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解放思想 深化行政体制改革
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高小平
发布时间：2013-3-7 发布人：本站 源自：本站
党的十八大吹响了接续改革、深化改革、全面改革的新号角。“深化行政体制改革”又一次提上重要议事日程。行政体制改革是改革发展稳定大局中的一个具有关键性影响的环节。如果说改革是一场革命的话，行政体制改革就是政府“改”到自己头上，要“革”自己的命。即将开展的新一轮行政体制改革，其深度、广度和难度都会比较大，必须以解放思想为先导，用有说服力的理论和见到成效的实践澄清模糊认识，才能形成改革共识，凝聚正能量，增添攻坚克难的勇气，增强深化改革的动力。
一、解放思想是行政体制改革的法宝
解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，也是深化行政体制改革的法宝。从党的十一届三中全会开启改革开放航程以来，我们国家在应对前进道路上各种新情况、新问题，扫除障碍、引领发展的每一个重要时期，都是靠解放思想这个法宝，顽强地冲破“左”的雾霾，跨越因循守旧的思想藩篱，逐步建立与现代化建设相适应的行政体制。
我国的行政体制模式来源于前苏联。这种体制的主要特征是：国家权力高度集中，政府对经济、政治、文化、社会都实行集权式管理体制；权力结构统合性强，决策权、执行权、监督权不分置，政治与行政权力交叉重叠；管理方式简单化，以行政命令、行政审批为主，宏观管理与微观管理混合使用。这种体制，在国民经济恢复时期和按照计划经济体制搞建设的初期发挥了一定的积极作用，随着社会主义建设的发展，越来越显现出僵化和不适应性。
以权力过分集中为主要特征的行政体制必然导致五大问题：一是决策失误，资源配置权集中在少数管理者手中，很难避免决策不当甚至错误，极易造成社会财富浪费；二是活力不足，没有竞争或竞争不充分、竞争规则不健全，社会缺失自我管理主体，阻碍了企业和人民群众积极性创造力的发挥，经济和社会发展常常依靠运动式推进，缺乏内在的活力；三是效率不高，政府机构和公共管理人员不断膨胀，行政成本和社会成本高，行政管理效率和群众满意度低，劳民伤财；四是作风不正，管理人员很难抵御权力带来的腐败诱惑，廉政建设形势严峻，面临困境；五是理念落后，强化了“权力崇拜”和“官本位”等封建思想，难以树立政府服务理念。这种体制性缺陷成为经济政治文化社会发展的桎梏，成为消极腐败、诚信缺失现象的温床，成为官僚主义的“总病根”。
在改革开放以前，党和政府对行政体制进行过多次调整，一度使过分集中的权力有所下放，但总体上未发生根本变化，仍然维持着高度集中、全面干预、过度管制、手段单一的格局。党的十一届三中全会以来，与国家改革开放进程相联系和适应，为解决行政体制与整个经济社会生活格局存在的内在矛盾，从上个世纪80年代初开始，我国进行了6次全国范围的行政体制改革。在调整经济基础和上层建筑的关系中，发展社会主义市场经济体制的进程首先对行政体制不适应经济自由发展提出了改革要求，尔后，政治体制改革的推进又进一步对行政体制不适应民主政治发展提出了改革要求，同时，文化体制、社会体制、生态体制都对行政体制进行了挑战。随着各项改革对行政体制的对冲，行政体制改革与其他方面的改革互动发展，使我国的行政体制发生了深刻的变革。
在行政体制改革中，一刻也没有停止过思想观念的冲突，一刻也没有停止过解放思想。可以说，改革的过程就是解放思想的过程。通过不断地用理论武装和实践成果澄清各种各样的模糊认识，解决困扰改革发展的思想障碍，才有了行政体制改革走到今天。但是，实践在继续，解放思想也无止境。现在，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分的情况虽然有了改变，但问题依然十分突出。改革必须谋求新一轮的解放思想，否则认识上的问题必然导致行动上的游移，改革不可能深化，甚至已经取得的成果也有丧失的危险。当前，在深化改革上存在的认识障碍主要有：认为政府、市场、社会的边界根本无法划分清楚；认为行政体制改革总是在“精简、膨胀、再精简、再膨胀”中循环，没有什么实质性意义；担心简政放权会削弱了集中力量办大事的能力，会导致政府威信降低；以为改革就是失去利益，担心影响政治稳定、社会稳定和公务员队伍稳定，等等。
