*基金项目：中国行政管理学会课题“政府信息公开研究”;广东省普通高校人文社会科学研究项目“预算透明与廉洁政府建设研究”
作者：牛美丽，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院副教授，广州 510275
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.07.23
[摘要]政府预算信息公开是现代国家治理的重要手段之一。虽然学术界对预算公开的定义和标准还存在争议，但这并没有阻止各国预算公开实践的步伐。中国近年开始逐步推进政府预算信息公开，取得了可喜的成绩，但尚存在一些不足。十八届三中全会明确提出了建立公开透明的预算制度的要求，这为继续推进我国财政预算公开奠定了坚实的政治基础。本文选取了六个代表性的国家，对它们启动预算公开的背景、实践、及遇到的挑战进行了梳理，以期为进一步完善中国政府预算信息公开提供了有益的借鉴。
[关键词]政府预算;预算信息公开;国家治理 ;预算改革
[中图分类号]D6301[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)07-0110-08
政府预算信息公开是落实公民知情权，加强政府预算社会监督的重要手段，是现代国家治理的重要组成部分。虽然学术界对预算公开透明的定义、标准、和具体做法尚存在不同的看法，但是这些争议并没有影响实践领域预算公开透明的推进。很多国家通过制定法律法规来推进预算公开和透明。一些国际组织确立了政府预算信息公开的标准，例如国际货币基金组织(IMF)和国际预算促进会(IBP)，长期致力于加强各国政府预算信息的公开和透明。本文选取了美国、英国、法国、韩国、日本、巴西等六个国家作为主要案例，通过梳理相关文献和浏览部分国家和国际组织的网站，对这些国家启动预算公开的源动力、具体做法进行了系统的文本分析，然后分析了国外政府预算信息公开所遇到的挑战。文章最后对下一步继续完善我国政府预算公开和透明提出了一些建议。
一、 各国政府预算信息公开的具体做法
(一) 美国政府预算信息公开
1.预算公开的背景
美国预算公开的情况可追溯到美国进步时代的预算改革。进步时代前夕，美国各级政府都尚未建立起规范的政府预算制度。各州政府和联邦政府预算过程都是由议会主导。[1]政府会计和财务报告制度极为不健全，助长了当时的政治腐败。[2]
1909年，塔夫脱总统上台后立即着手控制迅速扩张的联邦政府和巨额财政赤字。1912年奠定美国现代预算制度里程碑文件《国家预算的需要》发表。 1921年，美国国会通过了《预算和会计法》，批准成立总统的预算办公室，也即是后来的管理与预算办公室 (OMB), 预算的权力逐渐从议会转移到行政部门，形成了统一的政府预算制度。美国进步时代促进了美国财政预算制度的重构，并且经过一系列的改革政府会计也逐渐地适应了美国财政预算的需要。这些为美国预算公开提供了有利的制度基础。
2.健全的法律法规体系
美国预算公开的突出特点是法律先行。美国宪法第一条第九款明确规定“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”。除此之外，国会及审计署制定颁布的《预算与会计法》、《联邦管理者财务一体化法》、《信息自由法》、《政府阳光法案》、《联邦机构政策和程序指南手册》[3]等法律文件中都有关于政府预算信息编制、公布的条款。这些法律法规构成了预算信息公开的法律规范体系。
3.预算公开的具体情况
在美国，参与预算过程的机构，包括行政部门和国会，都有责任向公众提供预算信息。每年总统的预算草案都要及时向社会公开。[4]国会的预算文件及预算会议也是公开的。[5]国会审查和辩论预算的会议也向公众开放，公众可以现场旁听，也可以在互联网或电视上观看。[6]
IBP2012年的公开预算调查(Open Budget Survey)报告显示，美国的预算透明得分为79分(总分为100分)，在100个国家当中，排在第7位。[7]虽然与2010年相比，美国在预算透明方面略有下降，但是其排名仍然处于被评估的国家的前列。以美国教育支出为例，教育的支出可以很方便地从总统预算办公室的网站上查阅。[8]报告详细地说明了财政投入的重点、教育投入所要达到的目标、具体采取哪些措施以达到这些教育愿景。而在详细的财政预算支出表格里面，则列明预算前一年的实际支出、今后两年预计的支出数额。从内容来看，则详细地把支出分为有自由权(Discretionary budget authority)的支出项目、法定支出项目、还包括教育部的投资信用收支情况。其他联邦部门的预算公开情况也大致相似。除此之外，美国总统预算办公室还在网站上提供了往年财政预算案的情况，从1996年以来所有财政预算案的信息都可以在网上查阅。[9]美国政府打印办公室(U.S. Government Printing Office)还提供纸质版的政府预算信息。
