基金项目：国家社科基金项目“新时期国家能力及其建设问题研究”(编号：12BZZ042)
作者：何颖,黑龙江大学校长、政府管理学院教授;李思然,黑龙江大学政府管理学院讲师,哈尔滨150080
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.11.14
[摘要]新公共管理理论方法论作为一种新的理论范式，以经济学理论作为其理论基础，突破了传统公共行政理论的羁绊，形成了以“理性经济人”为表征的个人主义的理性思维方式，以市场经济为取向的竞争式管理方法，以效率为取向的战略管理方法，以结果为取向的绩效目标管理方法，以顾客为取向的回应性管理方法为内容的、具有实证主义特征的方法论体系。然而，新公共管理理论方法论不可避免地存在一定的局限，具有个人主义方法论凸显与片面性的缺陷，导致公共性与价值性的缺失。尽管如此，新公共管理理论方法论作为一种新的管理范式，仍然具有它存在的必然性。
[关键词]新公共管理理论;方法论;实证主义
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)11-0066-07
新公共管理运动是对西方国家政府有着巨大影响的行政改革运动。作为指导与总结这场运动的新公共管理理论不同于传统公共行政理论，它是以经济学理论为其理论基础，提倡依靠自由化、市场化与竞争机制去变革公共管理的一种新的理论范式。这种新的管理理论范式改变了传统公共行政学的理论基础、研究主题、研究范围、研究方法及其实践模式，成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。在新公共管理理论中，形成了以“理性经济人”为表征的个人主义的理性思维方式，以市场经济为取向的竞争式管理方法，以效率为取向的战略管理方法，以结果为取向的绩效目标管理方法，以顾客为取向的回应性管理方法的新的方法论体系。这些管理方法的运用，在当代西方公共管理实践中发挥了重要的作用。因此，对新公共管理方法论进行较为深入的研究，有着重要的理论意义与实践意义。
一、新公共管理理论方法论的特征
新公共管理理论方法论与传统行政管理理论方法论的不同在于其理论基础的不同。传统的行政管理理论是以政治学、管理学、社会学、社会心理学为其理论基础的，其中“政治与行政二分法”理论、官僚制理论与科学管理理论成为了传统公共行政理论的核心理论基础。而新公共管理理论则是建立在公共选择理论、制度经济学理论、交易成本理论及私营管理理论等经济学理论和企业管理理论基础之上的。以经济学理论和企业管理理论为基础的新公共管理理论更加注重管理的科学化与实用性，这一点在新公共管理理论的方法论上得到了淋漓尽致的诠释。新公共管理理论方法论以工具理性思维方式为主导，以“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，以职业化管理、项目预算、绩效评估、战略管理、顾客至上、绩效工资制为具体管理方法，其目的是寻求公共行政管理的绩效化与结果的可计算性。尽管理论基础不同，但是从方法论的视角看，其研究层面没能跳出注重工具理性的事实层面，具有实证主义方法论特征。具体表现为：
1.工具理性的思维方式
所谓的工具理性思维方式，就是指政府在计划、决策、执行和管理的过程中，关注行政的功能性的工具价值，把行政看作是获得高效率的工具，而对公共管理本质属性的“公共性”价值却不予或很少关注的一种思维方式。管理学领域中关于工具理性与价值理性的区分及论述以马克斯·韦伯为典型。在韦伯看来，“合理性”区分为形式合理性与实质合理性两种。他认为形式合理性就是工具理性，其以科学性为原则，是一种追求形式化的、客观的，摒弃价值判断的一种思维方式，其特点表现为要求手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性，也就是说，工具理性是与手段、程序、方法相联系的，追求的是科学性与有效性。韦伯将实质合理性叫做价值理性，认为价值理性是以对价值的追求为原则，是一种追求人的价值实现的具有超越性的思维方式，是与人的信念、德性相联系的，追求的是正当性与合理性。工具理性和价值理性的主要区别在于，工具理性剔除了价值因素，注重实然的，事实层面的认识，追求科学的规范性，具有工具性特征;价值理性超越了事实层面，追求事实与价值、真与善的统一性，具有目的性特征。因此，韦伯认为，官僚制是“价值中立”的工具理性的产物，韦伯的这一思想为实现公共行政管理的“科学化”奠定了理论基础。在实现公共行政管理“科学化”进程中，工具理性的思维方式始终是公共行政管理的方法论基础，它把行政看做是获得高效率的工具，政府在决策、计划、执行与管理过程中，以程序化、技术化、标准化为指导，追求行政的理性化与科学化。也就是说，这种工具理性的思维方式主要关注公共行政的功能性的工具价值。因此，传统公共行政的主要目标是追求“效率”，公共行政成为实现效率最大化的功能性与技术性的行政。
