变革时代的危机管理——2012年公共管理国际学术会议（ICPM2012）综述
宋光兴 邹再进 崔茂崇
2012年8月17至19日，以“变革时代的危机管理”为主题的“2012年公共管理国际学术会议”（2012 International Conference on Public Management：Crisis Management in the Time of Changing World）在昆明举行。本次会议由云南财经大学、泰国东方大学联合主办，云南财经大学公共管理学院、泰国东方大学行政管理学院共同承办。来自中国、美国、澳大利亚、泰国等国的100余位专家学者和政府官员出席此次盛会。本次会议共征集论文90余篇，其中69篇被会议录用，会议论文集由法国Atlantis出版社出版，全部论文被ISTP检索。会议期间，与会代表围绕“危机管理”这一世界性重大课题，通过“大会主题报告”、“地方政府危机管理论坛”和“参会论文宣读”三种形式，对现代危机管理的新理论、新实践和新方法进行了充分交流与研讨，形成了一些可供理论界、实务界参考的思想理论观点。
关于公共管理发展趋势。澳大利亚的欧文·休斯（Owen Hughes）教授认为，当前公共管理发展的全球化趋势主要是：（1）从公共行政走向公共管理，其中包括了一系列的组织变革和技术变革；（2）“新模式的公共管理”是超越了新公共管理（NPM），有更多社区参与、更多治理、有组织有领导的公共管理；（3）“新模式的公共管理”具有更高的效率，从古典官僚原则到公共部门市场化转变过程中，传统的官僚制管理模式是低效或是无效的。这一观点揭示，全球公共管理的发展实际上是与人类经济社会发展相适应、相匹配的，呈现出不以任何国家、个人主观意志为转移，向着善治目标不断前进的总体趋势。
在国际间政府的合作交流问题上。泰国东方大学的宋蓬·彭泰校长站在国家层面，认为加强发展中国家的区域合作是非常必要的。宋蓬·彭泰认为，在冷战时期,区域合作是用来应对因美、苏两个超级大国竞争所够成的威胁。冷战结束后的欧盟，则希望通过实现区域一体化，发展彼此的经济关系来实现持久和平。而东盟的成立，目的也是为了保护成员国的根本利益。最近几年,东盟国家领导人更加重视重组东盟国家的区域合作，以此达到巩固东盟成员国国家关系的目的。宋蓬·彭泰对东盟区域合作进行了得失分析，预测了泰国在对外开放和区域经济合作中可能会出现的种种问题，认为整体性的社会风险仍然具有不可预知性，呼吁政府必须警惕开放与合作可能会带来的风险及威胁，注重社会矛盾的预防、排查和化解。
在地方政府行政效率测度问题上。北京师范大学唐任伍教授作了题为“2012年中国省级地方政府效率比较研究”的主旨发言，唐任伍通过对省级地方政府效率测度指标、主要方法及数据来源的简要介绍，公布了2012年省级地方政府效率测度结果排名，并认为排名结果呈现出三个基本特征：（1）政府效率标准化值排名成阶梯型分布；（2）部分地方政府效率排名呈现出与其所在区域经济发展水平总体趋势不一致的情形；（3）地方政府行政效率排名与区域经济社会发展具有一定的正相关性。唐任伍认为，与2011年相比，2012年中国省级地方政府效率总体变化趋好，地方政府效率变化的区域性特征明显，湖北是2012年政府效率正向变化最大的省份，影响其政府效率排名前移最大的因素是政府公共服务供给的优化；青海是2012年政府效率负向变化最大的省份，影响其政府效率排名后移最大的因素是政府公共服务及居民经济福利水平的下降。为地方政府进行行政效率测评和排名，客观上有助于社会各界关注政府的行政效率提升问题。