为控制公务用车和用餐支出，美国联邦政府的公务局(U.S. General Services Administration)对联邦政府雇员出差制定了严格的餐费标准，可以在其网站上很容易查到，而且细化到可以根据每个邮政编码查找。机动车是主要的交通工具，政府部门的公务车一般都有严格的监控，只能用于公务，不能用于私人事务。为了降低监控成本，通常通过里程测算的方法来检查公务人员是否用于私人事务。当然，部分的公务车也有安装GPS来监视公务车的使用。由于美国政府保有的车辆优先，公务人员也会偶尔使用私人的车辆办理公务，政府部门通常会根据里程给雇员补贴。对于那些外地出差的公务用车费用，也是通过计算里程来给予一定的补贴，补贴的标准可以在公务局网站上查到(www.gsa.gov)。各州和地方的标准有所不同，但是都采用类似的方法来控制支出。而且餐费和里程补贴会根据客观情况变化适时调整，尤其是里程补贴，由于油价的变化，里程补贴在一年内可能调整几次。但是，所有的变动都必须通过联邦政府公务局先行公布，然后再开始正式实施。而且，联邦政府公务局的网站上不但公布每年各联邦部门的绩效和责任报告，还公布其财务报告。
美国州政府的预算公开同样做得非常详细。以美国德州为例，市民可以通过以下三种方式来获得政府预算信息。第一，预算局官方网站。市民可以方便地从德州预算局的网站上查阅2001年以来的政府预算报告。第二，民间网站的监督。民间独立的预算监督网站更加以市民为中心，更专注于市民关心的预算支出，比如可以方便地查阅所有德州公务员名字、部门、薪水等等信息。第三，官方政务网站的公开。这个网站叫做“德州政府之窗”，这个政府网站可以让公民、企业以及政府了解德州的财政收入是怎样花出去的。[10]
总的来说，美国预算透明已经走在世界的前列。从美国进步时代的政府会计改革建立财政预算制度起，经过近百年发展，预算公开的法律和制度体系已经建立起来。依次为平台，美国议会和最高审计机构对预算的监督能力也非常高。[11]
(二)法国政府预算信息公开
1.预算信息公开背景和法律依据
法国政府预算管理的一个最大特点是“依法管理”，即所有的预算管理活动，都有详细的法律条文进行清晰地界定。预算公开也不例外。法国大革命时期通过的《人权和公民权利宣言》第14条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。该法第15条也明确声明：“社会有权要求机关公务人员报告其工作”，其后1791年法国《宪法》第5篇第3条更明文规定：“由部长或经管人签署并证明的各部支出细账，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布之。此等收支状况应按性质加以分别，并应说明各县每年的收支金额。各郡有关法庭、行政机关及其他机关的特别支出亦应公布之。”
此外，法国2006年1月1日开始实施的新《财政组织法》第56条规定：“本组织法所提及的法令和决定都要刊登在公报上。除涉及国防、国家内部和外部安全或外交机密外，所有的提案报告也要刊登在公报上。”
2.预算信息公开的做法
法国政府预算的全过程，包括政府预算草案的编制、国会的预算审批、预算执行的审计，都有较高的透明度。法国政府每年都会按照预算草案编制完成、交予国会辩论审议以及投票通过的时间顺序，在第一时间将所有与政府预算有关的正式文件，通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公众公布。比如，法国财政预算部网站开辟了专栏，用于公布所有本年度最新以及近十年来的政府预算文件，以便公民随时免费下载查阅，即时掌握每年最新预算草案规划与审议动向，此外，公民均可注册此专栏并向网站相关负责人提出对本年度政府预算的看法或问题，负责人会通过回复的方式与提问者进行信息沟通。
此外，为了提高政府预算信息的可读性，法国政府每年都出版《预算组织法公民指南》的通俗读物，通过直观清晰的问答形式，配以图表及简单的说明文字，对公民进行有关国家财政预算知识的教育。具体来说，法国预算信息公布内容及过程如下：
(1)预算草案(第N年)编制阶段