尽管新公共管理与传统公共行政建立在不同的理论基础之上，但是新公共管理理论的经济学理论基础仍然使得其更加追求实证性的结果与效率。从方法论的层面来看，它仍然延续了以工具理性思维方式为主导的方法论路径，注重将公共行政管理作为实现目标的工具与手段，注重公共行政管理在“事实”层面上对效率与效益的追求，弱化了公共行政管理对社会民主与公平等伦理价值的追求，因此没能走出工具理性思维方式的羁绊。
新公共管理实践凸显了这种工具理性的思维方式。首先，新公共管理所追求的目标是“3E”，即经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)，强调了公共行政经济价值的优先性和公共行政的工具性价值，弱化了公共行政的目的性价值的考虑。毋庸置疑，公共行政理应追求效率等工具性价值，但同时公共行政也承载着促进社会发展的重要使命，其本身也具有实现人类社会公平、正义、民主、人的自由全面发展的目的性价值。新公共管理所强调的对经济效率与工具性价值的追求，将公共行政演化为追求效率的工具，而使公共行政无力反省其本身的根本价值与目标，最终导致公共行政目的性价值的缺失。其次，在新公共管理实践中注重将经验层面的经济管理的方法运用到政府的行政管理中。例如，签约外包、合同出租、用者付费、绩效评估、项目预算等诸多私营企业的管理方法，这些管理方法在革新传统公共行政管理方法方面具有重要价值，也在一定程度上实现了行政的“高效率”。但是新公共管理是在“公共部门与私营部门无差别”的前提下对这些管理方法的简单移植，忽视了这些管理方法在公共管理领域中应用的合理性，以及这些方法能否真正实现公共管理所具有的“公共性”的价值。这些方法的运用更加凸显了公共行政的工具性特征。
尽管新公共管理的方法论设计以及具体的管理方法在实践中体现了工具理性的思维方式，但这并不意味着新公共管理方法完全忽视了价值理性的考量。在新公共管理的一些管理方法中仍蕴含了公共行政组织以及行政人员价值因素的考量。例如：灵活取向的放松规制的管理方法体现了“人性化”的要求;分权取向的管理方法实现了部分公民参与的“民主价值”;顾客取向的管理方法也在一定程度上实现了政府管理的“服务价值”等等。但是也必须指出在新公共管理方法中所体现的这些价值因素更多是实现经济性行政价值的附属品，追求效率等工具性价值始终处于“优先”地位，这致使新公共管理所采用的方法均是围绕“效率”这一核心经济目标而进行选择的，从而使得新公共管理方法更多地注重了公共行政的功能性价值，而缺少多维的、伦理的视角对公共行政进行审视，因而表现为单一的线性的工具理性思维方式。
2.个人主义的理性思维方法
新公共管理以“理性经济人”假设为前提与逻辑起点。事实上，“理性经济人”是一种典型的个人主义的理性思维方法。“理性经济人”源起于亚当·斯密关于人性利己的思想。斯密指出：“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。”“每个人首先和主要关心的是他自己;(而且)无论在哪一个方面，每个人都比其他任何人更适宜和更能关心自己。”在斯密看来，每一个人总是有意无意地把自我放在最重要的位置，同时，每个人都天生具有改善自己状况的愿望。基于此，斯密认为，在经济活动中人们都必定会追求和实现自己的最大利益。由此导出了斯密的经济自由放任与政府的有限管理的观点。“理性经济人”理论继承了斯密关于人性利己思想的认知，认为人是追求物质利益的“经济人”， 这个“经济人”是以最小的成本获得最大的收益，从而实现个人利益的最大化。
新公共管理理论以“理性经济人”为人性假设依据，主张从个人利益的角度出发来考虑公共管理问题，从而将竞争机制引入政府内部，建立一种顾客取向的管理方法。这种顾客取向的管理方法驱使政府与公务员去努力满足和实现作为顾客的个人利益的多样化需求。在方法论层面看，这种管理方法是建立在个人主义的方法论基础之上的，即从个体角度去解释经济行为与政治行为。作为新公共管理理论基础的公共选择理论认为，人类社会有两个市场，即经济市场与政治市场，这两个市场中的人是同一个人，即“理性经济人”，其基本动机都是谋求个人利益的最大化。布坎南把他的公共选择理论看作是“政治过程的个人主义理论”。由此，所有的政治与行政活动都是在此基础上进行的。从这个角度看，政府组织中公务员同样是“理性经济人”，他们也会在公共管理活动中追求自身利益的最大化。因此，新公共管理理论认为，政府的一切管理活动都要从个体的自利理性特征去行事。“如果单单从整体构成着眼，则无法解释自利动机和个人偏好在决策时的作用及所占的比重”。