这些认识问题有的是理论上的，有的是实践上的。认识问题不解决，改革难以深化。解放思想，要求我们既要拂去理论认识的模糊，更要破开实践认识上的瓶颈。
就理论而言，关键是要回答政府从何而来、为何而干，是要理顺政府、市场、社会三者关系，是要解决政府在与市场、社会的关系中的定位问题。
政府定位，是马克思主义国家理论的一个基本问题，中国特色社会主义理论对马克思主义关于社会主义国家理论有重大创新。马克思有个著名的论断：“行政是国家的组织活动”。列宁认为，政府是“从社会中分化出来的公共的政治机构”。恩格斯指出：“集权是国家的本质、国家的生命基础……只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。在这种情况下，即在集权的条件下，公共管理完全可以放手，而且必须放手，一切和单个公民或团体有关的事情在一个中心，既然这里的一切都是汇集在一个点上，那么，……涉及这个或那个个人的事情则不在内” 。马克思恩格斯全集.第41卷［C］.北京：人民出版社，1982.p396.邓小平多次强调，“领导就是服务”，提出要改革党和国家领导制度，把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事交出去，交给企业、事业、社会单位自己管理。
马克思主义经典作家，中国改革开放的总设计师、中国特色社会主义理论创立人为我们勾勒出了现代政府理论形态的基本框架。全面理解他们的思想，笔者认为可以概括综合为以下几点：第一，一个国家的政府特别是中央政府要适度集中权力，要有权威，这是建立政府的初衷，也是经济社会发展的需要；第二，政府行政管理要有边界，这个边界是依据市场和社会发育情况而定的，政府要把国家的、公共的事务办好；第三，政府的基本属性是公共性，权力来自社会赋予，职责是为社会服务，行为要向社会负责；第四，政府管理公共事务的基本原则是该管则管、宜放须放；第五，国家领导制度、行政管理体制的改革，重点是处理好集权与分权的关系。
在“政治生活民主化、经济管理民主化、整个社会生活民主化”邓小平文选(第2卷)［C］.北京：人民出版社，1994.p336.大潮的推动下，政府、市场、社会三者关系已经与改革开放前的情况有了深刻变化，三者的边界逐步显露出来。市场和社会能做的事，政府不做；市场和社会做不到而经济社会发展又需要的事，政府不仅一定要做，而且要做好。政府要有所为、有所不为。依据这个道理，政府确定职责、机构、编制及运行机制、工作方式等，改革的任务得以明确。通过多轮次行政体制改革，成效十分显著，政府机构总体得到精简，效率有了明显提高，以往那种过多干预经济社会事务的情况有了很大改变，经济社会活力得到释放。事实胜于雄辩，行政体制改革让政府、市场、社会各自逐步归位，不但没有削弱党的领导和政府的作用，反而在经济发展中使社会各个主体各得其所，巩固了执政地位和行政权威；不但没有削弱社会主义集中力量办大事的能力，反而提升了政府专注办好应该办的事情的实力；不但没有导致政府威信降低，反而因为减少了决策失误，提高了政府的公信力和执行力。从公务员个体角度看，政府直接干预经济社会事务多，固然公务员权力大，但责任也大；政府简政放权，固然削减了公务员的权力，但同时也化减了政府及其公务员的风险，改革不仅利国利民，而且也有益于政府及其公务员的自身利益，人们对行政体制改革的理性认识不断深化。在这样的背景下，进一步解放思想，就是要在理论上形成共识，进一步科学合理地划分市场做什么、社会做什么、政府做什么，坚定政府要有所为、有所不为的认识，并以“改革一定是件好事情”的心态，主动参与改革，积极推动改革。
在理论和实践结合上，我们要解决改革的基本逻辑问题。政府改革内在地客观地存在着统一的逻辑，这个逻辑随着改革的不断深入而逐渐清晰，体现到改革的各个方面。在经济方面，按照政府调节市场，市场引导企业的路子进行改革。在政治方面，按照党的领导，通过依法治国，实现人民当家作主的路子进行改革。在社会方面，按照党和政府领导、负责，通过社会组织的协同管理，实现公民自治的思路进行改革。在文化方面，经营性文化产业遵循经济建设的逻辑，即按照政府调节文化市场，市场引导文化企业的思路进行改革；公益性文化事业遵循社会建设的逻辑，即按照政府引导和扶持文化事业单位，公益性文化单位提供文化公共服务的思路进行改革。在生态方面，绿色生产遵循经济建设规律，即政府通过调节市场，引导企业节能减排、治污利废，催生和发展新兴绿色产业；绿色生活遵循社会建设规律，即政府培育和引导非营利社会组织，这些组织作为公众参与的主体，积极参与到生态文明建设的决策和监督当中。