首先，政府总理必须于N-1年6月向国会呈交一份《国家经济发展与公共财政方针导向报告》作为本年度国会对公共预算总方针进行辩论的基础材料，其主要目的是向国会阐明本年度政府预算草案的主要经济与公共财政参数。此报告完成并呈交给国会的同时，会同步以公报形式发表并发布在财政预算部专栏网站上供公众免费下载审阅。
其次，政府总理必须在N-1年10月初向国会提交第N年预算草案及其相关补充材料。预算草案内容包括第N年政府预算平衡主导方针，详细税收与非税收入总额与细款，转移给地方政府的支付分配方式以及转移支付原因，分配给每个预算“任务”与“项目”的具体额度，以及按照正常工作量与工作时间计算得出的每个中央部门公务员人数、工资及福利支出的最高限额。最后在附录中还会对每个预算“任务”与“项目”的支出与上年进行详细比较，以确保没有无原因的大幅度增加及滥用。
另外，法国政府还会发表一份为公民准备的《法国第N年预算草案关键数据报告》，它简单易懂且美观，仅8页，主要内容包括国际与国内经济环境关键数据比较，政府第N年公共收入关键数据与上两年的比较、政府收入在各“任务”之间的分配、政府公共账户结余数据、债务数据、公共支出数据及未来五年趋势，使广大公众了解政府获得财政收入、支出公共资金以实现政策目标的计划。
预算草案与所有补充报告、《五年期公共财政规划》以及《法国第N年预算草案关键数据报告》均将同步以公报形式发表，并可即时在法国财政预算部网站上免费下载查阅，方便、易获取度高且绿色环保。
(2)预算草案(第N年)审议与投票通过阶段
第N-1年12月份，预算草案通过国会议员的辩论与投票之后，便成为授权行政机关获得财政收入、进行财政开支并承担债务的法律文书 —— 即《法国第N年预算法案》，该法案将于第N年1月初以公报形式发表并同步公布在财政预算部网站上以供公众随时免费下载查阅。
(3)预算法案(第N年)执行与审计阶段
在预算法案执行过程中，法国政府每月都会发布《预算执行情况报告-第N年第n月》[12]，提供每月实际收入、支出和债务的趋势，将其与预算数字进行比较，并分析原因。
此外，法国政府还会在每年年中发布《年中预算执行情况审核报告》，此报告主要目的在于回顾与审查前半年预算年度中预算执行的总体效果，并讨论经济环境的变化对预算执行需要达到的政策效果是否有较大影响。
在一个预算年度结束后，法国国家审计法院将对政府公共账户的真实性与合法性进行独立审计，并于第N+1年5月发布《政府账户审计证明报告》[13]，其主要内容为：评估政府是否按照国会通过的预算法案的规定途径获得财政收入，其支出的款项是否符合预算法案的规定，政府收入和支出账目是否真实、准确，能否对财政状况提供可靠的描述。
通过审计后，法国政府将于第N+1年7月发布《法国第N年决算法案》[14]，其详细呈现了预算执行的实际收支与平衡结果(包括所有类型的政府账户)，及其与国会通过的预算法案之间的差距。同样，这些法案与报告均将同步以公报形式发表并公布在法国财政与预算部网站上。
对于一般性公务支出，由于法国现在实施以结果为导向、以“任务”-“项目”- “行动”为基本结构的绩效预算，因此仅规定了每个“行动”的支出上限，而并未在预算法案中细化每个“行动”中的各项公务支出，但由于每个“行动”的支出上限都是国会经过辩论并投票通过的，因此不可能有大幅度的自由支出空间用于“三公消费”，加上法国每一项公共支出的支付都必须经过公共会计(国家审计机构成员，独立于政府机构)的合法性审核才能进行最终拨款，因此很难出现“暗箱操作”行为。
公开预算调查2006-2012年的评估报告显示，法国一直按照公认的良好开放财政管理实践要求广泛地公开信息[15]，属于全世界预算信息最丰富、公开度最高的国家之一。
(三)英国政府预算信息公开
1.预算公开的背景和制度建设
英国是最早构建现代预算制度的国家。作为其预算制度建立的里程碑，《大宪章》确立了议会的预算权力，加强议会君主征税权的控制体现了最早的预算监督的思想。经过几百年的努力，英国建立了较为完备的预算法律体系，包括《国库和审计部门法案》、《议会法》、《国家贷款法》、《国家审计法》、《审计委员会法》、《财政稳定法案》以及《政府资源和账目法》等。[16]这些与预算相关的法律，构成了约束政府财政预算活动的基本制度框架。