以个人主义理性思维为逻辑起点，新公共管理的方法论也表现出了“理性经济人”的个人理性特征。如，市场导向、顾客驱动、结果取向的竞争式的管理方法，都试图来平衡个人利益与公共利益之间的关系，即通过建立公共服务的市场导向，让顾客的需求驱动政府管理而形成竞争机制，使组织形成一种结果取向的绩效管理。这些管理方法的个人主义倾向体现为：一方面，以市场上的“顾客”的个人利益为出发点来分析问题。认为在激烈的市场竞争环境中，顾客就是上帝，要实现组织的利益，只有先满足了顾客的需求，让顾客的个人利益得到满足，公共组织的利益才能实现。另一方面，组织通过结果取向的绩效管理方法在组织内部建立一种竞争机制，使组织中的个人利益得到实现。作为组织中“理性经济人”的政府公务人员，要在实现组织目标的同时，实现个人自身利益的最大化。因此，组织通过绩效工资制、放松规制等管理方法最大限度地调动公务员的积极性并激发人的潜能，从而创造更高的组织效率，进而实现组织目标与利益。由此，无论是从顾客的角度还是从公共组织中个人角度来看，追求和实现个人利益的最大化是新公共管理追求的基本目标，也是实现组织利益的必要条件。换言之，组织利益的实现必然是以满足个人利益为前提的，组织要通过满足个人利益来实现组织的利益。因此，这种建立在“理性经济人”基础上的管理方法，从方法论的层面看，则是一种个人主义的理性思维方法。
新公共管理的个人主义的理性思维方法将政府的公务人员视为“理性的经济人”，具有实现个人利益最大化的需求，这为公共行政学的研究提供了一个新的视角，为建立人事管理的激励机制，为调动人的积极性，为人力资源的开发注入了新的理论活力。但是，个人主义的理性思维方法将人视为单纯追逐经济利益的个体，注重其“经济”属性，而忽视人的社会与政治属性，这在一定程度上也导致了个体在公共组织中的“原子式”的存在，对传统的“群体本位”思维方式产生了强烈的冲击，成为公共管理缺乏“公共性”的原因之一。
3.经验的实证主义分析方法
詹姆士指出：“实证主义的方法，不是什么特别的结果，只不过是一种确定方向的态度。这个态度不是去看最先的事物、原则，‘范畴’和假定是必需的东西;而是去看最后的事物、收获、效果和事实。” 也就是说，实证主义的方法以“有用”、“经验”、“实用”为原则，坚持“有用就是真理”的标准，注重方法的手段性与结果性，而忽视方法的价值性与目的性，即人们为了一定的目标而考虑采用各种不同的方法，而不考量其所使用方法本身的合理性。实证主义方法在管理学中的应用是科学发展的必然要求。16世纪与17世纪是科学技术迅猛发展的时代，诸如培根、哥白尼、伽利略、牛顿等人侧重于从实验及调查的角度研究自然，开创了科学的理性时代，技术随即取得突破，成功的经验上升为方法论而被移植到其他科学。泰罗的《科学管理原理》就是移植和应用实证主义分析方法的代表作。泰罗指出：“现代的工程学大概可以称之为一门精密科学，它年复一年地逐渐摒弃本来的凭空猜测和单靠经验办事的粗糙作法，而更牢固地建立在有确定原理的基础上。”“管理这门学问注定会具有更富于技术的性质。那些现在还被认为是在精密知识领域以外的基本因素，很快都会像一门技术那样被研习，不再是依靠从个人接触的少数组织的有限观察中所得到的一些模糊观念，而是建立在一种被广泛承认，又明确界说和原已经确立的基本原则之上。”可见，现代管理理论的诞生是与实证主义方法论密不可分的，也就是说，管理理论只有能被实证，才可被认为是科学的。
被称为“新泰罗主义”的新公共管理理论无一例外地吸收了注重科学性、规范性的实证主义的方法论思想，表现为广泛借鉴和运用企业的管理方法来实现公共部门的管理变革。由于企业的管理方法更多的是操作层面的具体的实证的方法，因此，从方法论层面上看，新公共管理所采用的方法也必然是经验的实证主义分析方法。在新公共管理的理论与实践中，这种经验的实证主义分析方法主要表现为：第一，对管理经验的重视。新公共管理强调管理理论来自于经验而不是纯粹的理论思维，管理的任务是管理存在的理由。为此，新公共管理把管理的任务(成果、绩效、成就等)看做是不断发展变化的，认为管理应该根据时代的要求去刷新管理的任务，这样才能真正实现管理的任务。第二，注重操作层面的方法。新公共管理借鉴了企业成功的管理方法，很好地将一些在企业管理中行之有效的管理方法运用到政府管理中来，如绩效工资制、项目预算、购买服务、用者付费、签约外包、目标管理、战略管理等注重精确性、可计算性、规范性的经验主义的经济学的方法。这些方法在本质上注重的是事实与操作层面的实证的管理方法，将这些方法应用到政府公共部门的管理中，是一把双刃剑，具有正反两反面的作用：一方面带来了公共行政管理方法的革新，取得了公共行政管理的高效率;另一方面混淆了公共部门与私营部门的区别，使公共行政管理成为追求效率的工具，从而丧失了政府追求民主与公平的“公共性”。
新公共管理理论的局限性在于混淆了公共部门与私营部门之间的区别。在引用企业的管理方法时，其坚持的就是实证主义所奉行的“有用就是真理”的原则。其所注重的就是这些企业管理方法在实现行政效率上的“有用性”与“有效性”，强调的仍然是公共行政的功能性与工具性，而对方法本身是否合乎公共行政的本质属性并未给予充分的考量，例如这些实证的经济管理方法是否有利于公共利益的实现?是否促进了社会的公平与正义?是否有利于促进社会民主的发展?等等。因此，这种对实证方法本身的重视，导致新公共管理在单纯追求行政效率的过程中，丧失了其本身所蕴含的多重社会价值与使命。
