doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.03.20

　　作者：杨义凤，清华大学公共管理学院博士后;邓国胜，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，北京100084

　　[摘要]世纪之交，新自由主义思潮让位于新正统理论成为对外援助的指导思想，国际NGO参与对外援助也从“替代发展”阶段过渡到“多元参与”阶段。这不仅推动着国际NGO与援助国政府之间合作关系的转变，而且，在多元参与阶段，援助国对受援国政府、企业、本土NGO等利益相关者健康发展的期待也促使国际NGO积极与它们建立合作关系。新的援助理念下，援助国政府与国际NGO在对外援助领域面临新的挑战，双方都需不断调整自己的战略以改善对外援助的效果。借鉴国际经验，本文提出了中国NGO参与对外援助的政策建议并指出，建立政府、企业、NGO三位一体的多元合作伙伴关系是改善对外援助效果的有效途径。

　　[关键词]对外援助;国际NGO;替代发展;多元参与

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)03-0109-06

　　一、问题的提出

　　党的十八大报告指出要扎实推进公共外交和人文交流，维护我国海外合法权益，作为公共外交的重要组成部分，非政府组织(NGO)参与对外援助被提上政府的重要议事日程。NGO参与对外援助使一国外交更具亲和力，是提升、改善和塑造国家形象的重要途径。世界范围内，各国对外援助都积极吸纳NGO的参与，不仅建立了制度化的合作路径，而且有相当比例的援外资金是通过NGO来执行的。例如，2008年，OECD发展援助委员会成员国资助NGO的比重达到其总体援助比重的6.5%。[1]吸纳NGO参与对外援助，在与受援国国民的日常接触中寻求认同，以独立于国家的姿态在国际舞台上表达意见，NGO往往可以做到“政府做不到的事”，NGO的组织活动优势可以转换为政府的外交资源[2]，这在注重外交“软实力”的今天尤为重要，这也是中国政府开始关注NGO在对外援助中作用的原因之一。

　　NGO参与对外发展援助的重要性不容置疑，但目前我国还缺乏这方面的实践。相比之下，发达国家有着相对成熟的机制和经验，我国也有一部分学者对此做过一些引荐性研究，如桑颖对美国参与对外援助的私人志愿组织的类型、规模、援助领域、与政府的合作机制、国际NGO的角色等进行了细致的分析[3];胡澎对日本国际NGO的发展、在外交中作用及日本政府的资金、政策支持方式进行了总结[4];王名、李勇、黄浩明对日本、英国、美国三个国家非营利组织的系统研究，介绍了各国政府吸纳国际NGO参与对外援助的制度安排。[5][6][7]这些对国际上通行做法的引荐性研究提供了重要的文献基础，但也存在一些缺陷，其中比较关键的问题是，这些研究缺乏对方法背后的援助理念变迁及其对国际NGO影响的深入分析，对国际NGO参与对外援助面临的挑战及其应对缺乏深入研究，以至于研究的结论在实际应用中存在局限，经验借鉴的难度比较大。

　　在以往研究的基础上，本文从国际NGO参与对外援助的历史变迁的角度，比较了不同时期发达国家政府对国际NGO的期待及其参与战略。对国际NGO而言，建立政府、企业、NGO三位一体的多元合作伙伴关系，并在受援国完成本土化任务是提高对外援助效果的有效途径。在此基础上，本文提出了中国NGO参与对外援助的相关政策建议。

　　二、“替代发展”阶段及其挫折

　　二战以后，由发达国家向发展中国家提供援助成为国际社会的制度化安排，美国对欧洲战后重建的援助成为对全球贫困开展的先例。这些早期的发展援助活动往往以“政府对政府”的宏观援助为主，国际NGO虽然也有所参与，但它们主要是致力于人道主义传统的救助活动，与官方的合作较少。1980年以后，随着全球经济一体化的发展，国内不同阶层及国家之间的贫富差距扩大，贫困问题成为国际社会的主要议题，与此同时，各种维护人权、保护自然的社会运动拉开了序幕，民族和宗教矛盾、环境污染等问题凸显。