在风险社会中的政府改革问题上。国家行政学院竹立家教授作了题为“风险社会及‘不确定性’状态下的改革逻辑”的主题发言。他分析了当代中国社会的“不确定性”根源，认为30多年的改革开放给中国社会带来了两个“结构性变化”， 一是“经济结构”变化。“市场经济体制”成为“社会主义制度”的重要组成部分，改变了“计划经济体制”下资源的“国家配置”模式。二是“社会文化结构”变化。中国社会的快速现代化，使中国的社会文化结构发生了“突变”，呈现出技术化、商品化、工业化、城市化、全球化等特征。以上两个结构性变化，一方面使中国社会的“现代性”特征逐渐显现，社会文明程度提高，社会主义的优越性进一步展现；另一方面，这种结构性变化无论是在个人还是在社会层面，所带来的整体冲击都是前所未有的，引发了诸多复杂的社会矛盾和问题，需要我们要有高超的智慧和坚定的决心深化社会改革，推进社会“结构性重组”，消解剧烈的社会变化所带来的“不确定性”，跨越“风险社会”这一必经的历史阶段。因此，必须从哲学高度思考“当代社会主义的改革逻辑”，对社会主义发展前景有一个明确的理论预期和“制度改进”方向，即改革要有价值高度，改革要注重制度安排。
在公共危机的来源和应对方面。云南财经大学校长熊术新教授在开幕式上致辞时认为，公共管理危机这个话题放在中国有三个出发点，即当下的公共危机是社会的基本矛盾变化导致的；矛盾的产生是公共价值分配异化的结果，在公共危机的语境下，国家意识和社会意识出现了两元相对的情况，公共价值的权威和共识的重建，应当成为讨论的前提；市场与改革释放的能量对传统的公共治理机制构成了严峻挑战。
在社会矛盾的形成和化解问题上。南京大学童星教授作了“中国转型期社会矛盾的结构及其阻断化解制度”的主题报告。童星认为，转型期的中国社会矛盾是风险社会、开放社会、多元社会、网络社会的矛盾，具体表现为暴力群体性事件、具体的利益冲突、集体性敌视、普遍的社会不满四个层面。这四个层次在相互关联中自上而下形成了转型期中国社会的矛盾结构：普遍的社会不满可以向集体性敌视转化，集体性敌视可以向具体的利益冲突转化，而具体的利益冲突也可以向暴力群体性事件转化。这种矛盾结构具有“连续统”性质和“冰山”性质。童星认为，出现矛盾并不可怕，需要有五大阻断化解制度：即事中的应急管理（含维稳）制度、事后的社会矛盾化解制度（含诉讼、调解、信访与仲裁）、事先的社会稳定风险评估制度、针对集体性敌视的社会整合制度（含社会保障）、针对普遍的社会不满的政治参与制度（含上访、政策参与和网络诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益维护机制）。
在社会风险管理问题上。云南大学的崔运武教授作了题为“关于当前我国社会风险管理的若干问题”的主题报告。报告从当代中国社会风险管理体制与政府能力、当代中国的社会风险管理政策过程、社会风险评估与“有预见力政府”三个问题展开讨论，提出中国需要建立以善治为目标，由政府、市场和社会多元主体、多种机制构成的社会风险治理体系，政府在风险管理中应该扮演领导者、组织者和服务者的角色，提升风险识别、风险预警、制度设计和政策引导能力，并以社会风险评估为支撑，建立社会运行状况的监测与预警机制，最终建成一个“有预见力”的政府。
在应急管理模式转变问题上。中国人民大学的王宏伟副教授在题为“非常规突发事件应对背景下我国应急管理模式的转变”的主旨发言中认为，中国已有的应急管理建设主要以常规突发事件为重点，忽视了对非常规突发事件的研究。在风险社会中，非常规突发事件才是人类公共安全的主要威胁。非常规突发事件具有高度的不确定性、高度的复杂性与跨界性、高度的危害性等特征。王宏伟提出，应该根据非常规应急管理的特殊要求，实现中国应急管理模式从常规导向到非常规导向、从预案到弹性、从分散化到网络化、从命令型动员到治理型动员的四个转变。