总之，实证主义的方法论特征为新公共管理注入了新的理论活力，为提高政府管理的效率，为行政改革的进一步市场化与自由化提供了方法论上的保证。但是，新公共管理理论的方法论使得公共行政重视“实然”的操作层面，忽视了“应然”的价值层面，将公共行政降低为追求效率的工具，忽视了对公共行政的伦理的、社会的、政治的价值追求及其价值的实现，这也充分体现出新公共管理方法论的局限性。
二、新公共管理理论方法论的创新
从公共行政历史发展的过程看，新公共管理理论与实践是公共行政发展过程中的一个重要阶段。从20世纪70年代到2008年西方金融危机的发生，新公共管理理论与实践的市场化、自由化、企业化政府取向在行政改革中取得了丰硕的成果。在方法论方面，以经济学理论与私营管理理念建立和使用了一系列不同于传统公共行政的管理方法，这些新的管理方法改变了传统公共行政学的研究范围、主题与学科结构。这种方法的优点已在各国行政改革的实践中体现出来，成为西方政府公共管理改革的重要内容，为提高政府管理的效率提供了有力的保证,这也意味着新公共管理方法论对传统公共行政的方法论有着创新性的发展，同时也为公共行政发展提供了新的视角，其表现在以下几个方面：
1.提供了公共管理研究的新视角
自上世纪70年代后，公共选择理论及新制度经济学等经济学理论成为了新公共管理的理论基础 ,这为批判传统公共行政尤其是官僚体制理论及为政府改革实践提供了相应的思想武器及理论基础 ,并为设计一种以市场化为基础的公共管理与公共决策模式提供了方法论基础。新公共管理方法论以新自由主义经济学为理论基础，与传统公共行政学的模糊的理论基础相比 ,经济学提供了以人们的行为动机分析为出发点的具有精确性、经验性、确定性的方法论,从而开拓了公共行政管理研究的经济学取向的市场化、自由化(弱规制化)、竞争性的新视角。这对政府公共管理理论的丰富与完善具有开创性的意义，而且重要的是这种方法论的创新在公共行政管理改革的实践中也发挥了积极的作用。
从理论上讲，新公共管理方法论超越了传统公共行政的理论视野与范畴。传统公共行政学的理论基础，从韦伯的官僚制理论和威尔逊、古德诺的政治与行政二分理论自形成以来就没能超出政治学的理论范畴。新公共管理方法的理论基础突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学以及工商管理学作为自己的理论基础，使得公共组织对于市场价值的重视取代了传统官僚组织对于效率的重视，开创了公共管理学的研究新视角，因此，新公共管理也往往被人们称作“以经济学为基础的新政府管理理论”，或被称为“市场导向的公共行政学”。
在经济学研究中最具影响的是公共选择理论，它运用现代经济学的逻辑和方法，以理性经济人的假定、效用最大化、交换及供求分析等要素，分析现实生活中与民众相关的政治个体的行为特征，以及由此引出的政府及各种政治团体的行为特征。研究的范围和重点已延伸并扩展到政府公共政策的制定和执行中。公共选择理论的这种研究方法，为公共行政学提供了重要的研究视角和思考空间，在理论上具有开创性的价值意义。布坎南认为：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”，“它是观察政治制度的不同方法”。
从实践上讲，新公共管理方法为提高行政效率发挥着积极的作用。在20世纪70年代在西方国家政府公共行政普遍面临效率、信任、管理危机的形势下，经济学以其较成熟的学科基础、独特的方法论，应用于公共管理的研究之中，并逐步取得支配地位，为公共管理改革提供了市场化取向。管理学家欧文· E·休斯对新公共管理方法论与经济学理论基础之间的关系作了深入分析，认为以市场为基础的新公共管理受到20世纪70年代以来经济学理论新发展的深刻影响，新古典经济学对市场价值的重申改变了公共官僚组织。经济学融合到新公共管理中，取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政的观念。
经济学的方法在公共管理实践中的应用主要突出其效率价值，因而引入公共行政管理中来也为公共部门提高效率注入了生机和活力。如以经济学与私营部门组织形式可灵活地适应环境的方法以克服韦伯的僵化的科层制;以经济学方法对产出和结果的高度重视而修正传统公共行政只管投入，不重产出的弊端;以人事管理中灵活的合同雇佣制和绩效工资制，来克服传统公共行政公务人员一经录用永久任职的低效率弊端，而绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等方法在管理效率的提高上也起着关键性的作用。这种以市场化为导向的新公共管理方法有利于提高公共行政管理的效率，激发公共部门的内在活力，缓解政府的财政困难，更新政府行政运行方法，提高公共服务的质量。因此，经济学的方法从效率意义上讲对公共部门效率的提高有着重大的意义。由此可见，以经济学理论为基础的新公共管理方法论，为提供新公共管理研究的新视野及公共管理改革的方法论创新具有着重要的理论价值与实践意义。
