doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.05.03
　　*本文系国家社会科学基金重大项目“公众幸福指数导向下的我国政府绩效评价体系研究”（项目批准号：11&ZD057）和中央高校基本科研业务费资助项目“中国地方政府绩效评价诊断与优化”(项目批准号：2011SG006)的阶段性成果。

　　［摘要］政府绩效管理是政府管理创新的基本路径。从理论逻辑及現实条件看，我国政府绩效管理定位是“绩效导向下的目标管理”，旨在提高政府公信力。目前体制内自上而下、各自为政的各种考评强化了部门的执行力，但亦成为推进政府绩效管理的主要障碍，背后涉及到行政权力格局，直指“顶层设计”。 理顺管理权与组织权、目标管理与绩效管理、过程控制与结果导向等基本关系，我国政府绩效管理应指向“三个统一”。
　　［关键词］政府管理；政府绩效；绩效管理
　　［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）05-0015-06

　　党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。事实上，2011年，国务院已批复由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并选择北京等地或部门进行工作试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。如果说，始于2000年福建省推行机关效能建设为中国特色的“政府绩效管理与评价”的始端，那么，之后十余年，从目标考核到科学发展观考评，再到政府绩效管理试点，折射了我国政府管理创新的历程，触及到行政体制改革的中枢。两年来，由中央推动的各地试点工作不无进展，但与“力争到2012年底形成比较规范、各具特色的绩效管理模式”［1］的要求存在差距，甚至陷入“现实困境”。面对自上而下、各自为政、五花八门的各种考评，早些年学界自以为已经解决的问题，如我国政府绩效管理的目标导向，功能定位，困难矛盾，路径出路等问题重新浮上水面。“统一组织体系，统一技术体系，统一结果应用”的所谓“三个统一”触及管理权的再调整与分配，但却成为绩效管理理论与实践创新的“顶层设计”。
　　一、我国政府绩效管理的目标导向
　　源自西方制度基本框架内的政府绩效管理有着深刻的社会背景及内置的价值导向，作为政府管理方式创新的一种手段，它贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，即凸现所谓“公平性”。或者说，政府绩效管理一开始就存在清晰的目标导向，包括价值目标及技术目标。从组织管理的角度，政府绩效管理的价值目标即是民主目标，可视为政府的公信力；技术目标追求政府管治的效率效果，体现政府的执行力。
　　尽管至2006年，政府执行力和公信力的概念才首次被写进当年的《政府工作报告》，正式纳入国家管理范畴，但事实上，有组织一定有目标，有目标客观上要求有执行力。所谓政府执行力，源自行政法学领域，是指对具体行政行为予以强制执行的能力或法律效力，可视为政府实施社会经济发展目标的能力”，或者是政府“在推动或监督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。”［2］它依附于制度、体制与政府政策，甚至由政治体制及制度所决定。
　　我们以为，从理论逻辑及现实背景来看，我国政府绩效管理的目标导向与其说旨在提高政府执行力，不如说在于提升政府公信力。这一导向是保障我国政府绩效管理试点工作不走样的前提。
　　首先，政府公信力指向政府与公民的关系，与政府绩效管理的价值导向一脉相成