英国关于预算公开最重要的法律是《财政稳定法案》(Code for Fiscal Stability, CFS)[17]，该法在1998年开始实施，为英国的财政预算管理提供了一个强有力的制度框架。[18]该法案明确指出，其目的在于提升财政预算的透明度以及财政责任。而且，该法案指出，过去信息质量低下是导致公共政策失误的一个重要原因，因此其目的之一也是提高信息的质量。在这个法案当中，预算透明是五大原则之一，该法案解释：透明的原则意味着政府应该公布足够的信息以使得公众可以监督财政政策行为和公共财政状况，除了特殊的原因之外，政府不能限制信息公开。为了达到此目标，该方法明确地规定了一系列需要公开的措施。这些措施包括：(1)发布前预算报告(pre-budget report)，以鼓励人们对提案的讨论;(2)发布财务报告和预算报告，以讨论主要的预算决策和短期的经济和财政展望;(3)发布经济和财政战略报告，勾勒政府的长期目标和未来战略;(4)邀请国家审计署修订关于财政预测的主要假设和传统做法;(5)制定债务管理报告;(6)向议会国库委员会汇报所有发布的报告;(7)确保公民有足够的渠道获得这些报告，等等。
值得一提的是，2010年英国首相卡梅伦发起了一项称为“政府联合项目”的工作，要求中央政府在既定的时间内公布财政预算的历年信息，例如超过25,000英镑的新中央项目都必须在2010年11月之前对外公布。[19]地方政府和一些特别的数据也要求对外公开。为此，卡梅伦专门向政府各部门发出一封公开信，要求所有政府部门提高预算透明度。
英国的政府预算报告可以通过政府的网站查阅。[20]英国的审计署对政府预算的监督也十分透明，可以从它的网站上直接查阅对政府部门的年度预算审计报告。[21]以教育部为例，从审计署的网站上可以直接查阅得到2012年教育部的预算支出实际情况，审计署对支出的评估等等。[22]
2.预算公开的水平
根据公开预算调查2012年的数据，英国的公开预算指数为88分，排在所有被评估国家的第三位，仅仅次于新西兰(93)和南非(90)。[23]从2006年以来，英国四次被评估的得分基本不变。英国的议会对政府的预算监督能力中等，而最高审计署的审查能力也很强。
(四)韩国政府预算信息公开
1.预算信息公开的背景
IBP的公开预算调查显示，韩国是亚洲地区预算透明程度最高的国家之一。但韩国预算公开和透明的历史并不长。民主化是推动韩国预算公开透明最重要的因素。[24]1961-1987年间，韩国处于官僚政治和威权统治之下，只有部分政治精英和部分政府官僚可以获取和讨论预算信息，提交给国民议会的预算报道缺乏充分的信息，预算过程对于公众而言更是不公开、不透明的。1987-1997年间，预算公开和透明开始起步。1997年亚洲金融危机后，相对封闭的治理被认为是危机爆发的主要原因之一，因而在1997年后韩国加快了预算信息公开的步伐，并在1998-2007年间逐渐制度化，得以巩固和发展。2008年后，预算公开透明制度不断成熟。
2.预算公开的做法
(1)法律保障。韩国政府颁布了一系列法律推动信息公开，以建立公正、透明和可信任的政府，保障公民获取预算信息的权利。1996年，韩国政府颁布了《公共机关信息公开法》，明确了韩国公共部门信息公开的职责，对信息公开程序、争端解决程序作出了规定。1997年，韩国政府进一步颁布了《公共机关信息公开法施行令》、《公共机关信息公开法施行规定》等法律。2006年《国家财政法案》出台极大地推动了预算公开进程，预算准备、预算执行、预算报告的相关文档都被要求对公众开放。
(2)电子政府推动。信息化浪潮对韩国公共行政有重要影响。电子信息高速发展提供了技术支持，韩国政府不断创新制度(如设立首席信息官等)，推动电子政府建设。电子政府分两个入口对公众公开财政信息。公民可以进入“D-脑系统”(http://www.digitalbrain.go.kr)十分便利地获取中央政府的预算、审计报告等信息，地方政府的财政信息可以在(http://lofin.mopas.go.kr)网站上获得。
(3)参与式预算推波助澜。2002年地方政府选举中，参与式预算作为竞选策略被提出和讨论，吸引了广大选民的兴趣，并在竞选结束后得到了实施和推广。到2010年，韩国246个地方政府中有99个采用了参与式预算。参与式预算改革进一步保障了公民获得预算信息的权利。
3.韩国预算公开的效果
根据IBP的调查，2010年韩国预算透明度指数排名全球第10位，2012年更跃居全球第8位，在“政府吸引公民参与预算过程”一项中得分最高，受到国际预算合作组织的特别赞誉。以2010年韩国预算报告的各项评价为例，韩国公开了先期预算陈述、立法预算、居民预算、年终报告和审计报告，且这些预算报告均提供了“大量的”信息，得分都在80分以上，处于A级。韩国还公开了行政预算提案和年度报告，其中行政预算提案提供了“足够的”信息，被评为B级。
(五)日本政府预算信息公开
1.预算公开的背景
