［摘要］公共政策仿真研究在我国正式出现于20世纪80年代中期。为了解我国公共政策仿真研究的现状，本研究依据中国期刊全文数据库中检索到的论文样本，通过全面梳理并运用统计的方法对已有研究现状及热点视域进行量化分析和综述。通过分析指出，当前我国公共政策仿真研究存在思想上政府对公共政策仿真研究重视程度不够，仿真方法理论研究较多、可操作性研究不足，研究视域集中、多元研究不足等问题。在未来的发展过程中，我国公共政策仿真研究将在领导观念、研究倾向、研究视域、建模方法及跨学科研究方面呈现出多维突破的局面。
［关键词］公共政策；仿真研究；科学决策
［中图分类号］C934［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2013）03-0024-07
公共政策仿真研究在我国正式出现于20世纪80年代中期。迄今为止，这一课题的研究已取得一系列的成果，且正在引起越来越多研究者和政府官员的关注，逐渐成为公共政策学的一个前沿性研究课题，加强公共政策仿真研究，为我国各级政府提升决策质量提供了可能。当前，研究者们纷纷从社会公共领域的不同方面进行了政策仿真研究，但是全景式对我国公共政策仿真研究进行分析及展望至今还未有涉及。因此，全面梳理我国公共政策仿真研究的缘起以及当前学术界的有关成果，总结不足、理清思路，对于我国公共政策仿真研究的进一步拓展具有重大意义。
一、我国公共政策仿真研究的缘起
公共政策仿真研究是伴随着社会科学仿真方法的演进(见图1)而发展的。［1］20 世纪60 年代初，计算机仿真技术开始应用于社会科学研究，至20世纪90年代开始这一研究思路在社会科学研究领域才被真正接受。［2］期间，国外社会科学领域仿真应用较早，其成功案例的影响遍及世界诸多国家。20世纪70年代末，一批专家学者将社会仿真方法引入我国并主要围绕方法论层面进行探索，80年代中期开始了真正意义上的公共政策仿真研究，90年代社会科学仿真逐渐引起我国政府的关注。目前，政策仿真已经具备了成熟的知识基础、适用的分析方法以及先进的仿真工具，随着社会科学研究的深入，仿真方法在社会科学领域的应用，必将日益广泛，政策仿真也势必会成为公共政策研究的一条新路径。
图1社会科学仿真方法的演进
注:此图灰色部分是基于方程的建模,白色部分是基于对象、事件或主体的建模。图1只标注了Anylogic软件，它是一款适于多种建模方法的仿真工具，但并不是唯一的一种。
二、我国公共政策仿真研究文献统计分析及研究热点综述
为了解我国公共政策仿真研究的现状，本研究以《CNKI中国学术文献网络出版总库》为数据来源，2012年5月27日对相关文献进行了检索。通过精确匹配检索发现，以“主题=‘公共政策仿真’”检索到的记录仅1条，以“主题=‘公共政策’并含‘仿真’”的记录16条，因此为保证纳入统计分析的文献完整，本研究放大了主题检索范畴，最后以“主题=‘政策’并含‘仿真’”对相关文献进行检索，共得到文献记录1542条。为使所得文献更具科学性，笔者对其进行了全面梳理，并邀请了3位专家对有关文献进行辨识，经论证排除重复发表、基本方法介绍、会议信息、非仿真综述文章、企业仿真、纯技术仿真文献948篇，最终纳入分析的文献594篇。
（一）研究文献统计分析
1.年度发展态势
20世纪70年代末，一批专家学者将社会仿真方法引入我国，如上海的杨通谊和王其藩教授、浙江的许庆瑞教授以及上海交大的吴建中教授等，他们是最早将系统动力学引入中国的先驱和积极倡导者［3］，但是从现有年度数据统计分析可以看出（见图2），我国公共政策仿真研究始于1985年，可见早期的仿真研究多数是关于方法的学习还停留在书本阶段。分析图2可将我国公共政策仿真研究分为四个阶段。
