作者:孟芊，福建省发展和改革委员会副主任、副研究员，福州 350003

　　doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.05.16　　

　　[摘要]本文从规划编制者的视角来研究我国地方发展规划编制中各主要参与主体的参与方式、作用以及对规划编制质量的影响。本文以地方发展规划为对象，对规划编制中参与主体的角色以及多元参与对规划质量的作用机理进行了研究，通过问卷调查方式获取一手数据，分析了上级发展改革委、本级人大、本级其他政府部门、专家和公众等主体在规划编制中的参与环节及其作用发挥，实证检验了各参与主体的作用发挥对于规划质量的影响，并就未来完善我国发展规划编制体制提出了政策建议。

　　[关键词]发展规划;多元主体;规划质量;实证分析

　　[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)05-0077-06

　　一、引言

　　我国的发展规划(又称国民经济和社会发展规划，简称“五年规划”)脱胎于早期计划经济条件下的指令性计划，逐渐演变成为战略性、纲领性、综合性的指导性规划，在规划范围上也逐渐拓展到了经济、社会、环境、生态等重要领域。[1]此外，我国发展规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为经济社会发展在时间和空间上的一种战略布局。[2]发展规划已经成为我国市场经济条件下国家管理经济社会发展的重要手段，在实现国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、配置公共资源等方面发挥着越来越重要的作用。

　　早期，我国发展规划编制基本上沿用苏联的计划工作模式，从计划的编制到实施与管理，主要由政府负责[3]，属于典型的“精英决策”模式。上世纪80年代以来，随着城市化进程加快，社会发展和城市建设与民众切身利益越来越紧密，社会各界对规划的关注程度日益增强，规划的公共政策属性和规划编制中的多元参与也日益受到重视。[4]政府规划部门也开始主动转变职能定位，通过健全机制、完善渠道、创新手段等方式，在规划编制的理念、程序、方法等方面进行了大量的探索，比如成立国家发展规划委员会、健全规划编制程序、开展规划中期评估和后评估、推行公众建言献策等[5][6]，积极鼓励公众、专家、社会组织等参与各类规划编制工作，取得了一定成效。

　　但是，对于发展规划编制中多元主体参与的效果以及对规划编制质量的影响，目前学术界和实践界还缺乏实证研究。本文在界定我国发展规划编制的多元主体的基础上，针对我国地方发展规划主管官员设计问卷，从规划编制者的角度了解其对规划编制中各参与主体的角色和作用的看法，分析多元参与对于提升规划编制质量的作用以及存在的问题，并就如何完善规划编制中的多元参与提出相应的政策建议。

　　二、文献回顾

　　(一)规划利益相关主体

　　利益相关者是指那些能够影响规划目标实现同时也被规划目标实现所影响的个人、群体或组织。让他们以适当的形式融入规划编制、执行乃至评估过程，对于提高规划编制质量、增强规划的可操作性十分重要。[7]在西方规划理论中，政府、专家、公众、规划师是最主要的规划利益相关者，是在规划编制中负责或参与规划编制的人、机构或组织，他们的智慧、能力、参与水平将影响规划的水平和质量。按照发挥作用的性质不同，利益相关者又可分为规划编制者和参与者：编制者是按照法律法规承担规划编制任务的机构或组织;参与者是指在规划方案编制过程中，为完成编制工作而涉及到的各个领域所有相关行为主体。[8]在我国，由于特定的国情和历史传统，各种主体的具体构成又有其独特性。

　　1.政府。政府不仅是公共资源的掌控者，也是公共利益的代言人，在规划中扮演至关重要的角色。政府通常代表公共利益，来明确以公众利益为基础的规划目标，并通过公权力对规划编制与执行施加影响。按照我国现行法律，发展规划是由各级政府编制并由同级人大审查批准的，具体编制部门是各级发展改革部门。由于发展规划是战略性、综合性、指导性的阶段性纲领，上级发展改革部门以及同级其他政府部门在规划编制中也发挥着重要的作用，也是重要的参与主体。此外，按照我国《宪法》规定，人大作为权力机构，负责审查和批准国民经济和社会发展规划，因此也是我国规划编制中的重要参与主体。

　　2.公众。公众是规划编制工作的社会基础，是规划方案实施的参与者和成果的最终受益方。公众参与是指通过一系列正规的和非正规的机制使公众直接介入决策。公众参与的主要目的是了解公众的需求并作为规划的输入;听取公众对规划方案的见解和建议;搜集公众对规划执行结果的评价。[9]

　　3.专家。专家是特定政策或技术领域的专业人士，负责根据政府或委托方的要求就特定规划问题展开研究和论证，对即将做出的决策提供专业性咨询意见，或对规划部门已完成的政策/方案进行评估，就规划设计内容、标准、方法、可行性等提出专业评估意见。专家是规划编制工作的技术力量代表，在编制过程中配合政府部门和规划师，起到“智囊团”的作用。

　　4.规划师。规划师是指受过专业规划训练并通过规划师资格认证的专业人员，承担规划编制者的角色。规划师具体负责规划编制工作，包括规划前期的资料收集、公众调查、数据分析(借助各领域专家的力量进行规划前期的基础分析工作)和规划方案的编写、修改等工作。规划师同时还负责协调政府、专家和公众的参与，识别和分析规划拟解决的关键问题，确定合理的规划程序、准则、政策和可供选择的多种方案。我国发展规划领域并没有规范意义的“规划师”，在实践中，各级发改委从事规划编制的人员扮演了规划师的角色。

　　(二)规划编制程序

　　20世纪初，格迪斯指出“规划是一个过程”，“正确的规划过程”应该是调查、分析和规划。[10]弗里德曼认为，规划实际上就是从事问题定义、建模分析、方案形成、方案比较和方案选择等活动，“哪里存在这些活动，哪里就存在规划。”[11]理性规划理论的代表人物法卢迪认为，任何一个规划编制过程基本是由下列几个步骤组成的：(1)调查及问题分析;(2)制定规划目的和目标，确定目标优先级;(3)制定多种解决问题的备选方案;(4)评估备选方案并做出选择;(5)实施选定方案;(6)修正和反馈。[12]这些步骤基本上是任何一种规划过程中都不可缺少的基本框架。简而言之，规划编制过程通常包括识别规划问题、界定规划目标、形成规划方案、比选规划方案、实施规划方案和评估实施结果等环节。在规划编制的不同阶段，不同参与主体所扮演的角色是不同的。西方规划理论越来越多地强调规划研究、规划编制和规划决策之间的相互独立性[13]，尤其是参与主体的相互独立，避免规划成为承载利益的工具;更多地把规划编制看作是公共政策过程[14]，关注利益相关主体之间的协商和社会共识的形成。

　　经过长期的实践探索，我国发展规划的编制程序也在逐步完善，大致可以包括前期调研、编制起草、论证衔接、审批发布四个主要环节[15]，具体包括：上一个五年规划评估、前期调研、起草规划思路、编写规划文本、征求意见和修改、人大审查批准等。[16]尽管我国的规划编制程序与西方国家有所不同，但基本上也涵盖了西方国家规划编制的主要程序和步骤。作为重要