20世纪60年代，日本经济高速发展，政府主导经济增长的模式导致了权力的集中和滥用。行政机构铺张浪费，部门官员贪污腐败，这些现象被公共媒体不断曝光，引发起了市民对政府、尤其是地方政府财政信息的关注。上世纪90年代，一些公民团体要求政府公开“粮食费”(即饮食费)等预算信息并对拒绝公开的地方政府提出了诉讼，此举大大促进了日本政府预算信息公开的进程。1996年起，一个全国联盟的市民团体每年将对全国省级地方政府和部分大城市进行政府透明度排名调查，公款招待费用等财政信息成为调查的主要内容，公众对政府贪腐行为的高度关注成为日本政府预算公开的内在动力。
同时，日本政局的变化为推动政府预算信息公开扫除了政治上的障碍。90年代开始的多党联合执政，各方政治力量的制衡体现在预算决策过程中的纷争，这进一步促成了预算信息的公开和透明。[25]在预算审查过程中，各类预算信息被说明、质疑、答辩、讨论，直接促进了预算信息公开。除了各方政治力量充分参与，预算审查过程也对日本国民公开，电视台对预算审查进行实况直播，媒体也展开详细追踪报道，倍受国民注目。
此外，20世纪90年代日本泡沫经济破灭，地方政府陷入债务危机。经济形势的变化对政府治理提出了严峻的挑战，公开财政信息成为博得公众理解、促进市民参与公共产品提供，推动公共服务多元提供和地方分权自治的一种选择。
2.预算公开的做法
(1) 宪法和法律的保障。《日本宪法》第91条规定:“内阁必须定期,至少每年一次,就国家财政状况向国会及国民提出报告。”这是日本政府向公众公开财政信息的最高法律依据。《行政信息公开法》规定政府要向公众公开预算信息，使全国民了解政府预算的内容。1999年日本颁布了《有关行政机关持有信息公开法》。2001年11月，日本政府制定了《有关独立行政法人等持有信息公开法》，逐渐进入了政府信息全面公开的时代。[26]
(2) 预算全过程公开的制度安排。日本政府预算公开覆盖预算的全过程。在预算编制时，日本财务省于每年的6、7月份公布下一年度的预算指南。预算编制过程中的任何重大变化也要随时向公众公开。自2009年以来，日本政府的行政刷新会议在预算编制过程中开展了“事业筛选”工作[27]，由议员、官员及专家组成的筛选委员会对部分支出项目进行重新评估、审核，并进行质询，各省厅官员必须作出解释说明。自“事业筛选”工作启动以来，日本民众的关注度与日俱增。
在每年的预算审查过程中，预算审查先由财务大臣对预算提案进行说明，然后由预算委员会对提案提出总体质疑和一般质疑(即针对特定主题和范围的详细的质疑)，在一般质疑阶段为反映广大国民的声音，还必须召开听证会和分科审查会。预算审查阶段预算信息被充分讨论，公众可以参与到预算审查现场旁听，审查现场通过网络视频向全国直播，有助于国民了解预算活动的情况，提高预算的透明度。此外，日本的财政监查机构每年都要编制预算监督报告，在提交国会和内阁的同时，也编成书册公开向社会公众发售。
(3)预算信息公开的实践。日本政府在其出版物发行中心和普通书店的政府出版物专柜，公开发售详细的财政预算书和决算书，详细说明财政资金的来源与用途。[28]财政监察机构每年都要编制检查报告提交国会和内阁，并编成《决算与检查》、《会计检查梗概》等公开发行的书刊，明确报告预算检查中发现的问题、问题的责任部门和单位、问题造成的经济损失和改进意见等等。财务省除每年5月份公开详细资料外，6、7月份还会编制《图说日本财政(XX年度)》，大量运用图、表，图文并茂地详细介绍财政预算结构、年度预算资料及每项支出的来龙去脉等。[29]网络渠道也被充分地利用起来，日本财务省等网站上公布了丰富的预算资料，不仅包括每年的预算案，还包括预算形成过程的各种提案以及提案商讨过程的会议记录，以满足公众的预算知情权。
(六)巴西政府预算信息公开
1.预算公开的背景
巴西预算公开的实践始于20世纪80年代。80年代末巴西工人党在地方选举中获胜后，面临着多重压力，亟须摆脱债务危机、进行经济结构调整、推动社会变革、提高政府治理，以满足民主化的需求。因而，新的政府致力于通过公民直接参与推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，开展了参与式预算的地方实验，逐渐形成了民主化目标导向的以公众参与为特色的预算信息公开模式。
2.法律制度保障