2.拓展了公共管理方法的范围与取向
新公共管理汇集了当代科学技术，尤其是社会科学各学科的理论和方法 ,使其管理方法更具有了广泛性与综合性，从而拓展了公共管理理论的研究范围，创新了公共行政的研究主题。
新公共管理方法突破了传统公共行政的理论界限，在以经济学、工商管理学为理论基础的前提下，融合了政策学、政治学、社会学、管理学等学科的相关知识和方法，以公共物品及服务的有效供给或“良好的治理”作为核心主题 ,拓展了公共管理的理论研究范围，使新公共管理方法更具有广泛性与综合性。例如，新公共管理方法直接利用当代工商管理学以及私人部门的管理原则、方法、技术和经验，强调政府公共服务的顾客取向、市场化取向原则，建立政府管理的战略思维和结果导向的绩效管理方法;将政策科学对于公共政策过程和结果的研究成果以及政策分析的方法和技术应用到公共管理的研究当中。新公共管理方法几乎融合了当代各个社会学科的相关知识以及科学技术的理论和方法，因而可以说是建立在广泛、综合知识框架基础之上的管理方法，开阔了公共行政的理论视野，拓展了公共管理理论研究的范围。
新公共管理方法与传统公共行政方法相比，在行政理念、行政主题上也有一系列的创新之处。传统公共行政在“管理行政”理念指导下，强调严格的制度化、层级节制的官僚化管理方法，因而着眼于组织内部事务的研究，注重对政府的行政过程、行政结构、行政体制的研究，是一种“内部取向”的研究方法。这种研究方法局限于组织系统内的研究，忽视对组织环境及发展趋势的研究。与传统公共行政相比，新公共管理方法除了注重组织内部的研究，还着眼于组织外部环境的研究和管理，研究的焦点不仅注重系统内各要素之间的关系，而且强调组织与外部环境的相互作用。如新公共管理方法不仅注重“组织内部取向” ,同时，运用战略计划、结果控制和战略管理的方法，来考量公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁，使组织在不断变化的环境中求生存、求发展。由于战略管理方法的应用，强化了公共部门的危机意识和长远发展的理念。
新公共管理方法论在“服务行政”理念的指导下，强调公共行政管理活动的服务性与民主化，关注公共管理者与公民之间的关系,这使得公共责任与公共服务的主题成为新公共管理的重要内容。与传统公共行政相比，新公共管理利用当代西方经济学和私人部门管理领域(工商管理 )所发展起来的理论、原则、方法和技术以及管理经验和管理模式，并将其相融合，为新公共管理方法补充了大量的新主题与新方法，如公共选择、交易成本、绩效目标、成本核算、合同雇佣制、业绩工资制、顾客至上、人力资源开发、信息管理、制度安排、组织发展等，并对其作了新的解释，赋予其新的内涵。这些方法的引入及在公共行政管理中的运用，突出了政府公共行政的人性化管理，突出了公共行政的竞争性与绩效评估，从而提高了政府的管理质量与效率，使得新公共管理方法的理论视野开阔、研究主题创新，为公共管理的发展提供了更加广阔的空间。
3.创新了以激励为导向的公共管理方法
人性假设是组织结构设计和行为分析的逻辑起点。新公共管理方法论以“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，使政府公共管理方法的侧重点由规制转变为激励，创新了以激励为导向的公共管理方法。
传统官僚制制度设计的前提理念是以“人性恶”为假设的，因而强调管理的规制导向，试图通过制定完备的规章制度来限制官僚权力的滥用，以减少人性恶的本性对公共利益的侵害。以人性本恶的观念为原点，西方国家政府在进行制度设计时，采取了非人性化的措施，为尽可能减少个人滥用权力，侵害公共利益的现象发生，强调对政治权力的控制，以权力制约权力，以制度来控制、监督权力。例如，韦伯在对官僚制进行制度设计时，其规则详尽、完备的程度以及层级节制权力体系的制度设计的理性化程度达到了极高的水平。可以肯定，韦伯规制导向的官僚体制使得公共行政在很长一段时期有了长足的发展。但长期以来，由于人们过度追求规则，使得按章办事的“教条主义”、“繁文缛节”、“不负责任”、“低效”成了官僚制的代名词。原本具有手段、工具意义的规则制度变成了行政目的本身，其行为结果与组织设计的宗旨背道而驰。针对官僚制在行政过程中暴露出来的缺陷，新公共管理运动在进行公共管理改革时，其方法选择和制度设计采用了经济学的“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，把政治市场和经济市场中的人都看作是追求个人利益最大化的理性经济人，通过引入市场竞争机制，建立一套激励导向的管理方法。