各个方面改革逻辑的统一性来源于生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的基本规律。各项改革按照这个统一性进行安排，才能“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。行政体制改革与各项改革紧密关联，上与政治体制改革承接，下与经济体制改革相连，中间与文化体制、社会体制相互作用。唯有解放思想，打破固化利益格局的传统思维方式，才能实现行政体制改革在“五位一体”的总体布局下，按照生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的要求设计和推进，才能推动社会生产力继续持续健康发展，才能最大限度地维护和发展人民的根本利益。
二、解放思想是转变政府职能的关键
行政管理学原理告诉我们，政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。行政管理的其它要素都是由职能派生的或延伸的。职能定位准确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。行政体制改革致力于转变政府职能，就是抓住了治本之策。
如果说“转变政府职能是行政体制改革的关键”转变政府职能是行政管理体制改革的关键［N］.人民日报，2008-02-27. ，那么，解放思想就是转变政府职能的关键。
政府转变职能涉及行政机构与经济社会其他要素之间的关系及行政机构内部关系的重大调整。由于体制具有惯性、利益具有刚性等原因，转变职能注定是十分艰难和较长的过程。思想所具有的惰性则与体制、利益紧密交织在一起，显得更加复杂。按照各方面改革不断深入的要求，对政府职能进行重新设计、重新定位，让政府管理那些经济社会需要而企事业单位、社会及个人不去管或管不了的公共事务，企事业单位、社会及个人能管的事务则由他们自主处理，既是国家法律和制度要解决的问题，更是要在思想认识上解决的问题。
综观历次行政体制改革，在改革之前和改革之中，我们党始终强调解放思想，而着力点就是不断加深对政府职能转变的认识。思想解放始终伴随着职能转变的进程。最早提出转变政府职能，是在经济体制改革取得成效的上个世纪80年代中期，人们思想得到解放，在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案中明确将机构改革的目标确定为转变职能、下放权力、调整机构、精简人员。从那时到2000年是转变政府职能的第一段，主要通过机构改革来推动。这一阶段工作取得了成就，但也出现了两个突出问题。一是难以跳出机构精简-膨胀的“帕金森怪圈”，使不少人心生疑虑；二是政府管理经济和社会的方式仍然以行政审批为主，政府工作人员在思想上习惯于传统工作方式，这使得政府职能转变步履艰难。直到2000年找到了行政审批制度改革这个突破口，思想获得了又一次解放，人们发现在不做“外科手术”（机构改革）的情况下也能推进转变职能，审批制度改革不断催化职能转变。2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，2007年党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，2008年国务院机构改革之前，中共中央政治局专门就“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”组织集体学习。心智的开启，思想的解放，推动了转变政府职能以创新为导向，政府更多地着眼于建立以公共服务为主要功能的制度创新，使转变职能进入了新阶段。