　　随着社会问题的增多，越来越多的批评者认为，自上而下的传统对外援助模式，往往与官方的商业利益捆绑，不仅难以真正惠及穷人，而且更容易使受援国的政治和经济精英获益，难以达到预期效果。[8]受这些批评意见的影响，1980年代以来，以“崇尚市场、贬抑政府”为核心的新自由主义成为发达国家对外援助的指导思想，一场针对传统对外援助模式的改革拉开了序幕。一方面，为了提高援助效率，新自由主义要求减少援助国政府的作用，以私有化和委托外包的方式开展对外援助任务，加强对外援助中市场和NGO等部门的作用;另一方面，该流派认为正是发展中国家政府的贪婪和过度干预造成了其经济上的落后，因此，应绕开政府开展援助活动，强调附加的条件和绩效要求，下放援助资源并着力培育市场和民间力量，以使受援国国民直接受益。

　　这一时期，发达国家对外援助的战略发生转变，随着新自由主义“让国家回退”的呼声高涨，大量对外援助开始依托国际NGO进行，并形成了发达国家政府与国际NGO合作的“黄金时代”。例如，美国、瑞典等国际NGO参与对外援助机制较成熟的国家，到1995年，依托国际NGO开展援助比例上升到30%左右并有进一步上升的趋势。[9]不仅如此，由于世界银行、联合国等国际机构也把国际NGO视作合作伙伴和天然盟友，形成了官方发展援助与国际NGO合作的国际准则和压力，在其推动下，一些后发国家也开始在对外援助中吸纳国际NGO的力量。例如，日本政府在1988年第四次官方发展援助中期计划中，肯定了日本国际NGO在农村区域发展方面的积极作用，并提出加强与国际NGO相关领域合作的方针。1989年，日本外务省设立了“NGO事业补助金”制度，对日本在发展中国家开展援助项目的国际NGO提供一定程度的财政补助，日本的国际NGO开始逐步参与到对外援助中。[10]

　　的确，吸纳国际NGO参与对外援助，往往能起到意想不到的效果。一些国际NGO根据贫困居民的实际需求设计了发展项目，提升了援助的精准性和灵活性。正如Smith的评价：“NGO与受援国那些亟待援助的人口，比如城市贫民、农民以及边缘人群，有着频繁的日常接触，而美国国际开发署的代表团人员则很少与他们有往来”。[11]在1980年代中期到1990年代末的“黄金时代”，国际NGO在对外援助领域大有“替代发展”的趋势。例如，到1990年代中期，在肯尼亚，大约有40%-50%的教育服务和35%的健康服务是由国际NGO提供的，在加纳和马拉维，分别有40%和30%的健康服务由国际NGO提供。[12]但是，国际NGO参与对外援助的效率和效果究竟如何?对这个问题却一直缺乏实证数据，以至于有学者认为对国际NGO的有效性评价更多地是建立在道义和价值信念的基础上的，是建立在对国际NGO公益性、利他性的美好向往基础之上的，因而它并不是真实的。

　　到1990年代末期，已经有大量研究认为国际NGO参与对外援助的效率与之前的预期并不相符。研究者对国际NGO的质疑主要包括两个方面：

　　一是对国际NGO参与对外援助的效率优势表示质疑。例如，John & Poul的研究表明，国际NGO和政府在发展援助中所用的方法类似，结果也类似，小项目或许看上去比大项目更有效率，但这主要是与项目的规模有关，而与哪个机构运营该项目无关。[13]也就是说，随着国际NGO规模的增大和项目复杂性的增加，其灵活性和效率将会不可避免的降低，而面对大规模项目，来自印度的对比研究表明，政府和国际NGO在所费的成本方面基本差不多。类似的，在肯尼亚、加纳、马拉维等地，虽然国际NGO为当地贫困群体提供了很大比例的公共服务，但这并没有带来当地政府公共服务能力的提升。相反，有些发展中国家政府甚至减少在这方面的财政开支，最终导致这些地区公共服务质量的恶化，国际NGO的参与未必一定会有利于受援国政府能力和当地社区公共服务质量的提升。[14]

　　二是对国际NGO参与对外援助效果的可持续性提出质疑。例如，芬兰国际发展合作部的研究(Finnish Department for International Development Co-operation)，认为国际NGO只能接济15%-20%的穷人，而能做到持续改变的人数比重更低，复杂的、持续的改变离不开政府及其政策的改变。[15]类似的，联合国社会发展研究所的分析认为，或许国际NGO在微观领域和社区层面能够取得更大的成绩，但面对复杂问题，成功的比例在下降。相反，只有当地政府才能发展出清晰的政策，长期致力于贫困问题的解决。[16]