新公共管理方法用市场的观点来分析问题，实质上则是在政府内部建立一种激励机制。这种方法从理性经济人的假设出发，把政治市场和经济市场中的人都看作是追求个人利益最大化的理性经济人。通过把市场机制引入政府组织中来，在政府内部建立一种竞争机制。有竞争就会有差别，通过对竞争产生结果的不同进行绩效管理，按绩效付酬，以此来激励人的积极性。这种“理性经济人”假设的激励导向的管理方法，创新了政府管理的方法论体系。
在实践中，与传统管理方法相比，新公共管理激励导向的管理方法也表现出了独特的优势。传统规制导向的官僚体制，强调严格按规章制度办事，绝对命令服从式的层级节制的官僚体制，不仅扼杀了公务人员的积极性和创造性，而且还会损坏公共利益的实现，造成公务人员处处按章办事、墨守陈规、不求有功但求无过的行为结果。由于传统官僚机构内部没有激励，一味的规制使人没有热情努力工作，后果只能是办事效率低下，扯皮推诿现象严重。正如彼得斯所言“传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好份内工作。” 新公共管理方法以“理性经济人”假设为起点，由侧重规制取向的官僚体制模式转向侧重鼓励竞争、强调激励的新公共管理模式。同时，新公共管理方法推崇绩效工资制，并对组织实行以绩效为本的绩效评估与绩效管理，特别是通过制定激励契约等手段来有效地激励个人的积极性、主动性和创造性，这在一定程度上有效地化解了传统公共行政模式的人的主体性被制约的困境，从而最大限度激发人的潜能，合理地协调个人利益与组织利益之间的关系。此外，作为新公共管理方法理论基础的新制度经济学的交易成本理论在现实中的应用也是激励机制的很好体现。根据交易成本的观点，在公共服务提供问题上，公共部门并不是单一的供给主体，一些社会公共组织也可以成为公共服务的供给主体。同时，在提供公共服务形式上可以采用合同出租或签约外包的方法。这样公共部门在提供公共服务时，就需要面向顾客，同时也面向其他公共服务供给主体的竞争来提高公共服务的质量和效率。从本质上讲，新公共管理方法所采取的公共服务供给方式是将市场机制引入公共部门，通过把交易成本和激励机制引入政府公共服务中来，以新的激励机制来提高公共服务的质量和效率。另外，在公共组织内部，通过制定激励契约，实行以绩效为本的绩效评估与绩效管理，采取绩效工资制，可以有效地激励个人的积极性、主动性和创造性，挖掘个人潜力，在某种程度上实现个人利益与组织利益的相容。
总之，相对于传统公共行政建立在“人性恶”的人性假设下的规制管理方法而言，新公共管理方法论在承认个人合理利益的“理性经济人”的人性假设前提下，主张通过市场机制、竞争机制来激发公务员与公共组织来提高公共服务的质量与效率，完成了公共管理方法由重视组织理性的官僚制规制化管理取向转向了重视个体理性的市场化竞争的激励管理取向。
4.构建了以结果为导向的绩效量化管理方法
传统的公共行政管理是一种过程导向的管理模式，它建立在命令—服从的层级节制的组织管理体制基础上，强调管理过程中人对规则、制度、政策的服从性。这种行政管理方式强调的是对事物定性的质化管理，缺少对事物定量的量化管理方法。定性的质化管理方法强调人的主观认识在管理过程中的重要性，强调以个人的主观经验为判断的标准，解决的是“是什么”的问题。量化管理方法遵循的是实证主义的方法，是以经验的数据资料为其基础，坚持客观中立原则。这种方法超越人的主观经验，不涉及个人心理、情感、信仰等因素的影响，在实践运用中强调操作性和客观性，解决的是“有多少”的问题。传统的过程取向的质化(定性)管理方法强调对行政程序和制度的遵守，不注重行为的结果，因而在管理过程中不主张有个人主动性和创造性的发挥。这种管理方法在政府应对突发公共事件上是有效的。但是，在政府的日常管理中，由于领导者与部门管理人员之间存在着信息不对称等因素的影响，这种完全依据对规则的遵守程度以及领导者主观判断的定性分析方法容易造成“拍脑袋”、“瞎指挥”的现象，带来决策失误，影响整个大局，而且在缺乏科学的量化方法管理的情况下，对人和事物的评价完全依赖定性的标准，很容易将人的情感、态度、意志等主观因素掺杂进去，从而造成判断失误，甚至用人上的腐败。