关于应急管理实践发展趋势。中国行政管理学会执行会长高小平研究员作了题为“中国应急管理的10大转变”的主题报告。高小平认为，“非典”之后，中国政府总结经验和教训，部署了应急管理“一案三制”建设，即：编制应对突发事件的应急预案，建立健全应急管理体制、机制和法制，全面实施应急管理体系建构巨大社会工程。与从前相比，这一体系初步实现了十大转变：（1）由“略占地位”向“战略地位”转变（政府从单部门应急管理向综合化体系建设转变）；（2）由“业务导向” 向 “义务导向”转变（政府及其部门的职能从经济发展为主向社会服务为主转变）；（3）“减法”向“加法”转变（政府行政体系从常态管理向常态管理与应急管理结合转变）；（4）“权威管理”向“合作治理”转变（从政府单中心应急管理向社会多元合作治理转变）；（5）“管理中断”向“持续管理”转变（应急管理方式创新从断裂式服务链向延伸型服务转变）。（6）“关门应急”向“开放应急”转变（应急管理从封闭式向积极借鉴国际经验，广泛开展国际合作转变）；（7）“重物轻文”向“重视应急文化”转变（危机意识从国家理念向公众精神转变，大力培育应急管理文化）；（8）“重处置轻预防”向“处置预防并重”转变（应急管理从末端为主向前端转变，加强风险管理，应急管理关口前移）；（9）“重眼前轻长远”向“应对与规划并重”转变（应急管理从治标为主、重事中应对、轻基础性工作向标本兼治、加强基础性工作转变）；（10）“零星研究”向“全方位研究”转变（应急管理理论研究取得重大进展）。
在地方应急管理实践方面。云南省人民政府应急办陈建华主任作了题为“加强云南省应急管理工作的若干思考”的主旨发言。陈建华介绍，2004年以来，按照党中央、国务院的统一部署，云南省按照国家建立健全“一案三制”的工作要求，狠抓应急预案和体制、机制、法制建设，特别重大突发事件及其造成的生命财产损失有效减少，为建设富裕、民主、文明、开放、和谐云南作出了贡献。（1）在应急管理体制建设方面。目前，云南省16个州（市）都成立了应急管理领导机构和办事机构，129个县（市、区）成立了应急管理领导机构，部分县（市、区）成立了应急管理办事机构。（2）在应急预案编制和演练宣传方面。截至2011年底，云南省共编制各级各类应急预案12万余件。2011年，全省共开展各级各类应急演练累计55008次。（3）在应急管理法制建设方面。云南制定或修订了《云南省抗旱条例》、《云南省防洪条例》等地方性法规、政府规章，促进了应急管理工作依法、科学、规范、有序开展。（4）在应急管理机制建设方面。气象、地震、水文、地质灾害、森林防火、煤矿瓦斯等灾害监测预警系统得到加强，省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）4级突发卫生事件网络信息报告系统基本建成，覆盖全省的突发重大动物疫情信息报告网络初步建立。
在应急管理能力建设的宏观问题方面。云南财经大学马国芳教授作了题为“建立健全应急机制，提高处置突发公共事件的能力”的主题报告。马国芳认为，当前我国危机形态的特点主要是：（1）危机事件涉及的领域多元化；（2）危机事件呈现高频次、大规模；（3）危机事件的组织性、暴力性、危害性加强；（4）危机波动方式多元，震动幅度增大；（5）危机事件影响的国际化程度加大；（6）危机事件与国家社会转型紧密相连。马国芳提出，要按照提高党的执政能力的总体要求，努力提高各级领导干部处置公共事件的能力。
在应急管理能力建设的具体问题上。云南财经大学李鹏飞教授作了题为“公共危机处置中政府与媒体的沟通：行为误区与矫正策略”的主旨发言，李鹏飞认为，无论是中国还是西方国家，从既往处置突发事件的实际过程来看，作为处置公共危机主导者的政府和辅助者的媒体，都或多或少存在一些不利于危机尽快消除，社会生产、生活秩序尽快恢复的观念偏差和行为误区。这些偏差和误区，造成了公共危机事态在某种程度上的扩大，加重了公共危机对国家和社会造成的负面影响。因此应重视从行为科学层面，具体、深入地研究危机处置者和舆论传播者的有效沟通。李鹏飞认为，从我国处置公共危机事件的经验和教训来看，在政府方面出现的观念偏差和行为误区，主要表现为“盖”、“躲”、“推”、“拖”等几种，如2003年的SARS危机、2004年的“汉源事件”、2005年的“松花江水污染事件”、2009年的“躲猫猫”事件等。在媒体方面，主要表现为在危机事件中的“虚假报道”、“断章取义”、“设置陷阱”、“造谣生事”等方面。在矫正策略方面，李鹏飞认为，对于政府来说，可供选择的行为方案是：（1）勇于直面现实，敢说不要怕说；（2）主动联系媒体，早说不要晚说；（3）尊重客观事实，真说不要假说；（4）懂得沟通艺术，会说不要乱说。对媒体来说则应该是：（1）恪守从业准则，守住“真实”的生命线；（2）遵守法律法规，当好“守纪”的排头兵；（3）引领社会风尚，占领“道德”的制高点；（4）维护公共利益，唱响“导向”的主旋律。总之，通过矫正角色误区，政府应该成为公共安全的制导器，媒体应该真正成为社会正义的守望者。