这些年来，我国政府在转变职能方面做了许多有益探索和推进，取得了可喜成效。例如，在行政审批制度改革、行政许可方式创新上，力度较大，国务院已分六批共取消和调整行政审批事项2497项，占原有总数的69.3%，各省区市取消和调整的行政审批事项占原有总数的68.2%，使经济社会各方面获得了前所未有的活力，推动了整个行政体制改革。在乡镇以上各级政府机关和具有行政管理职能的单位开展以“提速、提质，为人民、促发展”为主要内容的效能建设。很多地方政府及部门实行“大厅办公、一门受理、联合审批、限时办结”机制，减少了行政许可事项的环节，企业和群众办事手续更简便，行政效率提高了，群众更满意了。有的地方探索建立政府信息化履行行政许可职能的模式，实行“网上许可”、“全程服务”。有的地方实行“通透式”办公，节约办公用房，便于相互监督，使“门难进、脸难看、事难办”成为“进得来门、找得到人、办得成事”，受到舆论称赞。
经过多年努力，政府职能转变取得了显著成绩。以间接管理手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展；政府管理国有企业方式有了深刻改变，针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减；涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢；政府决策民主化科学化程度有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。职能转变促进了行政体制改革的深化，促进了经济社会的全面发展，促进了政治民主化进程。
然而，各级政府职能转变远远没有到位，还有很多攻坚战要打。目前我国各级政府部门管理虽然已经逐渐退出了生产和经济领域，承担起公共事务管理和公共物品的提供的职责，但由于改革的渐进性和过渡性，政府仍然拥有一些应当而且可以放松的管制权力，特别是一些有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”，“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”，或者“前门”放走了一些管理权限，又以另一种形式从“后门”领回了失去的权力。行政体制改革的成败，标志就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了，就是看政府职能是否真正实现了决策权、执行权、监督权相互制约和协调，就是看政府职能是否真正做到了权责对等、行使透明、法治严厉。下一步还需要继续深化审批制度改革，加大力度推进以公共服务部门为主的行政机构大部门制改革，将这两个具有硬约束功能的举措作为推动政府职能转变的抓手，切实解决政府职能转变问题。转变职能还有很多攻坚战要打。这就需要进一步解放思想，深刻认识政府职能“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”、“不让位”的危害性，进一步增强改革的紧迫性。
三、解放思想是建设服务型政府的巨大动力
深化行政体制改革的方向在哪里？党的十八大继十七大提出建设服务型政府之后进一步明确地提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”
将服务型政府确立为行政体制改革的方向，是我们党和政府坚持发扬党的思想路线，解放思想，实事求是，求真务实，把握行政体制改革规律，取得的重大理性认识成果。把服务型政府作为行政体制改革的方向，就是要求行政体制改革按照服务型政府来引领职能转变，按照服务型政府建设的要求来确定政府的基本任务、工作重点、基本方略和保障措施等。要完成建设服务型政府的历史性使命，仍然需要我们进一步解放思想。
一是解放思想，做好顶层设计。十八大报告提出，要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。要将行政体制改革放在经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体总体布局中来设计和安排，促进现代化建设各方面相互协调。要按照确保决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的要求，改革国家权力配置结构。要加快建立中国特色行政体制，使之成为建设服务型政府的体制保障。