新公共管理在尊重定性管理方法的同时，引入了结果取向的定量(量化)管理方法，实行绩效管理。绩效管理通过具体的绩效目标、绩效标准、成本核算、业绩工资、绩效评估等具体管理方法构成量化管理的方法体系。绩效管理方法的运用使得政府行为由注重过程转向注重结果，给了下级一定的自主权，注重了个人积极性的发挥。绩效评估是绩效管理的核心。绩效评估以结果为本，通过对工作结果进行科学的量化分析，使政府及其工作人员明确目标责任和使命，清楚自己的工作效果，通过将绩效评估的结果与奖惩、工资、福利等个人利益联系起来，从而激励政府公务员将自己的聪明才智应用到公共管理中来，激发其工作热情，提高工作效率。新公共管理的这种绩效管理方法，是一种以结果为本的控制机制，通过以量化产出为科学依据来纠正主观判断上的随意性。这种以可计算的理性结果为依据来控制人的主观判断上的非理性因素，使评价结果最大限度地实现公正性和合理性，符合当代公共管理的科学化和公正化价值取向的要求。同时绩效量化管理的方法为政府衡量公务人员的工作业绩提供了客观标准和科学依据，有利于实现评估结果的客观性和公正性，减少了评估过程中的人为因素。总之，新公共管理采用的以结果为导向的量化管理方法，符合科学管理的精神，使公共管理由过程取向的质化管理方法转向结果取向的量化管理方法，并将定性与定量方法有机结合，纠正了传统公共行政管理中的目标不清楚，责任不明确，领导者主观随意性大等局限性，创新了公共管理的方法，丰富了新公共管理方法论的内容。新公共管理方法论的市场化与绩效管理的取向，使得公共行政管理的过程引入了竞争机制，为提高公共行政管理的效能、效率、效益提供了保证。公共行政管理的市场化取向及量化的绩效评估方法目前已成为世界范围内公共行政改革的一种共同的价值取向。
三、新公共管理理论方法论的局限性
从方法论的视角来看，新公共管理的方法论主要存在以下的局限性。
1.“效率至上”的管理方法导致政府公共性的缺失
新公共管理所倡导的民营化、企业化、市场化等一系列以追求效率为目的管理方法，体现了人类寻求良好政府治理的一种努力，在某种程度上也反映了社会及公民对有效政府的期待。这些主张与方法可以说在理论与实践中极具启发与现实意义，但是对效率这种行政的工具理性价值的过度追求就是一种致命的自负，存在很多缺陷。
新公共管理主张建立市场化改革取向的政府，认为经济与经营中市场化的操作方法和手段可以引入公共部门，以取代“低效”的官僚行政手段而作为资源配置的方式。然而我们知道，市场不但本身具有不可避免的缺陷，而且市场追求高效率的特点在于，将所有活动和人类互动都看作是交易和契约行为。效率成为衡量一切事物的价值尺度，所有活动都围绕追求高效率、高利润来展开。新公共管理采用的这种效率中心主义的方法，彻底打破了公私部门的界限，使政府施政的基本目标趋向于“三E”：经济、效率与效益，突出强调的是经济价值。然而，公共行政在本质上是以民主与社会公正为基石的，政府的价值表现为强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、公共利益、社会责任等多元价值，而过分强调对效率的追求，使经济价值成为判定社会发展的唯一标准，将使公共行政管理违背公共行政的根本价值和根本目标，最终会动摇公共行政合法性的基础地位。这是一种典型的工具理性的思维方式，即将效率作为公共行政追求的唯一目标，将公共行政沦为追求效率的工具，以致于使公共行政丧失了作为行政体系本身的“公共”属性。如此一来，则使公共行政的根本价值与根本目的走进误区，进而引发公共行政的价值危机。因此，公共行政应当承担政府在国家治理过程中的责任和正当性，关注其公共性的本质要求，实现公共行政的多元价值目标，避免公共精神的丧失。
2.结果导向的量化管理方法导致片面性
新公共管理倡导并借鉴了企业的经济管理方法，这种管理方法直接以经济结果和经济指标为目标，以量化的结果为衡量绩效的标准，试图以此来提高公共管理的科学性和有效性。量化管理方法本身没有错误，问题的关键在于，新公共管理方法把结果取向和量化管理绝对化，把经济价值看成是行政管理的首要价值，将经济指标看作是判定政府行政管理的重要标准，似乎数字化的“量”成了衡量事物优劣的唯一尺度，这在一定程度上忽略了公共行政对人本身及管理环境的重视，忽视了社会公平、正义等价值。从伦理与责任的角度来说，政府应始终是追求至善、维护公共利益、对人民负责的。然而，一旦作为工具的绩效管理被目的化后，金钱、数字就成为政府组织和政府官员的唯一目标，这样某些行政领导就会为了自己的政治前途，搞政绩工程，试图通过这样的绩效来说明其工作结果的有效。新公共管理方法推行以结果为导向的定量管理方法，过分重视结果，过度依赖定量的方法，在管理方法上具有一定的片面性，在某种程度上会导致公共责任的缺失，有损社会的公共利益。
量化管理是一种以科学管理为理论依据，以实证主义为方法论基础，以科学主义作为指导思想，以追求精确、定量、客观为目标的管理方法。这种管理方法在使用范围上具有一定的局限性，存在一定的盲区和缺陷：第一，不是所有事物都可以用结果量化的标准来衡量的。我们知道，有些事物的评价标准和结果是模糊的，尤其在政府公共部门，由于所管理事务非常复杂，工作目标不可预测，事物之间具有较强的相关性和全面性，很难用科学、精确的量化结果来衡量，如果我们强加一些硬性指标，评价结果就会有失公正。第二，单纯以经济指标来判定政府管理工作会导致社会问题。完全以数字化的经济指标作为公共行政工作结果的评价标准会带来严重的社会问题，尤其是GDP指标，无视或忽视社会发展、资源开发和利用、环境污染和人类发展等方面的内容，在实践中的恶果是，虚假的GDP、资源的严重浪费、环境污染的加剧、贫富差距的拉大等等。