　　所谓公信力（Accountability），简言之，使公众信任的力量。“政府的公信力体现了政府的信用能力，是公民对政府行为持信任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断”。 ［3］政府作为提供公共服务的垄断组织，其公信力由公众对其履行职责的程度做出评价，显然，政府公信力涉及公众与政府的本质关系，是政府公共治理的合法性的源泉，也即是社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。按照卢梭的契约理论，国家权力来源于人民与政府之间的协议或契约，政府公信力集中体现了政治合法性的实质内容。同时，政府公信力是社会信用系统的核心和指针,政府信用是其他信用得以存在和发展的基础和前提条件，一旦政府信用流失，社会信用赖以存在平台必然走样，即使修复，其社会成本也往往比其他信用要大得多。本质上，政府绩效管理是民主文化的技术工具和手段，但它内置了管理的目标应由公民来认同这一“普世价值”，即所谓公众满意是检验政府行为及政策目标的终极标准。
　　其次，政府公信力必然以政府执行力为前提，体现政府绩效管理的技术功能
　　“工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机”。［4］尽管公信力是公众对政府的主观评价，强弱程度取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，以及政府及公务员在公民心目中的具体形象。或者说，政府公信力是公众对政府行政能力的满意度。但按照满意度理论，公众对政府行为的主观感知以政府行为的客观效果为提前，没有什么比公众自身更了解需要什么样的政府以及政府的服务，但任何主观评价总是基于公众已知的客观事实，这一“事实”，不论是政府的诚信程度、服务水平，还是依法行政能力、民主化进展，都可视为政府执行力的体现，换言之，政府公信力总以政府执行力为基础。理论上，没有政府执行力就没有政府公信力，执行力与公信力并非平行的概念。政府绩效管理所追求的公信力内置了执行力。作为组织管理，政府管理奉行职能主义，始终将执行力视为内生目标，政府绩效管理是政府管理的创新，它所推崇的“4E”模式中，效率与效果本身就是技术目标，亦是政府执行力的重要衡量指标。
　　最后，政府绩效管理指向政府“应该干什么”，一定程度上可对政府执行力进行纠错
　　政府执行力属于技术范畴，它是政府决策及实现目标的执行能力，隐含了决策及目标的正确性，但事实上，决策失误或政府公共政策“坏倾向”具有自发性，对决策纠错是民主的理由与功能。我国政府管理及社会存在的问题，大都与目标本身或目标导向有关，因为体制内管理及评价必然指向政府“正在做什么”，并非“应该做什么”，充其量是政府执行力，并非“服务公民的能力”。比方说，普遍存在的重复建设为政府执行力异化的典型表象，这种执行力等同破坏力，并与公信力成反比。由于体制内管理及评价更多强调政府的行为过程，或者说，更多注重于政府的现状职能的实现程度，主要又是对上级政府目标的完成状况，在我国现有体制下，上下级政府职能之间具有传承性；体制内管理及评价内设上级政府的正确性，难能形成政府“应该做什么”的纠错机制。由此导致“长期以来，自上而下的政绩考评标准，是以GDP增长为核心的评价考核体系。这样的政绩考评有着显而易见的缺陷，甚至在很多情况下，不少地方政府政绩‘显赫’，但当地百姓却苦不堪言”［5］的现实窘况。政府绩效管理与评价凸现公众满意的结果导向，可有效纠正过头或反向的“政府执行力”，从而为政府的理想职能、竞争方向、变革预期等抽象议题增添新标准，强化政府的公信力。
　　二、我国政府绩效管理的功能定位
　　一般认为，政府绩效管理是指改进政府管理组织和管理项目的生产力。20世纪70年代以来，基于政府的职能定位，以公共选择理论、新制度经济学等为理论支撑，政府绩效管理被视为重塑政府的另一版本，并呈现公共生产力变革、创新管理机制与手段、强调行政投入产出的测量与监控等特征。政府绩效评价是政府绩效管理的中心环节，被视为现代政府管理的前沿课题，具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束、资源优化和体制创新等多项功能。作为一种运行机制和技术工具，应该说，政府绩效管理一开始就存在清晰的功能与定位。但我国社会条件与现实状况与西方迥然有别，基于党政以及党政领导与党政组织的特殊关系，即或是对“政府”的界定，我国与西方亦差异明显，加之整体上处于社会经济的剧烈转型期，政党、政府、公民与社会的新型关系尚在培育之中，此种背景下，如何界定我国政府绩效管理及评价的功能与定位决定了学术研究的走向与地方（部门）试点工作的边界。