　　在这些批评和质疑声中，国际NGO“替代”官方援助的模式在世纪之交遭受重大挫折。在西方发达国家将良好的治理和明智的经济政策作为援助的主要目标之后，发达国家政府改变了对外援助的战略，转而重新加大了对受援国政府的支持，并且，对受援国经济、社会健康发展的期待促使援助国更加重视受援国企业、本土NGO等其他利益相关者的参与，国际NGO在对外援助中的地位受到一定程度的冲击。

　　三、“多元参与”阶段及其表现

　　伴随着质疑之声，1997年，世界银行在其发展报告中指出，对外援助要通过与当地政府的合作。[17]1999年，世界银行与国际货币基金组织联合发起贫困消减战略，再次强调政府对消减贫困中政策制定的重要性。[18]真正推动发达国家对外援助战略转变的是2001年的9·11事件。该次事件之后，发达国家的对外发展援助开始注重安全，注重“民主建设”和“良好治理”，政府的重要性被重新提起，这实际上是对新自由主义对外援助思潮的“反思修正”。“反思修正”的结果并不是排斥国际NGO在对外援助中的参与，而是重构政府、国际NGO和市场三位一体的对外援助模式，形成发展援助的新框架，这也就是后来被称为“新正统理论”的指导思想[19]，它标志着对外发展援助“多元参与”发展阶段的到来。这一阶段，援助国政府与国际NGO之间的合作关系以及国际NGO与受援国政府、受援国本土NGO、企业和私人基金会、受益人等其他利益相关者的关系都发生了一系列变化(见表1)，主要表现在以下几个方面：

　　第一，发达国家政府重新对受援国政府进行直接资助，国际NGO在对外援助中的角色发生变化。新正统理论要求把国家重新带回到发展的场域中去，认为离开了受援国政府制定的有效的政策，不可能实现长期发展，这促使发达国家政府加大了对受援国政府的资助力度，在减贫战略的制定等政策领域，尽可能地加强与受援国政府的沟通与合作。新的情境下，国际NGO的角色发生了变化。一方面，从宏观上说，虽然有些国际NGO仍然可以参与到政府间的互动和决策过程中去，但其重要性已然在下降甚至被边缘化，国际NGO在对外援助中更多的是扮演项目执行者、服务提供者的角色。另一方面，在面向贫困群体提供服务的具体过程中，援助国对国际NGO有了新的期望，它们不再是绕开受援国政府向贫困群体提供服务的供给者，而是要积极争取受援国政府的支持，在提供服务的同时扮演倡导者和监督者的角色，适时在基层社区为受援国提供公共服务、培育社区能力，以期带来长远改变。

　　第二，为了提高国际NGO对外援助的效率，发达国家政府逐步完善对国际NGO的筛选、管理、评估和监督机制。对国际NGO的效率期待不再建立于乌托邦式的畅想之上，而是建立在严格的制度基础之上。在筛选机制方面，各国都设立了有关国际NGO参与对外援助的准入机制，例如，英国国际发展署(DFID)设计了严格的国际NGO筛选标准，重点资助规模大、有实力、公信力强的老牌国际NGO，英国乐施会、英国救助儿童会、英国基督教援助、英国天主教海外发展基金、世界自然基金会等综合实力排名位于前10的国际NGO在2004-2005年间获得的资金占英国整个官方资助规模的88%。[20]在资助方式上，英国、美国、日本等发达国家都设立了相关的政府基金，契约(contract)、补助金(grant)、合作协议(cooperative agreement)是最常见的三种资助模式。在监管和评估方面，DFID于1997年开始着手制定统一的评估流程和标准，注重评估过程中实际效果的测量，以确保评估机制的有效性;美国国际开发署(USAID)专门设立了“发展伙伴办公室(Office of Development Partners)”，负责对NGO的协调工作，在监督、管理、评估方面发展出了一整套成熟的机制。此外，发达国家政府还通过制定重点资助领域、资助国家等政策来引导国际NGO的资金流向，使之更契合援助国政府的利益需求。

　　第三，援助国政府对受援国社会健康发展的期待，促使国际NGO积极与受援国本土NGO建立合作关系。为了增强援助的效果，发达国家政府鼓励国际NGO加强对受援国本土NGO和受益人能力的培育，甚至在契约条款中明确要求接受资助的国际NGO在项目执行过程中要与受援国本土NGO合作，对那些与本土NGO保持中长期合作关系的国际NGO给予一定比例的资助。前者如乐施会(Oxfam)、宣明会(World Vision)等国际NGO与政府签订的多数资助协议都包含通过与受援国本土NGO合作、通过后者提供服务、帮助提升本土NGO的能力等工作内容;后者如英国的联合基金计划、治理和透明基金等资助项目为在受援国开展长期发展项目的NGO提供资金支持。