在食品安全事件的防范问题上。云南省工商局法规处王一丁处长作了题为“建立黑名单制度，促进行业自律”的主旨发言。王一丁介绍，针对食品流通环节中存在的问题，云南省工商局率先出台《流通环节食品安全黑名单管理办法》（简称“黑名单制度”）。通过及时准确地向社会公开食品安全违法经营者的失信信息，并依法在一定期限内禁止其从事食品的生产经营活动，以增加违法者的违法成本，惩戒严重失信者，教育和引导食品生产经营者切实采取有效的措施，自觉履行维护食品安全的社会责任。同时，也为广大消费者在选择与食品相关的服务者时提供参考，为其他食品安全管理部门的监管提供依据，有利于形成社会监管的氛围。从危机管理的角度来看，建立“黑名单制度”是对上一次发生的危机事件的善后以及对可能发生的危机事件进行的预防和控制措施。
在罢工事件的防范和治理问题上。云南省交通厅工会王顺才副主席作了题为“如何避免罢工事件引发公共危机”的主旨发言，王顺才认为，随着市场经济的发展，中国已进入罢工高发期，如果不加以引导和化解，一旦形成区域性、行业性甚至全国性罢工，必将引发严重的公共危机。如何避免罢工引发的公共危机，最有效的办法是减少罢工的发生，有效控制罢工对社会的冲击和震荡。王顺才认为：（1）要建立多元化利益表达机制。工会组织应积极引导职工加入工会，真正发挥工会维护职工合法权益的作用，让工会真正成为职工集体利益的代表。（2）（2）加快罢工立法。我国政府早在1997年10月27日就签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，2001年5月27日在我国已正式生效，成为我国正式的法源。此公约第八条第一款（丁）项规定：“有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。”在加入时所作的相关声明中，我国政府并没有对第八条第一款（丁）项作出任何保留性声明。说没有，是因为在现行法律中没有哪一部法律明确规定公民享有罢工权。这一问题的存在，导致了近年来的罢工基本上处于无序状态，有关部门对罢工的监管也处于无法可依的尴尬局面。这一状况如果不能及时扭转，一旦产生新的罢工潮，没有相关法律的规范，局势将难以控制，势必引发公共危机，对社会造成巨大的冲击。
在酝酿危机的基层治理方面。云南省社科院赵俊臣研究员作了题为“基层政府在农地林地流转中侵犯农民利益的问题值得重视”的主旨发言。赵俊臣认为，基层政府介入农地林地流转而导致屡屡侵犯农民利益的表现主要是：（1）“越位”代庖流转，侵犯农民自主决策权；(2)操纵定价，人为扭曲土地流转价格；（3）“反租倒包”，变相侵蚀农民利益；（4）截留农户土地林地流转费；（5）提供有瑕疵的合同文本。赵俊臣分析，基层政府侵犯农民利益的深层次原因是：作为公共权力代理人具有天然的自利性趋向、农民的弱势性、农村土地林地制度上的缺陷、农民自治组织缺乏、缺乏独立的流转中介组织、社会监督机制不健全等。赵俊臣最后认为，要解决上述问题，消解农村基层可能出现的公共危机，必须：（1）界定基层政府的地位与作用；（2）尽快建立农民自治组织；（3）建立健全县、乡、村三级土地流转服务组织；（4）依法打击侵犯农民利益的犯罪行为；（5）加快建立和完善监督体系；（6）加快建立和完善农村社会保障体系；（7）加快推进农村土地林地流转的金融服务体系建设。
（作者：宋光兴，云南财经大学公共管理学院教授、院长；邹再进，云南财经大学公共管理学院教授、副院长；崔茂崇，云南财经大学公共管理学院行政管理系系主任、讲师, 昆明 650221）
