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网络社会公共秩序管理存在的问题及对策
学术论坛
顾爱华 陈晨
发布时间:2013-5-6  发布人:本站  源自:本站
    

  doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2013.05.14

  本文系辽宁省社会科学规划基金重点项目“辽宁社会管理创新的思路与对策研究”(项目编号:L11AGL003)和辽宁大学亚洲研究中心项目“东亚各国政治模式与治理结构研究”的阶段性研究成果。

    [摘要]网络作为历史上对人类生活方式和生存状态影响最大的技术领域迅速走进公众生活。网络稳则社会稳的现实,把维护网络社会公共秩序的任务摆在了各级政府面前,成为社会管理创新的重点领域。本文运用多中心治理理论,分析网络社会公共秩序管理在主体和客体方面存在的规范缺失和行为无序等问题,从政府、企业和网民三个维度提出解决对策,对促进网络公共秩序的协调运行与良性发展具有重要意义。
  [关键词]网络社会; 公共秩序;国家安全;网络行为;网络道德
  [中图分类号]D035[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2013)05-0069-04

  网络已经成为社会潮流的引领者和社会活动的组织者,把网络社会公共秩序纳入社会管理创新和公共治理范畴对促进社会稳定与社会和谐具有重要意义。
  一、网络社会公共秩序管理的内涵及特点
  网络社会公共秩序管理是指政府及其他网络管理及运营主体通过组织、激励、领导和控制等方式,运用法律、道德和企事业单位规章等手段,保障网络规范有序运行,为社会及公民提供优质网络服务的过程,其目的是保障网络公共秩序顺利、有效与和谐进行。网络社会公共秩序管理具有不同于现实社会公共秩序管理的特点。
  网络社会公共秩序行为的主体是网民。与传统社会的公民相比,网民具有身份的双重性、陌生性、不确定性和瞬时聚集性的特点。身份的双重性表现为网民在网络世界以虚拟的身份出现,其行为的空间较大,瞬间可以走遍世界,而且发表言论的门槛较低,自由度很大。网民在现实世界则以公民身份出现,受其居住地限制,其行为的自由空间和自由度范围都相对缩小,发表言论的渠道和形式受到客观条件的限制,其发表的可能性和影响力都不能与网络相提并论;陌生性即网民通过网络平台联系与交往的是陌生人,因为没有他人在场的压力,所以,语言呈现出想说什么就说什么,很少考虑别人的感受及行为的后果的特点,在虚拟空间网民的社会责任感明显不足;不确定性表现为人员的不确定性,以及网民行为的随意性。很多情况下,网民不分时间和地点地发表言论,临时起意进行社会动员,这种行为由于其发生的不确定性,所以很难预测,也难以对其行为进行规范;瞬时聚集性是指网民可以利用网络联系的便捷性和快速性的特点,在瞬间就聚集无数网民从事社会动员,其号召力之强和速度之快,都是传统方式无法比拟的,这对政府等社会管理组织来说是极大的挑战,也是威胁国家安全和社会稳定的重要因素。
  网络社会公共秩序管理的内容是网络规范。网络规范包括网络管理法律法规、网络企业规章和网络道德。网络管理法律法规是由国家制定或认可,由国家政权保证执行的有关网民网络行为的规则。其内容包括对网民资质的规范、网民行为的规范、网络运营和电子服务的规范等,涉及网民进、管、出等各个环节,保障的是网络运营次序、网络生活次序、网络工作次序、网络生产次序、网络服务秩序、网络发帖与删帖次序、网络聊天次序和网络娱乐次序等。目前我国关于网络管理的法规在技术层面的比较多,公共秩序管理方面法规相对不足。其法规主要有:《中华人民共和国计算机系统安全保护条例》、《信息网络传播权保护条例》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《互联网著作权行政保护办法》、《电子认证服务管理办法》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《互联网医疗卫生信息服务管理办法》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定 》等,这些法规是中国政府管理网络的主要法律依据。网络企业规章是网络企业法人对其自身经营和服务行为的自我约束规则。国家法律应该规范网络企业规章的内容,督促网络企业承担社会责任,保证其对自己的网络行为负责,靠自律成为网络公共秩序的维护者。网络道德是调整网民之间,以及网民与网络社会之间关系的行为规范的总和。网络道德以善与恶、正义与非正义、公正与偏私、诚实与虚伪等为价值判断标准,通过各种形式的教育和社会舆论力量,使网民逐渐形成一定的信念和习惯。网络道德对网民行为具有潜移默化的引导与塑造功能,也是维护网络公共秩序的主要社会规范。提高网民道德水平是政府管理网络社会公共秩序的主要措施。
  网络社会公共秩序管理的目标是维护网络社会秩序的和谐,其目的在于为社会成员、社会进步和社会创新提供一个诚信合作、公平竞争、贡献与分享的网络资源平台,使网民能够共享网络带来的工作与生活方便与快乐,以及凝聚人气带来的商业利益和市场机会。
  网络社会公共秩序管理的过程是开放的。网络社会超越了传统社会的时空界限,呈现出开放的状态。网络交往突破了交往空间、交往距离和交往国界的限制,第一次在人类历史上用技术方式实现了人类的自由往来。网络社会的开放性,吸引着越来越多的人加入到这个空间来,使网民享受网络带来的沟通便利和生活快乐,也带来了公共秩序管理上的难度。在一个开放的、超越地域空间的领域,如何使网民遵守法律、法规和网络道德,是对各国政府公共管理能力的一个考验。网络社会的开放性决定网络社会公共秩序管理的开放性,政府必须在开放的网络社会为网民提供维护网络秩序的公共服务,这对网络管理者的从业道德和管理水平也是严峻的挑战,如何解决网民对网络公共服务需求不断增长和网络公共服务供给不足之间的矛盾是摆在公共管理者面前的新问题。