第一阶段为萌芽期（1985-1990年），1985年《系统动态学方法在森林资源消长趋势分析中的应用》一文问世，打破了我国公共政策仿真零研究的局面，该文正式立足于政策仿真视角，紧密围绕林业发展规划政策，通过对育林基金提取比例、造林补贴等政策指标的模拟，证实了开展政策仿真研究的可行性［4］，在我国公共政策仿真研究史上具有里程碑意义。第二阶段为探索期（1991-2000年），该阶段相关研究文献稍有所增加，但总量仍不多。20世纪90年代，随着西方政策仿真研究的日渐成熟，许多发达国家注重仿真技术在其国家政策研究和政府决策支持中的应用，受西方成功案例的影响，该阶段政策仿真研究引起了我国学者和官员的更多关注。我国也效仿国外在政府机构和科研高校里建立了首批政策实验室，但由于这期间仿真方法刚刚被接受，因此对于政策仿真研究还在探索当中。第三阶段为初步发展期（2001-2006年），较之前一阶段，这个时期研究文献数量明显增加，尤其2006年文献数量达到41篇，与探索期的文献总量持平，说明该阶段公共政策仿真研究已经得到了学界的认可，并开始迈上了一个新的台阶。第四阶段为快速发展期（2007年至今）。该阶段论文数量平稳快速增长，其中2010年出现了峰值，数量达到96篇，较前一阶段最好水平增加了134.1%。需要说明的是由于本研究检索时间为2012年5月27日，因此2012年文献数量仅有10篇，但随着我国公共政策仿真研究被认可度的提高，未来公共政策仿真研究势必会走向繁荣发展的阶段。
图2我国公共政策仿真研究文献年代分布（单位：篇）
2.政策涉及领域统计分析
选取我国公共政策仿真研究文献政策涉及领域作为分析指标之一，意在揭示学者们对于各政策领域关注的焦点，以及政策仿真方法在各政策领域研究中的适用性。笔者在综合借鉴多名政策学专家 ［5］［6］［7］［8］对于公共政策分类观点的基础上，对本研究检索到文献所涉及的政策领域进行了归纳，共分5大类、27小类（见表1）。分析表1发现，我国公共政策仿真研究涉及政策领域范围较广，类别较丰富，但同时研究热点的集中性特点也较明显，其中经济政策方面的研究数量就占到了总量的72.2%，然后依次为社会政策、科技政策、法律政策、政治政策，而经济政策中关于产业政策和区域发展与规划政策的文献数量均超过了其他任何大类公共政策仿真研究的总量，这说明对于公共政策仿真研究的热点主要集中在宏观经济政策层面，而且仿真方法在经济政策领域的应用也较为成熟。
（表1，略，参见第3期杂志）
3．公共政策仿真方法及其应用软件或程序语言的统计分析
仿真模型作为一个新的定量方法，为公共政策研究带来了新的视角，本研究通过对公共政策仿真方法及其应用软件的统计分析，意在发现迄今为止我国公共政策仿真建模的现状，以及各类方法和软件在我国应用中受欢迎的程度。通过图3可见，仿真方法排在前三位的分别是系统动力学、多主体仿真和数值仿真模型，而其中系统动力学方法的应用则具有绝对的优势，其文献数量超过了其他所有模型应用的总量。
与公共政策仿真方法对应的是关于其应用软件或语言的统计分析（见图4）。目前对于上述几种仿真方法都已有较为成熟的开发工具，如Vensim是系统动力学模型的专门软件，除此之外DYNAMO语言、iThink、Powersim、STELLA也适用于SD模型分析；Swarm平台、RePast、NetLogo、Starlogo等软件则是对应基于主体建模的；而研究动态系统常用Matlab，其更多的是对应神经网络以及元胞自动机。由图5可见，使用Vensim所占的比例占到了总量的35.4%，这主要是由系统动力学模型的应用比重大而决定的，同时也说明Vensim软件的普及度相对较高。另外，在所检索到的文献中有149篇未提及其所采用的软件类型，占总量的25.1%，这可能与期刊论文的发表篇幅受限有关。
图3我国公共政策仿真研究文献建模方法数量统计（单位：篇）
图4已有研究文献所用仿真软件及程序语言数量统计（单位：篇）
(二)研究热点综述
某政策问题具体涉及领域的聚焦点直接反映了该问题在社会公众视域内的重要程度。通过以上分析发现除经济政策仿真研究外，社会政策、科技政策、公共安全政策也逐渐成为我国公共政策仿真研究的新亮点。