　　第四，在对外援助中，发达国家政府鼓励本国企业、私人基金的参与，并倡导成立多国援助主体共同参与的公共基金，探索多元化的资助渠道以撬动更多的资源。在鼓励本国企业合作方面，如美国国际开发署(USAID)与雪佛龙公司共同设立尼日尔三角洲伙伴关系倡议基金会，双方每年各投入2500万美金，制定了为期四年的发展伙伴计划，应对该地区社会经济挑战，促进经济增长、增强当地政府和社会能力，减少社会冲突。[21]对国际NGO而言，政府对企业社会责任的推动为其提供了更多的合作机会与合作空间。多国公共基金方面，如美国国际开发署(USAID)与澳大利亚国际发展署(AusAID)、英国国际发展署(DFID)、荷兰、丹麦等九个国家共同出资成立的“多方援助信托基金”(Livelihoods and Food Security Trust Fund，LIFT)，负责在发展中国家开展农业方面的援助工作;英国国际发展署(DFID)联合澳大利亚国际发展署(AusAID)、欧盟委员会等成立的“三种疾病基金”(Three Diseases Fund，3DF)，致力于抗击艾滋病、结核和疟疾三种疾病。根据作者2013年1月9日在缅甸仰光对Care International访谈的资料整理。多方捐助信托基金不仅为国际NGO提供了资助机会，而且国际援助机构之间的合作可以有效减少对外援助过程中的交易成本和资源的重复浪费，提高对外援助的效率。 

表1 替代发展和多元参与阶段NGO参与对外援助的特征比较　 

     四、国际NGO面临的挑战及应对

　　在新的援助理念和规制下，国际NGO与发达国家政府、受援国政府、企业、本土NGO、受益人等利益相关者之间形成多元互动的模式，但是，它们之间尚未建立起有效协作的伙伴关系，国际NGO面临来自各方面的挑战，主要包括：对发达国家政府的资源依赖与国际NGO组织独立性之间的挑战;发达国家政府对国际NGO的规模性、专业性要求与国际NGO的多样性、灵活性之间的挑战;国际NGO与本土NGO的合作伙伴关系方面的挑战等方面。

　　第一，应对资源依赖和组织独立性之间的挑战。进入多元参与阶段以后，发达国家政府加强了对NGO的管理和控制，建立在严格合同条款之上的合作使得发达国家政府与国际NGO之间的关系处于一种委托-代理状态，政府通过制定重点资助领域、资助国家等政策足以让NGO改变原有的项目计划，NGO的组织独立性面临挑战。为此，国际NGO的主要应对策略是扩展资金来源，在接受政府资助的同时，积极向企业、基金会、社区和公众募捐，争取社区基金等公共基金会的支持。例如，在Care USA的资金来源中，从1997年到2002年，政府每年资助的金额一直维持在2亿美元到2.5亿美元之间，但随着公众捐赠的增多，政府资助所占的比重在不断下降，从1997年的75%下降到2002年的不到50%。根据2012年的最新数据，政府资助总额为2.6亿美元，占其总资金5.6亿美元的46%。[22]类似的，Oxfam也努力面向公众募捐，2011-2012年度报告显示，面向公众的募集资金达到2.62亿英镑，占了总收入的41%，其他收入来源主要包括交易收入1.65亿英镑、成员国政府的资助1.65亿英镑、来自欧盟、联合国等政府间组织的资助1.2亿英镑。[23]资金来源的多样化增强了国际NGO的独立性。

　　第二，应对组织专业性和灵活性方面的挑战。保持较高的专业程度和较大的组织规模是国际NGO获得政府资助、参与对外援助的重要保障，但是，国际NGO在专业性与灵活性之间存在张力。随着组织规模的扩大和专业性的增强，许多国际NGO被指越来越官僚化，反应迟钝、墨守成规，逐渐失去灵活性。为了应对挑战，国际NGO的通行做法是改革组织结构，在组织内部去中心化的同时加强组织成员之间的沟通、协调与合作，并且制定统一的质量标准和合作规范，变一元化的公司结构为相对紧密的联盟结构(confederation)，如Save The Children、Care USA等组织先后都经历了这种变化[24]，这既保持了组织的地区适应性，又保持了统一的组织身份，有利于组织效率的提高。