  二、网络社会公共秩序管理存在的主要问题
  网络社会公共秩序是一种社会新生秩序,如何对其进行管理属于探索性工作,摸清网络社会公共秩序管理存在的问题,对政府提高网络公共秩序管理能力与水平具有重要意义。网络社会公共秩序管理问题主要集中在管理理念、管理制度设计和管理制度操作等层面。
  从管理理念上看,政府网络管理观念滞后,是网络社会公共秩序管理问题产生的思想原因。这种管理观念的滞后性表现为管理思维的单向性和公共责任的弱化。第一,单向性表现为政府对网络社会管理思维的单一性。首先,管理者对网络社会功能认识比较片面。政府在网络管理中,强化了网络对政府和社会的负功能,而弱化了网络在促进人类文明、推动社会进步和促进经济发展方面的正功能,把网络社会视为“洪水猛兽”[1]加以提防。其次,管理者的“官本位”意识泛滥和管理上的“民缺位”现象严重。以“官本位”为主导的统治行政方法被一些政府运用到网络管理中,导致网络管理上的单中心和一边倒现象。最后,面对交互和开放的网络社会,政府没有从管理主体与管理客体的双向互动角度考虑管理规范的制定与管理制度的设计,而是从政府单方面考虑对网络社会公共秩序进行控制,采取管制多于服务、压制多于引导的方式进行管理,引起网民的强烈反弹。第二,公共责任的弱化则表现为政府面对网络公共秩序的挑战,不是勇敢面对,而是体现出强烈的自利性。凡是对政府及其公务员自身不利的网络信息往往采取各种方式予以围追堵截,利用政府的优势地位强制删帖,同时在现实社会运用公共权力对发表不同意见的网民进行打击报复。管理理念是管理行为的价值导向,不同的管理理念导致不同的管理规范和管理制度设计,解决网络社会公共秩序管理问题的前提是政府如何与时俱进,解放思想,转变观念。
  从管理制度上看,政府管理网络社会的规范不健全是网络社会公共秩序管理问题产生的主要原因。网络社会管理规范(制度)是指调节网民之间、网民与各种网络组织之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和[2],它由社会认可的非正式约束和国家规定的正式约束构成。第一,从中国的网络公共秩序状况而言,非正式的网民行为良俗没有形成,网络围观、网络搜索、网络灌水和网络暴力仍然是网民的主体行为。第二,网络道德缺失状况比较严重。一些网民为了利益而不顾人类基本的善恶标准,成为“网络打手”,而且“网络打手”居然成了方兴未艾的热门职业;“温柔木马”泛滥侵犯网民网络财产权;“人肉搜索”突破道德和法律的边界侵犯公民的隐私权,这些都是网络道德缺失的表现。正如斯皮尼罗所说:在网络社会公共秩序管理中,“道德的作用非常明确,它应当是网络空间的终极管理者,为个人行为和组织政策划定边界”。[3]可见,网络道德在规范网络公共秩序方面具有重要作用。第三,网络管理法律、法规和规章不健全,而且立法层次较低,权威性明显不足。迄今为止,还没有国家最高立法机关制定的相关网络管理法律出台。行政法规和规章又多数停留在技术和网络信息安全层面,针对网民网络行为的法规明显不足。这些问题的存在,不仅给现实生活中的社会组织及个人带来困扰,同时,也给社会管理带来很多困难。
  从管理制度操作上看,第一,缺乏统一权威的网络管理部门,弱化了政府的网络管理能力。网络管理需要反应快速、事权统一、权威独立,因此,建立一个独立的具有权威的网络管理机构尤为重要。但是,在现实生活中,政府和网络运营商是网络公共秩序管理的主要角色。政府管理网络公共秩序的机构设置,按照信息形态和内容来划分不同的责任主体,实行多部门共同管理。目前,工业和信息化部、国家广播电影电视总局、文化部、教育部、公安部、安全部、宣传部和保密部门等党政机关分别负责互联网的各种管理工作。虽然这些部门有基本的分管领域,例如公安机关负责处置网络有害信息、打击网络违法犯罪、管理网络安全;宣传部负责审核网络内容;信息部门负责管理网络运营、接入及安全问题;文化部门负责管理网络游戏、网吧等等。但是,这种管理职能分散、管理机构多头的现象难以应对网络社会的复杂局面,无法取得规范网络公共秩序的效果。同时,各部门之间的相互衔接配合缺乏整体合力,致使对网络社会公共秩序的治理效率低成本高;各个部门各自为政,管理方法五花八门,管理规矩各自确定,没有形成权威的管理规范体系来约束网民的网络行为,这是网络社会无序现象产生的主要原因。第二,缺乏健全的网络行业自律机制,导致网络经营者不规范行为比较严重。目前,网络社会的经营者数量众多,大到国企性质的网络运营企业,小到各式各样的网络服务商,至于形形色色的网络从业者更是数不胜数。对于网络经营者来说,他们追求的是网络所带来的巨大经济利益,而没有承担起相应的网络社会责任。在诱人的经济利益面前,企业自律机制往往形同虚设,加上他律机制不健全,就为别有用心者和违法犯罪者打开了方便之门。此外,一些网络企业虽然建立了自律机制,但是其功能是约束网民行为不触犯法律底线,并不想约束他们自己的不道德行为,这是网络公共秩序治理需要迫切解决的问题。第三,缺乏网民对网络公共秩序的积极维护,使网络公共秩序治理乏力。网络秩序取决于网民行为,如果网民能够积极参与网络社会治理,自觉维护网络公共秩序,那么网络社会将会呈现有序与祥和局面。从目前我国网民的发展情况来看,网民参与公共治理的意识还很薄弱,网民在网络上的权利义务观念模糊。而且网民行为具有双面性,不少网民在现实生活中默默“隐身”,在网络社会却成为活跃的“精英”,有些问题在现实社会乏人问津,在虚拟世界却商榷得如火如荼,这是政府必须正视的社会问题。