　　（一）政府绩效管理是我国政府管理创新的基本路径
　　管理创新是新时期我国政府管理变革及建设服务型政府的必然选择，亦是行政管理体制改革的重要组成部分，涉及到观念意识、职能定位、机构设置、组织设计、管理方式与工作流程等内涵，但核心在于坚持以人为本和公平正义的价值原则，驱使政府转变单向的权力主导式的行政模式，尊重公民对于公共产品的需求偏好和意见表达；换言之，在奉行职能主义，崇尚法治与科学精神的科层制度与组织的基础上，拓宽公民参与渠道，培育公民参与主体。“从60 年代算起的 20～50 年里，人们将目睹并亲自参加官僚制的送葬队伍。”［6］因为政府管理是人民当家作主的管理，科层制为此背道而驰。
　　政府绩效管理是新时期我国政府管理创新的基本路径。原因在于：
　　一是价值层面上，政府绩效管理体现民主文化的基本导向。“行政权力的受任者决不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。［7］在中国特色社会主义民主理论体系中，没有民主就没有社会主义及其现代化，人民民主是社会主义的生命。新时期我国政府管理创新，不论何种路径，民主是绕不开的方向。政府绩效管理的内在机理和运行逻辑与现代民主政治的发展一脉相承。一方面，它增强了政府实质合法性。政府只有在履行职责的过程中，始终维护社会公共利益，或者公众认为他们服从政府是出于自觉而非害怕受到惩罚，公众眼里的政府才是合法的；另一方面，它凸显了政府管理民主化。马克·彼特拉克认为，公民参与是民主的希望。［8］民主行政和公民参与紧密相连、不可分割，公民参与的程度是衡量政府管理民主化程度的重要标准，是否民主，不在于人民是否直接行使公共权力，而在于其是否将公共权力置于人民的制约和监督之中。同时，政府绩效管理是实现社会主义“增量民主”的现实路经。在民主的路径上，增量民主是“在不损害人民群众原有政治利益的前提下，迅速、最大限度地增加新的政治利益”。［9］它是一个稳定的发展过程，也是长期改革积淀的结果。政府绩效管理的民主导向与社会主义条件下的民主方向具有一致性，即公民参与及监督政府的一致性，为社会主义的民主路径。
　　二是技术层面上，政府绩效管理是实现政府理想职能的工具体系。源自西方的政府绩效管理，是在宪政民主的架构下，主要从技术层面解决政府效率、效益、效果和公平的问题，指向公共生产力，基于“顾客至上”的时代背景以及公共事务的复杂性，传统管理理念与手段难以为继，从历史來看，可以将20世纪八、九十年代持续20年的西方国家政府绩效化运动视为发达资本主义自我调整的重要内容。这种调整虽以西方选举市场为基础，但却以政府的技术功能实现为目的。在我国社会制度与西方迥然不同的现实条件下，政府绩效管理的工具属性更易凝聚共识，成为可能操作的政策方案。可以肯定，基于民主导向和技术工具的双重属性，政府绩效管理必然成为民主道路上我国政府管理创新的基本路径。
　　（二）我国政府绩效管理的现实定位
　　如果以提升政府效率为目的，我国政府效能建设可以追溯到建国初。虽然效率是绩效的组成元素，但学界普遍认为，我国政府绩效管理发端于本世纪初，到2011年，全国约有三分之一的政府及部门不同程度地探索开展此项工作。我们搜集到的冠以所谓绩效模式的地方政府就有上百个，如与目标责任制相结合的“青岛模式”，将公众和服务对象的评议纳入绩效内容的“杭州模式”，最早提出与开展“政府绩效管理年”（2007） 且实现智能化的“深圳模式”。但审视各地官方的管理办法或条例，均未对政府绩效管理定位有着明晰的界定，这样的后果，模糊了绩效管理与已有的管理、绩效评价与已有的考评的界线。我们以为，从现实出发，我国政府绩效管理的定位是“绩效导向下的目标管理”。