1.对产业政策和区域发展与规划政策的研究
首先，对于产业政策的研究。通过梳理文献发现，我国现有关于产业政策的仿真研究多元化特征非常明显，这可能与产业自身涉及门类繁多直接相关。按照《国民经济行业分类》，其中有71.9%的文献是按照产业分类进行的政策仿真研究，依据各产业政策受关注的程度依次为农业、工业、林业、交通运输业、现代服务业、电信业、渔业、电力业、木材加工业和畜牧业领域。另外28.1%的文献则依次围绕产业结构优化、产业发展战略、产业集群发展视域开展政策仿真研究。
其次，对于区域发展与规划政策的研究主要包括区域发展和区域规划两类政策，两者的文献数量所占比例分别为73%和27%。在区域发展政策方面，主要围绕区域的经济-环境-资源-人口等系统可持续发展问题进行建模和仿真，对此问题的研究从2000年之后就未间断过，其中2006和2009年研究数量最多。较有代表性的是黄贤凤、王建华、李勇进、曾东海和颜薇娜分别就我国江苏、甘肃、福建宁德地区、长三角区域构建区域协调发展的系统动态仿真模型，通过模拟区域发展政策的可能结果，分别提出了政策调控建议。在区域规划政策方面，主要涉及城镇规模及城市群发展规划、棚户区及旧城改造、生态工业园区及物流园区规划建设、城市休闲系统规划等方面的建模和仿真。
2.对社会保障政策的研究
首先，在社保基金管理及养老保险政策方面。汪泓等先后针对社保基金运营和社保金预警政策运用系统动力学模型进行计算机仿真，并依据仿真结论提出政策意见。邱婷婷、刘力丰、米红和冯磊分别围绕北京、浙江、厦门等地的农村社会养老保险的基金走势进行数值仿真预测，其成果对于我国各地社保基金的运营及风险管理政策研究具有重要的参考价值。同时，在养老保险政策仿真研究方面主要是针对我国城镇职工、流动人口、事业单位职工及被征地农民等不同群体展开。
其次，在住房保障及社会救助政策方面，廖阳通过对西安市廉租住房政策的系统动力学仿真研究，提出了界定廉租对象的合理化建议。胡丕勇以杭州市区为例，运用系统动力学建立了基于住房券政策的保障性住房体系模型进行政策仿真。
再次，在医疗保险政策方面，李玲等、汪泓等、陈虹分别对我国昆明市城镇职工、上海退休人员、老年人医疗保障政策进行了政策仿真研究。史新和、刘东以新农合“保大病”目标政策是否合理为研究对象，并最终运用仿真的方法印证了将新农合与医疗救助衔接后，通过合理调整偿付结构可以使保险覆盖率得到提高。
3.对科技创新政策的研究
科学政策、技术政策、创新政策是当前各国科技政策研究的三大主题，随着社会的发展，其研究主题重心也经历了由科学政策到技术政策再到创新政策的过程，并逐步发展完善［9］，因此对于创新政策的研究理所当然成为了当前科技政策仿真研究关注的焦点。现有文献共围绕R&D投入、产业研发联盟、创意主体与制度环境、技术园区、科技人才、区域创新系统六方面展开仿真研究，而其中又以区域创新系统和创意主体与制度环境研究居多，共占科技创新政策研究总量的74%。首先，在区域创新系统方面，郑垂勇等、华欢欢，曲然、林学明、侯风华分别对江苏省、吉林省、福建省、山东省的区域创新系统进行了仿真研究，通过模拟认识区域创新系统的内部运行机制，寻找政策着力点。其次，在创新主体与制度环境方面，邢芳卉、刘俊杰、赵红梅、杜军、孟庆敏和梅强分别就黑龙江高新技术企业、大庆高新技术企业、能源企业、装备制造企业自主创新系统和科技服务业与制造企业互动创新系统构建SD模型，通过仿真预测系统中各变量的发展趋势，又通过参数变化探寻制度环境因子的变化对自主及互动创新的影响。
4.对公共安全政策的研究