  三、解决网络社会公共秩序管理问题的对策思考
  解决网络社会公共秩序管理问题,既需要政府对网络社会公共秩序进行规范,也需要广大网民及社会力量对网络社会公共事务的积极参与,同时还需要互联网运营企业、信息服务商的行为自律。可以说,解决网络社会公共秩序管理问题是政府引导、市场运作、网民自律和社会参与的一项系统工程,建立多中心治理格局才能进一步促进问题的解决。  
  首先,要创新网络社会管理理念
  第一,政府要树立为网民服务的理念。网民是人民在网络社会的存在状态,在现实社会中政府为人民服务,在网络社会就是为网民服务。因为按照“中华人民共和国的一切权力属于人民”的原则,其实网民也是国家的主人,作为国家的主人要求政府为其服务是正当的。这就意味着政府要放弃“官本位”观念,在网络社会管理制度设计和操作方面把网民的利益放在首要位置。在网民与政府的关系上,从网民义务本位和政府权力本位向网民权利本位和政府责任本位转变。在网络责任制度安排上,从片面强调网民责任向强化政府责任转变。第二,政府要用多元思维和开放的理念管理网络社会。多元思维就是要打破单一思维和定向思维的习惯,适应网络社会主体多元化和参与形式多样化的实际情况,从政府与网民的良性互动中寻找管理支持,在复杂的网络挑战中提高政府管理网络公共秩序的能力,用开放的观念去应对开放的网络社会,发挥政府作为网络社会公共秩序维护者的主导功能,为网民提供和谐有序、自由选择和共同分享网络资源的环境。
  其次,要创新网络社会管理组织形式,建立具有快速反应能力的网络管理委员会
  该会应该有足够的权力和权威,能够协调现有的网络管理资源,最好由国务院领导牵头,并赋予该组织统一的网络事务管理权,明确政府在管理网络公共秩序中的主导地位。在政府主导下,形成网络管理的多中心治理格局。在网络公共秩序的多中心治理中,政府的主要功能是制定公共秩序规范;进行合理的网络资源调配,协调网络运营商之间的利益;提供网络政策引导,建构充满活力的网络竞争环境;维护网络用户的利益,纠正网络违规和违法行为,维护网络社会秩序的和谐稳定。通过创新社会管理机构应对网络公共秩序问题,发挥网络在社会政治、经济和文化发展方面的积极功能。
  再次,要创新网络社会管理规范,制定《网络公共秩序管理法》和《公民隐私保护法》。在网络社会公共秩序多中心治理中,政府的主要作用是推动国家立法机关尽快出台网络公共秩序管理法律,健全政府网络管理行政法规和地方规章,为网络公共秩序管理构建起规范体系[4],这一体系的核心就是《网络公共秩序管理法》。《网络公共秩序管理法》应该包括:总则,说明网络公共秩序管理的含义、立法目的、法律适用范围等;管理主体的权力与责任;网民的权利与责任;罚则等内容。政府在积极促进网络秩序管理立法层次提高的同时,还要协调国家有关部门制定出台相应的管理办法和地方性配套规章,使网络社会公共秩序的治理在主体、范围、手段、途径、标准和目标上都有法可依。《公民隐私保护法》则针对网络侵权行为而制定,防止公民私生活秘密被非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开。通过完善和健全网络管理法律,为保护网民的合法权利和合法利益提供法律保障。
  最后,要创新网络管理模式与方法,建立多中心治理的网络社会公共秩序维护格局
  维护网络社会公共秩序需要政府、市场和网民同心协力。第一,发挥政府在维护网络公共秩序中的主导作用。政府的作用就是制定网络社会公共秩序管理规范,并监督管理规范的认真执行,纠正网络失德行为,处罚网络违法行为。第二,加强互联网从业者的自律和行业自治。互联网从业者包括互联网基础运营商、网络信息服务提供商以及网络媒体等单位。这些互联网从业单位中的大多数都是网络社会中的营利性组织,他们对网民群体行为的规范化有着直接的影响,对维护网络社会公共秩序具有重要作用。[5]对于互联网从业单位来讲,如果能够真正做到行业自律和自治,那么就会使许多有害信息得到屏蔽,使许多安全漏洞得到补救。从近几年的网络实践来看,发生在互联网上的恶意攻击、侮辱、诽谤、淫秽表演、揭露他人合法隐私的问题越来越严重,有的已经远远超出了道德和法律的底线。这种现象的泛滥,主要原因之一就是信息始作俑者和网站经营者形成了利益联盟。网站经营者们为了追求商业利益,对各种违法不良行为视而不见,加以容忍,这就给了那些已经丧失了道德和法律底线的网民以可乘之机。如果网站经营者具备较高的自律意识,能够主动审核并禁止违法不良信息的传播,那么网络社会的违法犯罪行为就会大大减少,网络秩序也会有所改善。第三,充分发挥网民在维护网络社会公共秩序中的主体作用。在网络社会中,网民是最大的收益者,也是最大的受害者。网民作为网络社会的主体,对网络社会的责任感和对参与网络管理的关注度在很大程度上决定了网络社会公共秩序治理的成败。目前,在社会管理中,网民意见已经成为国家决策的重要载体,国家政策信息都通过网络面向全球发布,政府对社会的管理也通过网络来实现,更让人感到欣喜的是,在近些年的全国两会中,各大网络媒体滚动报道“两会”热点新闻,很多网民通过网络参与时政讨论,为国家的经济发展和社会改革提出了许多建设性意见,成为实现社会民主的重要途径。国家每次对新法律法规的制定和对法律的修订都通过网络征求人民意见,数十万群众热心参与,诚恳提出修改建议,有力促进了法律法规的完善,网络已经成为公民参政议政的重要途径。[6]由此可见,网民是愿意积极参与社会管理的。在构建网络社会公共秩序的过程中,我们一定要采取各种有效的方法积极吸收网民参与,让网络社会主体力量――网民成为维护网络社会公共秩序的中坚力量。