　　一是目标管理。1954年，彼徳·徳鲁克（Peter Drucker）提出“目标管理”理论被誉为“管理中的管理” ，它以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，从企业管理迅速延伸到其他组织和个人管理中。作为方法论，目标管理目前已经成为中国各级政府管理最常见有效的管理模式。尽管政府目标具有多元性，但实现各项目标是执行力体现，是集权体制的优越性所在。政府绩效管理立足于目标管理首先吻合体制内自上而下的管理属性，层级体制下，完成上级政府制定的目标是本级政府的使命所然，政府绩效管理倘若无助于目标实现，必然与政府内部管理的刚性需求相脱节，从而丧失存在的前提，尤其是各级政府中心及重大工作的完成，关系到主要官员的政治生命，目标管理因权、责、利清晰对称而成为最有效的管理方法。同时，目标管理也是绩效管理的内在要求，经济、效率与效果均针对目标而言的。
　　二是绩效导向。严格意义上说，冠以绩效管理的当前我国各级政府的内部管理本质上即是目标管理，如果以目标管理作为我国政府绩效管理的定位不仅逻辑上“多此一举”，而且会打乱组织内部原有的平衡，增加管理成本，丧失其应有的意义。绩效导向为目标管理设置了方向和条件，首先是“结果导向”，指向组织内部关系。结果与过程具有相对性，目标管理某种程度上亦体现结果导向，但这种结果往往是短期或主要领导人的“任期结果”，与组织长期目标未必一致，甚至背道而驰，绩效管理追求政府目标长期最大化。其次是“公众满意导向”，指向组织内部与外部的关系。政府目标多元性，运作非交易性，行为效果滞后性等特征决定了衡量其结果的复杂性，既然政府由纳税人所供养，公众满意成为检验结果的最终标准。事实上，源自企业的目标管理界定了目标关联者（企业与消费者）的关系，但落脚点是消费者选择，政府目标管理亦如此（政府与公众的关系），不过是公众或公共选择。
　　由此，从现实出发，我国政府绩效管理定位于“绩效导向下的目标管理”不仅强化了组织内部的目标实现及责任，即提高政府执行力，体现政府内部自上而下的管理属性及政治制度的内在要求，更重要是从组织外部的视角，检验内部目标的科学性与民主性，实现政府执行力与公信力的统一，也即是理性工具与价值导向的平衡。
　　三、我国政府绩效管理的现实矛盾
　　过去几年，我国政府绩效管理试点工作不无进展与成效，试点的8个省、自治区、直辖市、单列市及6个国务院部门各有特色，尤其是广西、深圳、财政部的试点工作在组织保障、智能化程度、技术体系等方面积累了经验。值得一提的是，作为广东省的试点地市，佛山市绩效管理试点工作涵盖了党政部门，与行政体制改革互为促进，并力求以绩效管理统筹已有各项管理及考评。但无须讳言，随着试点工作深入，各种深层矛盾不断显露。
　　（一）管理权与组织权的的矛盾
　　政府绩效管理过程涉及管理权、组织权等多重权力关系。在各地成立的政府绩效管理（试点）工作机构中，领导机构是管理的主体，拥有管理权，专设（常设或临设）机构是管理的组织者，拥有组织权。从权力组合与制衡的角度，组织机构应该有超然地位，与管理对象保持距离。但目前组织机构或牵头单位虽五花八门，如纪委监察、组织、人事、综合办公等部门，亦为管理对象，同时，管理信息来源亦源自作为管理对象的党政部门，实际操作中，在信息垄断及不对称的情况下，所谓信息釆集的责任部门拥有部分组织权，绩效管理权被肢解或让渡，这样不仅相互牵制，亦造成角色冲突。事实上，围绕管理组织权的博弈，争取部门权力最大化已为政府绩效管理的现实矛盾。
　　（二）过程控制与结果导向的矛盾
　　管理始终与过程相关联，过程中体现效率。绩效管理旨在强化效率，但比效率内涵更丰富，外延更为广泛。尼古拉斯·亨利指出：“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化。而有效性则是指注重所预想的结果”。［10］尽管过程与结果具有相对性，但本质上，绩效管理是结果导向的管理创新。
　　基于内部管理属性与集权体制需要，我国目前政府绩效管理的理念与做法无不强化对决策过程的控制，具体表现为所谓年度中心工作的执行力控制，冠以绩效管理加强“实时监控、实时纠偏纠错和预期预估”，但中心工作年年有变，从而导致绩效评价指标体系日趋庞杂，缺乏一致性、导向性与稳定性。审视各地的做法，不少地方动辄上百项的绩效评价指标均为“政府或主要领导可控的过程指标”，绩效管理成为“上级政府控制下级政府的理性工具”， 甚至是家长式管理的理性工具。这样的后果，不仅成本高昂，亦必然与政府绩效管理的有效性、回应性及结果导向形成矛盾。
　　（三）绩效评价与原有考评的矛盾