公共危机事件事关多数公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，如何落实并完善公共安全政策就成为考验我国各级政府执政能力的重要指标。近年来，我国部分学者将目光瞄向了公共安全政策仿真研究，从现有文献资料来看，共涉及公共安全突发事故、公共卫生事件、群体性事件、危机信息传播、自然灾害处理五个方面，其中以公共卫生事件处理政策仿真最有代表性。曾哲淳等人应用系统动力学方法建立数学模型，通过对(SARS)疫情的传播和防控过程的仿真模拟，得出结论：按照当时制定的SARS防治预案，卫生系统能够快速控制突发的SARS疫情。余雷、薛惠锋通过对突发公共卫生事件的危机管理者之间的进化博弈进行计算机模拟，最终破解了突发公共卫生事件危机管理的囚徒困境。李璐、宣慧玉着眼于公共卫生事件的应急管理，通过仿真研究论证了多主体建模技术在我国传染病预防控制政策分析和应急管理中的可行性。
三、当前我国公共政策仿真研究存在的问题
（一）仿真方法理论研究较多，可操作性研究不足
自20世纪80年代中期公共政策仿真研究在我国兴起至今，关于仿真方法的理论探讨一直居多，而可操作性的仿真研究明显不足。公共政策仿真研究，既是理论研究，更是实践研究。从根本上说，公共政策仿真研究并不仅是为了通过程序运行，预测具体政策问题未来的趋势，而主要是付诸实践，仿真研究只有被实践检验才能体现价值。然而，由于当前可操作性的仿真研究不强，导致多数科研成果与实施脱节，其成果只能成为令研究者自我陶醉的一种挑战。尽管当前也不乏被政府采纳的公共政策仿真研究成果，但这些成功的案例大多是被作为政策试点，屈指可数。通过梳理文献发现，已有的公共政策仿真研究多是追求仿真方法在某一政策问题研究中应用的可行性，而非注重结果的实践性检验。对于仿真模型是否能真实的反映社会实际，其检验方法多是通过技术手段，而非实践，同时也鲜少有关于某一政策问题进行的跟踪研究。因此，欲实现公共政策仿真研究与政府决策紧密结合的机制，政策仿真研究的准确性及可操作性论证还有待加强。
（二）研究视域较为集中，多元研究不足
通过对我国已有公共政策仿真研究成果在政策涉及领域方面的统计分析不难得出结论：目前我国公共政策仿真研究在宏观经济政策层面较为集中，而对于其他非经济政策领域的研究均显不足。在我国，部分公共政策领域的仿真研究成果十分有限，如关于教育政策、劳动与就业政策、生育政策、文化政策、社会救助政策、体育政策、人力资源政策、国际关系政策、国家安全政策、科学政策等，可以说目前关于非经济政策领域的仿真研究仍在探索当中。另外，从国外文献来看，目前国外研究中已开发的关于政府能力建设、政治选举、犯罪与腐败等仿真模型在我国还未有涉及，这些均迫切需要我国学者在未来的研究中克服解决，并开拓出更广阔的研究空间。
（三）宏观政策问题居多，微观政策问题研究较少
首先，从政策涉及领域的分析看，目前我国公共政策仿真研究宏观经济研究问题居多，主要集中在产业、区域发展与规划、能源、财政、房地产、环境、土地、交通等政策方面，而对微观政策问题的研究较少，诸如对居民就医行为、环境行为、社保行为等具体政策问题以及基于多元主体监管等政策研究均非常缺乏。其次，从建模方法的分析看，基于系统动力学仿真方法进行研究的成果数量是基于多主体仿真方法研究数量的近7倍。由于基于主体的建模是近几年流行的方法，因此其文献数量明显少于系统动力学的。需要说明的是，多主体仿真和系统动力学方法一样，它们的仿真机理迥异于统计回归的简单因果关系，更适宜于对非线性的复杂公共政策的仿真，尤其是多主体建模的仿真方法，它是基于微观导向的模型，正好与系统动力学导向相反，更加适宜于政治、社会等政策领域的仿真研究。
（四）公共管理学科研究者对政策仿真的认知普遍缺乏
伴随着改革开放，中国的公共管理学科历经了30余年的建设历程，为推进我国的行政体制改革、解决国民经济发展中的重大问题作出了贡献，但是，公共管理学科在迅猛发展的今天，仍然面临着科学研究的问题。［10］长期以来，我国公共管理学界比较重视定性研究方法，而缺少依赖一手数据资料的定量分析，这种情况很大程度上影响了我国公共管理学科研究成果在高端学术刊物的发表，同时也制约了我国公共管理科学为政府决策服务作用的发挥。通过梳理文献发现，已有关于公共政策仿真研究的成果90%以上出自系统科学以及管理科学与工程学科研究者，可见我国公共管理学科研究者们对该领域的认知还普遍缺乏，对于政策仿真这一新兴的科学研究方法还缺乏掌握。一旦擅长捕捉公共政策问题及具有思辨优势的公共管理学科研究者们增强了对公共政策仿真方法的认知，并能将其付诸实践研究，两者相得益彰，必将有益于仿真研究成果可行性及有效性的全面论证。