二是解放思想，创新机构机制。要坚定积极、稳妥稳步地推进大部门制改革，在2003年实施大部门制改革的基础上，对职能相近、交叉重复、长期扯皮的机构进一步合并和调整，建设大交通、大农业、大文化、大社会、大生态、大市场监管的政府机构体系。要健全部门职责体系，科学划分、合理界定政府各部门职能，使职能与责任统一。要探索省直接管理县（市）改革，优化行政区划设置，深化乡镇行政体制改革。要创新行政管理方式，大力推进以政府绩效管理为主的机制创新。要严格控制机构编制，减少领导职数，提高行政效能。
三是解放思想，加强公共服务。十八大报告提出，政府要全面履行“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能，提高政府为经济社会持续健康发展服务的能力，加强教育、就业、社会保障、医疗卫生、生态环境、公共安全等公共服务的提供，把建立政府主导、覆盖城乡、公平公正、水平适度、可持续的基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，作为当前转变政府职能的重点和建设服务型政府的基本任务，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。要推进事业单位改革，使事业单位更有效地提供公共服务。
四是解放思想，加强依法行政。李克强同志指出：“要加快建设法治政府，用法律法规调整政府与市场、企业、社会的关系，努力做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。”①要树立法治至上意识，遵循法定依据确定行政机构、编制和行为，不能在法之外有“附加职能”，不能搞“影子行政”。要培养依法行政习惯，行政机关的任何决策都要经过合法性、必要性、合理性审查论证，公务员的任何行政行为都要依法行使。
五是解放思想，深化配套改革。十八大报告提出：“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”这是党代会报告中在论述行政体制改革时首次写入的新内容。每当改革处在关键时期，尤其是我国经济社会发展进入重大利益关系调整的新阶段，改革要突破，必须超越部门眼界进行设计、克服利益相关者阻碍和影响，防止执行中的走形变样，改革统筹协调就显得更加重要。这给行政体制改革提出了更重的任务。其重点是要对权力结构、决策制度、信息资源、应急管理体制以及干部人事体制等进行综合配套改革。
六是解放思想，加强廉政建设。深化行政体制改革要为干部清廉、政府清廉、政治清明打造体制条件和制度环境。解放思想，破除框框，科学反腐，构筑体制长城和思想长城，尤为重要。正确认识、科学解决权力来源和权力结构问题，使权力在阳光下运行，在制约中行使，是解决权力滥用、异化变质的前提。要建立健全权力运行制约和监督体系，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。要以更大的勇气，探索建立高级干部家庭财产公示制度，完善反腐败、禁特权的各项制度。要把“廉价政府”与“廉洁政府”建设结合起来，建设节约性机关，减少行政层级，降低政府成本。
建设服务型政府牵涉到政治体制和行政体制的方方面面，要以解放思想的精神，稳妥处理各方面的关系。一是理论与政策的关系。我国行政体制改革的理论准备不足，导致行政体制改革政策出台存在局促性、局限性的特点和坚定性不够等问题。要在坚持主流理论和核心价值的前提下，提倡百家争鸣，集思广益，形成中国特色社会主义服务型政府理论体系和政策体系，以指导和推动行政体制改革。二是职能转变与职能创新的关系。职能转变主要解决行政体制从适应计划经济转到适应社会主义市场经济体制的问题，职能创新主要解决服务型政府提出的新功能、新要求，两者统一于行政体制与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制“五位一体”相适应相协调之中。三是服务能力与管理能力的关系。既要加强政府公共服务能力，尽可能多地提供高质量、广覆盖的公共产品，又要强化政府公共管理能力，加强政府自身建设，提高政府的创新力，两者统一于依法行政之中，依法加强服务和管理。四是集权和分权的关系。适度集权是必须的，“强政府”、中央政府权威，仍是我国实现跨越式发展的基本选择，这与简政放权改革的取向并不矛盾。要坚定不移地发挥市场配置资源的基础性作用，坚定不移地发挥社会组织在党委领导、政府负责、法治保障、公民参与的框架下实现协同管理的枢纽性作用，这是行政体制改革的一条必由之路。
（作者：中国行政管理学会研究员，北京100017）