　　第三，努力建设与受援国本土NGO的伙伴关系，注重对受援国本土NGO和社区能力的培养。一方面是发达国家政府明确要求在对外援助中发展国际NGO与当地NGO的伙伴关系，并以此作为提高效率和影响力的重要途径;另一方面是国际NGO在对外援助中确实需要拓展合作伙伴以提高发展援助的效率和可持续性，因此，国际NGO一直注重与受援国本土NGO之间的合作，在替代发展阶段，国际NGO提供的资源和经验对受援国本土NGO的发展起到重要促进作用。但是，随着“多元参与”时代的到来，有研究指出发达国家NGO在理念上植根于西方价值体系、在财务上对母国捐赠人负责、在资源上垄断发达国家政府的捐赠并与受援国本土NGO形成竞争，因此很难与当地NGO平等合作，也未必会有助于受援国社会的发展[25]，国际NGO与受援国本土NGO之间的矛盾开始显现，伙伴关系受到质疑(见表1)。

　　为了应对这方面的挑战，国际NGO一是给予本土NGO进入国际NGO体系的机会，加强合作与对话机制的建立。例如，2011年Oxfam India正式成为Oxfam International的成员之一。这样做的好处是利于发挥当地行动者的能动性，因为本土NGO并不是规划的被动接受者，它们会通过自身的能动性来重塑发展规划。二是尽量与本土NGO建立长期的、全方位的合作协议，帮助本土NGO加强能力建设。一方面，中长期的发展援助项目占据国际NGO项目支出的主流，长期的合作伙伴关系有助于受援国本土NGO的组织能力建设。根据Janet Salm对全球规模最大的十家国际NGO项目经费及类型统计的结果，72%的项目经费用于中长期发展项目。[26]另一方面，国际NGO设计了相互支持的项目体系，努力拓展与本土NGO合作的可能性。例如，为了女性减轻贫困问题，国际关怀组织设计出女性生计训练、教育、医疗健康、领导力培训在内的不同的资助项目，这些相互支持的项目拓展了与本土NGO合作的时间与空间，维护了合作的可持续性。根据作者2013年1月9日在缅甸仰光对Care International访谈的资料整理。

　　五、经验借鉴

　　通过对发达国家国际NGO参与外援助的历史脉络中总结其经验与教训，可以为中国NGO参与对外援助提供借鉴。本文认为，中国政府和NGO都需不断调整自己的战略以提高对外援助的效果。

　　(一)对政府的启示

　　对政府而言，首先要赋予NGO参与对外援助的合法身份和适当的资源，这是中国NGO参与对外援助的基础和前提。国际NGO依据国内法设立，政府的注册登记、管理办法等直接影响着我国NGO能否在海外设立办事处、分支机构，决定了NGO能否长期制度化的参与到对外援助事业中来。从资源的角度来看，国际经验表明政府资助一直以来占据了国际NGO收入的相当比例，在替代发展时期甚至达到50%-75%，政府资助国际NGO开展对外援助已经成为国际社会的通行做法。

　　其次，政府应当建立具体的合作机制并明确政策导向，加强NGO参与对外援助的制度建设。政府对NGO参与对外援助的资金支持是建立在NGO有助于提高对外援助效率的假设之上，必要的制度建设是提高效率的保障。在合作机制方面，我们可以借鉴英美等国的经验，设立统一的管理协调机构以降低管理成本;制定明确的申请流程、管理和监督评估制度以提高NGO对外援助的透明度和效率;根据NGO的实力和项目的内容确定采取契约、补助金、合作协议或是其他的资助方式等。政策导向则需要按照政府对外援助的战略目标设定，比如，根据政府对外援助的重点领域设立针对紧急救援、农业发展、科技进步、教育、医疗卫生、环境保护等不同领域的基金对NGO给予分类资助;或者根据政府对NGO项目开展周期、开展方式的偏好设立专项资助基金，如英国政府的联合基金计划，专门针对在受援国开展长期社区发展项目的NGO提供项目一半的配套资金支持，并鼓励国际NGO与受援国本土NGO合作等。

　　第三，为了改善NGO参与对外援助的效果，政府可以为NGO搭建互助合作的平台。例如，借鉴发达国家的经验，加强与受援国政府在政策层面的合作以降低本国NGO在海外运营项目的风险;推动跨国企业特别是本国海外企业的社会责任建设为本国NGO提供更广阔的合作空间;与其他国家政府共同出资成立多方援助信托基金为本国NGO提供更多的资源;搭建NGO之间相互交流的信息平台为本国NGO的国际化提供培训和必要的国际事务发展的动态信息等。