任何事物都是质与量的统一，因此对任何事物的评价、分析都要坚持定性与定量相结合的方法。新公共管理极度推崇定量的方法，实属认识上的片面性。定性分析是定量分析的前提，只有对事物进行定性的分析，才能把握其发展的方向;定量分析是定性分析的工具，在定性分析的前提下，为确定事物的优劣提供尺度。如果单纯使用一种方法，其分析结果就会有很大的片面性和局限性。我们要用辩证的思维去克服结果定量的绝对化倾向，综合应用各种分析方法以达到其功效。
综上所述，新公共管理理论方法论作为一种新的理论范式，在公共管理发展的历史进程中，在新公共管理的实践中发挥着双重作用。一方面，它突破了传统公共行政理论的羁绊，以新自由主义经济学、公共选择理论、交易成本理论和工商企业管理理论等经济理论为其理论基础，以“理性经济人”的个人主义理性思维方法为表征，以市场经济的竞争式管理方法为取向，形成了以结果为取向的绩效目标管理方法、以顾客为取向的回应性管理方法、以外部为取向的战略管理的管理方法体系。这些管理方法在实践中的运用，拓展了公共管理的研究范围与主题，丰富了公共管理的方法，优化了学科结构，完善了理论基础与实践模式，提高了政府管理的效率，在当代西方公共管理实践中发挥了重要的作用。另一方面，由于新公共管理理论方法论囿于经济学的理论基础，并以“理性经济人”理念为逻辑起点，以引入市场机制、追求效率为目的，就不可避免地重蹈工具理性的覆辙，将公共行政仅仅作为了实现效率目标的工具，导致政府公共管理的公共性与价值性的缺失，从而招致理论界与实践领域的批判。尽管如此，新公共管理理论方法论作为一种新的管理范式，在一定的社会发展阶段中，仍然具有它存在的必要性。
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An Analysis of Methodology in New Public Management Theory
He Ying Li Siran
[Abstract] As a new theoretical paradigm, the methodology of new public management theory, with economic theories as its theoretical foundation, breaks the fetters of traditional public administration theory, and forms an individualistically rational way of thinking featured as the "rational agent", a competitive management approach towards market economy, an efficiency-oriented strategic management approach, a result-oriented approach to the performance target management, and a methodological system based on the contents of customer-oriented approach to responsive management and characterized by positivism. Yet, there inevitably exists certain deficiencies in the new methodology, and that the methodology characterized by individualism and highlighting its one-sidedness, brings about a lack of the publicity and value. Nevertheless, the methodology of new public management theory, as one new theoretical paradigm, still has its necessity of existence.
[Key words]new public management theory，methodology,positivism
[Authors]He Ying is Professor at School of Government, Heilongjiang University; Li Siran is Lecturer at School of Government, Heilongjiang University. Harbin 150080.