　　政府绩效评价是政府绩效管理的核心环节，亦为难点所在。目前我国行政管理的最大特色即是各自为政，五花八门，不断循环的考评。据不完全统计，地方政府每年接受上级年度考评超过百项，指标几千项。镇级处于行政层级最基层，个案调查表明，每年三分之一的时间与精力应付各项考核、评比与检查。表1为广东代表性的几个地方接受上级年度考评的情况汇总，其中考评主体、部门、形式、指标之多，流程之繁不堪重负。如广东省几项综合性考核(组织部牵头的科学发展观考核、发改委牵头的幸福广东考核、省府办牵头的珠三角规划纲要考核、省财厅牵头的基本公共服务均等化考核、省政法委牵头的平安广东考核、省委宣传部牵头的学习型组织考核) ，大部分指标是重复或相近的(值得一提的是，2013年4月，广东大规模清理考核检查评比表彰项目，省级459项考核评比只保留82项)。虽然体制内各自为政，碎片化的重复考评的原因复杂，但归到底在于：一是“以考代管”，以考评驱动目标完成。二是争取部门利益最大化，考核评价权是最直接、有效的行政权，在现行体制下，评价组织权意味评价主动权。三是成为回避责任的有效手段。将考评作为过程管理的“法定”程序，一旦出现问题，即可“正当”推诿。政府绩效评价是増加一项新的评价，还是统筹原有的考评面对着深层矛盾，背后是现行体制下部门间的评价权之争。

表1  2012年广东几个地方接受上级考评的情况

资料来源：根据三地考评文件整理，存在缺失或遗漏情况。

　　
　　（四）统一性与差异性的矛盾
　　以政府绩效评价为例，评价体系的统一性与被评对象差异性的关系。政府绩效评价本质上是比较性评价，置于现代政府的层级结构中，只有对一组同层级的政府（部门）加以比较评价才有意义，即所谓评价的统一性问题，但基于客观原因，或者说被评价政府不可作为的因素，即使是同级政府所在区域，社会经济及行政文化等亦迥然不同（政府部门之间更是如此），造成所谓差异性问题，这一矛盾成为影响政府绩效管理及评价体系，尤其是指标体系科学性、公正性的难点。
　　四、我国政府绩效管理的“顶层设计”
　　理论上，体权与单一体制中，涉及体制及权力变革的成效均依赖于“顶层设计”，政府绩效管理亦不例外，试点工作具有挑战性。由于指向政府与公民关系、管理权与组织权等核心问题，作为政府管理创新的方向与工具，政府绩效管理的“顶层设计”更为重要与敏感。
　　 （一）我国政府绩效管理试点工作的绩效在于“顶层设计”
　　围绕提升政府公信力（包含执行力）目标，在目标管理的基础上导入公众满意度，立足于解决现行体制性矛盾，包括重复管理及考评的矛盾，政府绩效管理触及我国行政体制的中枢，实际上是对管理及评价权的重新规范与再分配。基于我国行政体制的集权性、垂直性与单一性，以及巨大的行政惯性，我国政府绩效管理的成败指向“顶层设计”，某种意义上说，全国绩效管理试点工作是一场超越行政体制改革的革命。
　　从发展过程看，我国政府绩效管理及评价的“顶层设计”大体历经三个阶段，改革开放之初至1999年可视为无顶层设计阶段。针对“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢”的状况，［11］以改进政府效率，反对官僚主义为导向，全国各地，或党政部门逐渐形成了岗位责任制和目标管理责任制，包括地方人大对其选举和任命的领导干部考核、效能监察、社会服务承诺、效能建设、领导班子实绩考核等不同的模式。1999-2007年可视为第二阶段，在新公共管理范式的影响下，借鉴国外的实践标杆及先进理念，部分地方及部门开展如公民评议政府、第三方评价政府绩效、电子政务绩效管理等，强化公民满意对政府管理的意义。2007年以后，国家人事部在全国确定了若干绩效评价工作联系点，筹备成立专门机构，2010年，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建，2011年，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，标志着我国政府绩效评价实践由单环节的绩效评估向多环节的绩效管理转变；由各地、各部门分散试点向中央统一部署、调控的转变。同时，监察部研究出台全国政府绩效管理的指导性意见，“顶层设计”初具雏形。