巴西的《宪法》和预算相关法律预算法规中广泛涉及预算透明、公开及参与性等问题。[30]1992年颁布的《反行政舞弊法》，对非法致富、行贿受贿、损害公共资金等腐败行为及惩罚措施作了明确规定，还规定公职人员就职和离职时必须如实申报本人及配偶或子女的各种资产，任职期间每年接受审计一次。1993年颁布的《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》，对总统、副总统、部长、国会议员以及联邦法官和检察官的财产申报予以具体规定。2000 年出台的《财政责任法》第九章“透明度、控制与监督”明确规定，财政管理透明的工具必须广泛公开。《财政责任法》实施细则中要求，应公开先期预算陈述、居民预算、立法预算、年度报告和年终报告等预算资料。[31]《财政责任法》还规定要鼓励公众参与，并在预算草案讨论阶段召开听证会。[32]2009 年出台的《新自由信息法》，为政府信息公开提供了更为完善的法律保障。
3. 预算信息公开的途径
一是进行配套的政府会计制度改革，提高预算信息的质量。巴西是十分重视政府部门的财务账户管理，要求政府及时公布预算执行报告、预算管理报告，并明确未能按规定执行的行为的惩罚措施。
二是不断加强电子政府建设为预算信息公开提供技术上的保障。随着电子政务的快速发展，巴西政府利用其门户网站及时公布政府预算编制和执行情况、政府采购招标情况以及各项行政开支情况，方便公众及时便捷地获取政府预算信息。
三是采用多种途径加强预算信息公开。公民参与预算决策、掌握预算信息的渠道是多种多样的。除了直接参加到会议现场的形式之外，还可以通过网络途径对预算信息进行评议，通过信息咨询、协商与谈判、提问等方式获取预算信息。从预算公开的时效来看，巴西议会在预算审批的三个月之前就可获得行政预算提案，且在每月结束后30 天内给出预算公告，并在公告一个月之前会提前告知媒体公告时间。
4.预算公开的效果
IBP 的研究显示，巴西的预算透明水平居于中上水平。2006年巴西预算透明综合指标得分为73分，在被调查的59个国家中排名第10位;2008年巴西预算透明综合指标得分为74分，在被调查的85个国家中排名第8位;2010年巴西预算透明综合指标得分为71分，在被调查的94个国家中排名第9位;2012年巴西预算透明综合指标得分为73分，在被调查的100个国家中排名第12位。
从以上六个国家预算公开的背景和实践来看，可以总结出以下几点共性的特点。
首先，政府预算信息公开不是简单的预算管理技术上的变革，而是在国家治理转型过程中，重塑国家与社会关系、落实公民权、实现民主治理的重要举措。这些国家的预算改革在加强社会监督、惩治腐败、提升政府公信力等方面取得了显著的效果。
其次，在推进预算公开过程中，各国十分重视相关法律法规体系的构建与完善。这些法律法规既包括一国的基本宪法，也包括政府信息公开法、预算法、以及代议制机构议事程序等多个层次，对预算公开的主体、内容、方式、程序、责任等做出较为全面的规定。
再次，在具体推动预算公开的实践中，各国十分注重顶层设计和总体策划。预算信息的公开并非仅仅限于预算数字，而是在中长期预算分析框架基础上，侧重预算信息与政策分析的整合。在公布的途径选择上，为了满足不同公众群体的需求，各国发展出多种多样的方式，包括公开出版物、新闻发布、政府网络、公共图书馆、咨询服务等多渠道向社会提供预算信息。除了信息大单方面公布，各国也建立了灵活多样的对话反馈机制，例如公民论坛、预算听证等等，保证公民的参与权。
最后，立法为预算信息公开提供了法律保障。但是，为了更好地落实公众的知情权和参与权，公开的预算信息的质量至关重要。因而，各国在预算信息公开的过程中都特别重视提高预算信息的质量，在预算信息的真实性、完整性、及时性和易受性等方面也做了大量的努力。
二、国外预算公开遇到的挑战
虽然发达国家预算公开时间比较久，积累了经验，但也存在不少问题。IBP2008年对85个国家的预算公开调查发现，预算公开指数平均得分仅为42分(总分为100分，下同)。2010年调查数据显示，各国预算透明度平均得分是所有提高，但是也仅为46.3分。有研究指出，美国关于透明政府、预算公开的措施一多半是不很成功的。从监督和评估报告的透明度、公众与立法机构的参与程度来看，情况更差，占被评价国家总数三分之一的国家都处于“消极”范围内。主要遇到的挑战是：
(一) 政府会计制度导致的困难