四、未来我国公共政策仿真研究展望
（一）领导者科学决策思维转变，政策仿真平台支持力度加强
随着新技术、新理论的迅速发展和各种新问题、新情况的不断出现，科学决策日益成为各级领导干部必须直面的重大课题，领导者科学决策思维的转变，是我国公共政策仿真研究前进的巨大动力。近几年来，政策仿真方法在政府政策制定过程中发挥了一定的作用，政策仿真分析工具已经开始引起各级政府的关注，少数科研机构和高等院校也纷纷申请建立政策模拟方面的仿真实验室，加强这一领域的研究和应用。尽管目前在社会科学领域这样的平台仅有如哈尔滨工程大学公共政策模拟实验室、浙江大学政策仿真实验室、中国社会科学院人口与公共政策仿真实验室、中央财经大学经济仿真实验室等几家，但由这些平台单位组织的各类仿真理论与技术研讨会以及社会政策仿真模型及其应用研修班等已经引起了政府及国内学者们的高度重视，相信未来随着领导者科学决策思维的转变以及政府对公共政策仿真研究的重视，关于公共政策仿真研究平台的支持力度一定会逐渐加强，学者们在高水平的平台上开展仿真研究，将会更加形成规模、提升水平、扩大应用。
（二）在研究倾向上，从追求于仿真模型应用的可行性到应用的可操作性转变
近年来，随着社会各界对于政策仿真研究的重视，学者们的研究热情也将得到极大地调动。但公共政策仿真毕竟是一种定量研究方式，仿真只有实现了我们的建模目标才是最有效的，仿真模型也并非是十全十美的。仿真模型应用于公共政策的研究，不可能完全模拟真实世界中公共政策系统运行的每个细节，仿真方法也可能会遗漏影响真实世界进程的某些不为人们所觉察的因素，因此，我们还不能完全沉浸在公共政策仿真模拟所带来的生动结果里。为了保证研究结果的科学性和严谨性，在未来的仿真研究中势必要搭配思辨论证，由过去注重对仿真模型应用可行性的追求转变到仿真研究的可操作性上来，以便模拟结果的真实性和准确性能够得到更好的检验，这不仅符合科学前进的一般规律，而且也是我国社会现实和政策研究的需要。
（三）在研究视域上，从以经济政策为主到经济政策与非经济政策仿真研究并重
近些年来，仿真开始从社会科学的边缘逐渐发展成为用来理解和解释社会现象的主要工具，尤其是在重大现实问题的集成研究和动态机理的研究上，仿真方法具有毋庸置疑的竞争力。由此可以断定，对经济政策的仿真研究是我国中长期均会面临的热点。但由于仿真研究所具有的特点及其效能，它也在不断扩展着自己的地盘。除经济政策仿真研究外，学者们也将研究的触角伸向了社会、科技、政治、法律等非经济政策领域，并通过自身的实践研究证实了仿真方法在我国非经济政策领域中应用的可行性，这为我国未来公共政策仿真研究拓展了更为广阔的空间。相信随着我国公共政策仿真研究的深入，研究视域势必会更加多元化，并呈现出从以经济政策为主到经济政策与非经济政策仿真研究并重的走向。
（四）在建模方法上，从侧重于系统动力学到系统动力学与多主体建模并重
随着人类计算能力的不断提升以及建模理念和方法的进步，对公共政策的仿真大致经历了三个阶段，即数理统计的方法、系统动力学的方法和基于主体建模的方法。 目前，在关于我国公共政策仿真研究的文献中，侧重于运用系统动力学分析的现象比较突出，仅SD模型的应用就占了文献总量的61.6%，通过系统动力学建模，能够很好的在宏观层面模拟政策系统的运行。但随着仿真研究的深入，学者们发现对于一些微观层面尤其是个体行为的集合及其互动甚至会对宏观政策结果产生迥异的影响因素却无法模拟，为了克服系统动力学方法的不足，多主体建模方法应运而生，系统动力学和多主体建模技术的互补性必将推动它们在政策仿真应用上齐头并进。
（五）在研究方式上，跨学科研究增强