　　“顶层设计”对全国政府绩效管理试点工作的意义不言而喻。这是因为，从制度及体制上看，我国是单一制国家，全国行政体制具有高度的一致性，某种意义上说，地方政府管理及评价的内容、方法、形式均为中央政府的要求或意志延伸，地方政府自主性有限；从经验来看，西方国家政府绩效管理大都上升至国家层面的法律法规，先有“顶层设计”和制度保障，如基于《政府绩效与结果法案》的美国政府会计标准委员会的评价模型、美国联邦政府绩效通用模型；从现实状况来看，如果没有全国性的指导性文件，并对绩效管理试点工作的理念、目标、定位、技术体系进行规范，那么，可以肯定，各地试点难以逾越目标管理的范畴，即或引入第三方评价主体，或扩大公众参与范围及深度，亦会困难重重。
　　国家层面的制度建设是“顶层设计”的基础，但并不意味政府绩效管理体系自动生成。事实上，两年的试点工作中，各地各部门反馈的情况不尽人意，主要又集中在绩效评价上，究其原因，一是政府对其下级（部门）进行的评价属于组织的“内控”管理，按照管理学原理，“评价”是一种内部管理工具，属于哈罗德·孔茨所说的控制职能，并非严格意义上的“绩效评价”，因为它不涉及或很难真正涉及到组织外公众的观感与利益。二是目前正实施的各种考评具有自上而下的统一性、合规性与强制性，这亦由“顶层设计”所决定。试点推行“绩效评价”必然面对与已有体制及考评相冲突，如组织部门主导的科学发展观考评与绩效评价的关系如何处理，地方政府及中央政府部门难以协调这一冲突。三是引入外部评价主体存在障碍，包括第三方主体本身不成熟，政府并没有开放评价所需要的数据信息，规范性评价制度尚未建立。四是我国社会制度及行政体制具有特殊性，党政职能并没有明晰边界，评价对象与范围指向政府，或者政府及党委成为最简单的“复杂”问题，亦非地方党委政府可界定。五是制度层面的顶层设计需要完善的技术体系来支撑，建立全国相对统一的评价技术体系虽为客观要求，但需要顶层规划，足够时间及配套条件。
　　（二）实现“三个统一”是我国政府绩效管理的现实选择
　　应该说，“顶层设计”是一项战略性、全局性设计，本质上取决于政治体制改革的决心与进程，但具体到政府绩效管理，顶层设计指向两个核心问题，一是目标与定位。政府绩效管理源自目标管理，但超越目标管理，理论上，政府绩效管理可视为上级政府控制下级政府的理性工具，但更是公众“控制”政府的理性工具，如何兑现人民满意，提升政府公信力是问题的核心。我们知道，效率提高是执行力的保障，它主要依靠制度的刚性规范，政府绩效提升却有赖于人民认同，当然，我国政府绩效管理的定位不能脱离现实条件，尤其是制度边界，本质上是目标管理，但目标设定与目标检验应以“人民满意不满意”为依归，因此，必须从理念及技术上体现结果导向和人民满意度导向，类似于企业内部目标管理最终由外部的消费者选择来检验一样。二是“三个统一”，即“统一管理组织、统一技术体系及统一结果应用”。统一管理组织核心在于正确处理管理（评价）主体与管理（评价）的关系，目前各自为政的重复考评表面上管理及评价主体是统一的，但组织权分割于不同部门，体现不同部门的意志，统一技术体系（周期、指标、权重、指标评分）关键是处理好技术体系统一性与被管理对象差异性矛盾；统一结果应用是统一管理组织的客观要求。
　　“三个统一”符合管理学的基本原理，切中现实问题。就政府绩效评价来说，理论上，有权力评价政府绩效的包括内部主体与外部主体，前者属内控管理，必然统一评价权于上级政府，无需要“多头评价”，以减少不确定性，“组织的一个最基本的功能是吸收不确定性造成的影响。”［12］本质上，我国政府绩效管理试点工作属于体制内管理创新，统一管理及评价权，由此统一技术体系与结果应用是体制性要求，有利于提高权威性，降低内耗，提升效率。同时，“三个统一”是对各自为政的校正，切中了目前重复考评的现实问题。