在大部分发展中国家或者地区，政府普遍采取的政府财务会计方式仍然是现金记账法，或者修正的现金流记账法，只有部分发达国家在尝试推行权责发生制。即使在大部分发达国家，完全采取权责发生制的国家也并不多见。但不管是采用现金记账法的发展中国家，还是部分采用了权责发生制的发达国家，都在预算公开上面临一定的困难。现金记账法的一个重要的缺点就是难以准确反映政府部门的资金管理活动。与权责发生制相比，现金记账法提供的信息滞后，往往无法及时准确地反映出政府项目运作的成本。其次，由于政府活动涉及社会经济生活的各个方面，高质量的预算信息需要一个高质量的会计收支分类。会计收支分类必须全面准确地反映所有财政收支交易活动。但是，目前大部分发展中国家政府会计分类的质量还不高，无法准确地反映政府的经济活动。这是阻碍政府预算公开的一个重要的技术瓶颈。即使那些采用了部分权责发生制的发达国家，同样面临着一些困难。例如，澳大利亚同时实施权责发生制与结果导向预算，后者使得政府预算信息的公开方式发生了变化，无法与权责发生制会计自然衔接，这导致澳国政治家对预算信息更加不解。更严重地，有研究发现，澳大利亚和英国的大部分议员都不了解权责发生制的预算和会计核算方式，这在一定程度上削弱了议会对政府预算的控制力。政府预算对议会透明公开的水平也相应地下降了。同样，公众对政府会计知识的缺乏，也影响到公众对政府预算信息的理解。
(二) 信息的质量有待提高
OECD的研究表明，不少国家公开的预算信息无法满足全面性和准确性的要求。在澳大利亚，关于预算绩效的数据和指标都存在很多问题，如缺乏比较稳定的预算结果的指标、绩效指标的数据较难获得、缺乏有效的网络系统收集数据、产出与结果之间的因果关系较难确定等等。英国也同样面临预算信息的质量问题。与缺乏详细的信息相反，还有一些发达国家却提供了过度的信息。随着电子政务的发展，政府会把大量收集到的信息都上传到其服务器上供市民查阅。但是由于缺少科学的管理和必要的指导，缺乏专业知识的市民往往无法从海量的信息当中筛选出自己需要的资讯。或者由于政府官员本身不愿意公布某些信息，故意将公开的信息复杂化，采用大量专业性术语使得市民无法真正地了解这些信息的意义。
(三) 缺乏对预算公开的价值认同
一是“结果导向”的预算没有被议员所重视。在发达国家，如新西兰、芬兰、澳大利亚和英国等，以结果为导向、采用权责发生制会计方式的绩效预算已经成为一种主流的预算方式。但是，OECD的研究发现，实际上议会和议员对绩效预算方式没有太大的兴趣，原因主要是预算和政府会计的工作复杂性大大增加，而议会只能基于总额来批准政府预算，这导致议会对细化的信息失去了监督的能力。二是预算公开的理念与其他保密原则相违背。例如，预算公开与商业信息保密、个人隐私等核心观念发生冲突。三是完全的预算信息公开存在潜在的风险。如过度公开预算信息会增加寻租的便利，降低贿赂成本。
(四) 预算公开的服务对象缺乏专业知识
大部分发展中国家民众对预算信息公开还不熟悉，即使是发达国家也存在着民众教育水平不高、经济收入水平低等因素，影响到预算公开的效果。客观地讲，很多国家推行预算公开的方式仍然是传统的单向交流，即政府向公民公开相关的预算信息，而互动式推进信息公开受到预算信息的易获得性低、易理解性差，信息发布滞后、信息过量等问题的困扰，很难大面积实施，特别是采用了权责发生制会计准则与结果导向的预算之后，普通民众更是“一头雾水”。这些都制约了预算公开工作的发展。
(五) 公众参与热情不足
公众往往对与自身直接利益有关的问题关注多。政府预算信息通常非常庞杂，大部分信息与普通公众并非直接相关，加上部分公众搭便车的心理，公众对公布的预算信息并不是十分热衷。即便部分市民对政府公布的预算有异议，一般都是零星而微观的，常常难以得到政府的高度重视，反馈不及时或比较笼统，这也大大地降低了公民对政府预算公开参与的兴趣和热情。
三、 对我国改进政府预算信息公开的建议
在现阶段，我国的预算信息公开可以从以下几个方面着手。
(一)构建预算公开的顶层制度设计
预算公开既是政府重要的公共服务基本职责，又是科学行政、民主理财的重要手段。搞好预算公开对于提高行政效率、降低行政成本、约束政府行为和反腐倡廉具有重大意义。我国与发达国家预算公开的一个最大的差别在于：预算管理所提供的条件不同。发达国家经过上百年的实践，在预算管理不断完善的过程中循序渐进的推动预算公开。而我国是在预算改革急速推进的过程中启动预算公开。也就是说，我国是在预算管理还并不是很完善的条件下来推动预算公开。因此，顶层的制度设计尤为重要，必须构建与政治体制改革、行政体制改革、财政体制改革相适应，与服务型政府建设、转变政府职能、创新行政方式相配套，与国家、地方经济社会发展中长期规划计划有机统一的政府预算信息公开体系。
为了达到上述目的，政府预算公开制度体系的设计必须围绕重构财政责任来展开。所公布的信息不能仅仅满足把政府的账本晒出来这个简单的目的，更重要的，这个晒出的账本必须能够提供以下信息：(1)政府做了哪些事?(2)政府为什么要做这些事?(3)政府如何筹集财政资金来做这些事?(4)政府做事的效果怎么样?