　　(二)对国际NGO的启示

　　对NGO而言，构建政府、企业和NGO三位一体的多元合作伙伴关系，并在受援国完成本土化任务是提高NGO对外援助效果的有效途径。

　　之所以强调政府、企业和NGO多元合作的战略伙伴关系，主要是从NGO生存需求和NGO优势发挥的角度而言。一方面，从生存需求的角度来看，NGO国际化所需的资源离不开政府和企业的资助，尤其是在中国这样一个发展中国家，私人基金会和公众捐赠的能力还非常有限，NGO面向全球不发达地区开展对外援助项目，离不开政府和企业的支持。另一方面，从NGO优势发挥的角度来讲，相比政府外交，NGO更能表现出其亲民性、灵活性和创新性，能够把中国发展的一些鲜活的经验带到发展中国家，并能专业化帮助海外中资企业履行社会责任，政府和企业则不仅可以为本国NGO国际化提供物质资源，而且还可以从宏观和微观等不同层面为本国NGO的国际化提供便利。例如，政府可以加强与受援国政府和国际组织的沟通，企业则可以为NGO提供一些资金与员工志愿者等方面的帮助。与政府和企业合作有助于提高NGO参与对外援助的效率。

　　至于在受援国完成本土化任务，则主要是从提高NGO参与对外援助的效果和影响力的角度来讲的。相比政府外交，NGO的最大优势是能够深入基层社区开展项目，在与受援国群众的日常交往中建立友谊和创造共享价值，这是政府很难做到的事情。国际经验表明，相比政府，NGO能直接深入社区，在具体的项目运营中将价值观传输给受援国的社会大众和精英，往往能起到更好的效果。因此，中国NGO要开展对外援助，同样需要融入当地社区，在与当地NGO和受益群体的互动中完成本土化任务，创造共享价值。在此基础之上，中国NGO参与对外援助可以根据自身实际设定具体的发展路径。例如，从紧急救援类项目入手，逐渐扩展至中长期的发展项目;从小规模的项目入手，逐步发展出相互支持的项目体系，全方位提升项目影响力;适时展开与国际NGO和受援国本土NGO的交流与合作，并借力国际NGO网络开展对外援助等。

　　最后，值得注意的是，国际NGO在海外开展项目，一定要遵守所在国家的法律政策。国际NGO依据国内法设立，依据一国国内法设立的国际NGO，一般没法将其在总部国的合法性自然带到其他国家。[27]因为各国法律要求不同，国际NGO很容易在他国失去其合法性，例如，根据2006年最新通过的NGO管理办法，缅甸政府要求国际NGO必须在内务部注册，并且不允许国际NGO在政治冲突地区给予援助。[28]因此，在他国法律政策框架内开展活动并获得当地政府的同意是关系到国际NGO生存和发展的关键事项。同时，为了扩大生存空间，国际NGO可以在非对抗的前提下，通过加强与当地政府的对话与沟通的方式，获得对方的理解和支持，减少繁琐的审批程序，以获得更大的发展空间。

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The Historical Change of International NGOs’ Participation in Foreign Aid in Developed Countries and Its Inspiration to China

Yang Yifeng  Deng Guosheng

　　[Abstract]At the turn of the century, the new orthodoxy theory replaced the new liberalism, becoming the guiding ideology of the foreign aid, and accordingly, international NGOs’ participation model in foreign aid involved from the “Alternative Development” stage to “Multiple Participation” stage. This changed the relationship between international NGOs and the government in developed countries; moreover, the donors’ anticipation to the recipients’ government, corporates and local NGOs’ healthy development promoted international NGOs to establish relationship with them. Under the new aid concept, the relationship between donor government and international NGOs faced new challenge, both sides need to adjust their strategies to improve the effect of foreign aid projects. Drawing on foreign experience, this paper gives policy proposal for Chinese NGOs participation in foreign aid and points that NGOs should establish a multiple cooperative partnership both with the government and corporations, then, NGOs need to localize in recipient countries in order to improve the effect of foreign aid.

　　[Key words]foreign aid, international NGO, alternative development, multiple participation

　　[Authors]Yang Yifeng is Post-doctor at School of Public Policy& Management, Tsinghua University; Deng Guosheng is Professor at School of Public Policy& Management, Tsinghua University. Beijing 100084