  [参考文献]
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  Qi Guosheng, Wang Lin. Analysis of the Impact of Network Participation on Promoting Public Policy Credibility.Chinese Public Adiministration,2010(7).
  (作者:顾爱华,辽宁大学哲学与公共管理学院公共管理系主任、教授;陈晨,澳大利亚新南威尔士大学计算机科学与工程学院计算机专业博士,沈阳  110036)

The Problem and Countermeasure to Public Order Management of Network Society
Gu Aihua   Chen Chen

  [Abstract] China has marched into a network society. As the most important technical impact on human life and survival condition in history, network enters into the life of Chinese people rapidly. However, it is a double-edged sword: good management can make its function promote the prosperity and progress of society; if management is bad, its negative function may endanger national security and social harmony. Nowadays, the reality of stable network leading to social stability needs local governments to maintain the network social public order,which really becomes the focus area of social management innovation. According to the polycentric governance theory, the paper analyzes the standard flaw and behavior disorder of network social public order management from subjective and objective views and provides with some solutions from the perspectives of government, enterprise and netizen, which has great significance in the coordinative operation and benign development of network public order.
  [Key words]network society, public order, national security, network behavior, internet morality
  [Authors] Gu Aihua is Professor and Director at School of Philosophy and Public Management,Liaoning University; Chen Chen is PhD Candidate at School of Computer Science and Engineering, University of New South Wales. Shenyang 110036




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