跨学科研究是现代科学发展的重要趋势，未来公共政策仿真研究欲走向高水平，跨学科研究是必经之路。公共政策仿真需要系统科学、计算经济学、统计学、公共管理学、管理科学等多元学科的支撑。开展跨学科仿真研究势必离不开政府的大力支持，理想的发展路径是在国家和各地方层面采用政府主导、院所和高校参与的方式开展，根据国家和地方的需要，设置一些基础理论研究和实际应用研究课题，通过项目作为载体将我国基础研究和应用研究的水平提升。另一方面，通过国家有关部门的重点扶持、资助和政策保障，在一些实力雄厚的综合性高水平大学组建跨学科政策仿真实验室，以此为平台组建跨学科团队，使其科研成果能较好地为政府决策服务。
五、结语
公共政策在当今社会扮演着极其重要的角色，渗透在社会经济生活的各个层面。面对公共政策运行系统的复杂性，传统的定性和定量的公共政策研究方法似乎都存在局限性，仿真方法作为一种实验性、过程性、前瞻性研究为公共政策的研究带来了新的视角。但在我国，公共政策仿真研究才刚刚开始发展，为各级政府决策服务的效用还未得到有效发挥。因此迫切需要具有不同学术背景的研究者、政府官员和民众的通力合作，以期借助各“政策仿真实验室”和高技术的仿真方法，共同提高我国公共政策质量，改善公共政策效果。
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（作者：娄成武，东北大学文法学院教授，博士生导师；田旭，东北大学文法学院博士生，沈阳110819）
Review and Prospect on the Simulation Research of China’s Public Policy：Based on CNKI Database
Lou Chengwu Tian Xu
［Abstract］The simulation research of public policy in China officially appeared in the mid-1980s.In order to understand the current research situation of our public policy simulation, this paper analyzes the research situation of the papers based on CNKI database with statistical methods. According to analysis results, the paper summarizes the problems in our public policy simulation research. In the future the simulation research of public policy in China in respects of leadership concepts, research trends, research perspectives, modeling methods and interdisciplinary studies will present a multidimensional breakthrough situation.
［Key words］ public policy,simulation research, scientific decision-making
［Authors］ Lou Chengwu is Professor and Director at School of Humanities and Law, Northeastern University；Tian Xu is Doctoral Candidate at School of Humanities and Law, Northeastern University.Shenyang 110819