　　但“三个统一”直指体制中枢，面对的阻力不言而喻，为此，我们建议：一是从长远来看，应将政府绩效管理的管理权及评价权相对独立于政府及其部门之外，对人民代表大会负责。理论上，政府作为评价对象不应该成为评价主体；二是以绩效管理统筹政府管理方式，尤其是以绩效评价统筹已有各种考评，如广东佛山市一样，现有的104项考评中，将“一票否决”式少数考评项目作为资格考核予以保留，将少量的综合性考评纳入绩效评价的范畴，不再单独进行，取消大部分属于部门内部管理中“以考代管” 性质的考核；三是建立全国绩效评价的通用模型，在评价指标结构及体系中，以符合绩效内涵、纵向对应、方便操作为原则，设立涵盖经济、社会、环保、成本、公众满意度等维度的统一、简洁的三级指标结构，三级指标统一，部分三级指标对应的具体指标，各地各部门可自主选择，以追求总体绩效最大化为评价目的，充分调动被考评单位做自主性、能动性与选择性，如广州市萝岗区，构建了包括经济发展、社会发展、环境保护、行政成本、过程控制、公众满意等六个维度23项指标的镇（街）整体绩效评价指标体系，包括实绩、效率、成本、过程和满意度等五个维度18项指标的部门绩效评价指标体系，体现绩效评价是综合性评价的性质与功能。四是规范结果应用，统一协调目前分属于组织、人事、纪检等部门的奖罚权限，体现政府绩效管理的目的旨在提升政府绩效。

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　　(作者：郑方辉，华南理工大学公共管理学院/法学院教授、博士生导师，广东省政府绩效管理研究会会长；廖鹏洲,华南理工大学法学院博士生，广州510640)

Government Performance Management: Target, Positioning and Top-level Design
Zheng FanghuiLiao Pengzhou

　　［Abstract］Government performance management is the basic path of the government management innovation. According to the theoretical logic and realistic conditions, China's government performance management can be “performance-oriented management by objectives”, aimed at improving the credibility of the government. Currently, the in-system, top-down and fragmented appraisals have strengthened the department's Executive Ability, but they have also become a major obstacle to advancing the government's performance management, behind which comes the pattern of executive powers, directed at “the top-level design”. Straightening out relations between the management authority and the organizational power, the performance management and the objective management, the process control and the result orientation, China's government performance management should point to these “three unities”.
　　［Key words］government management,government performance, performance management
　　［Authors］ Zheng Fanghui is Professor at Public Management School, South China University of Technology；Liao Pengzhou is Doctoral Candidate at Law School, South China University of Technology. Guangzhou 510640