(二) 建立和完善预算公开的相关法律法规规章
我国《预算法》、《审计法》、《预算监督条例》及相关专业法律法规都未对预算信息公开做出明确规定。如果仅仅为了推动预算公开而急于修订这几部法律，实践中比较难操作。因此，可以考虑由国务院另行颁布《政府预算信息公开条例》，明确规定预算公开原则、主体、内容、时间、和方式等事项。在推进过程中可以鼓励地方政府先行试点，在条件成熟的地方可以先制定地方性预算公开法规。法规中尤其要建立预算公开的行政问责制，明确违反预算公开相关法律法规的法律责任和行政责任，以及责任追究方式。
(三)提高预算公开信息的质量
一是提供更加详细和完整的信息。财政部门公布的一级政府的预算不仅要包括政府一般预算收支，还要包括基金预算、以及政府的资产、负债信息。而且，不管是一级政府的预算还是部门预算信息，都应该公开时把上一年的预算及其执行的信息也一并公布，便于读者进行比较。甚至可以效仿美国的做法，把当年预算申请的数字和人大批准的数字同时公开，以考察人大预算审批的情况。同时，各部门预算必须与其下一预算年度的工作重点也同步发布，这样更便于公众了解预算的合理性。在部门预算公开中，要增加预算要点、预算支出的经济分类信息。经济分类信息不仅要公布本级部门的信息，还要公布下属单位的信息。要随着政府逐步推进全口径预算，向公开全口径预算信息迈进。
二是增强预算公开信息分类的实用性和可读性。要继续细化预算公开科目，在公布预算类、款的基础上，设立分项目的数据。为了让老百姓看懂预算信息，政府公布的预算信息要与各部门为公众提供公共服务的内容相匹配。因此，需要在目前的“功能”分类下，将“经济”分类进一步细化，把体现部门职能的各项具体活动以具体项目的形式在部门预算中一一填列，这些项目包括日常公用经费，也包括专项经费的各个子项目，尤其是一些规模较大的资本性开支项目，必须列出。在公开的决算信息中，必须增加预算执行的绩效的分析。只有这样，才能让公众把政府资金使用与他们所享受到的公共服务联系起来，做到既“领会”又“领情”。
三是提高信息公开的及时性。预算信息公开应该贯穿整个预算全过程。目前我国的预算报告和部门预算是在人大审议通过后才公开，公开之后就再无下文，人大审议预算的过程、预算执行中的调整等信息，公众亦无从得知。建议政府在预算编制的过程中就应该随时向公民公开，尤其是一些重大项目的预算要让公众及时了解，并把社会各界的合理意见和建议落实到预算决策中。鉴于各级政府普遍采用“两上两下”的预算程序，建议在“一上”后一周内，财政和各部门应该把规模以上的项目及时向社会公开，供公众参考。同时，预算执行中的信息尤其是重大项目的变更情况和中期预算执行报告要定期及时公布。
四是统一预算信息核算口径。建议财政部抓紧研究出台细化的政府预算和部门预算信息的统计口径。例如，公众所关注的“三公经费”虽已经公开，但到底如何统计至今尚无统一口径，导致信息的参考价值未能充分实现。同时建议加快政府会计制度的改革，把现金制会计和权责发生制会计结合起来，构建完整的政府会计体系。建立政府会计报告制度，并每年定期向社会公开政府财务报告。
五是开发合适的预算公开范本。统一政府预算和部门预算的内容和形式。目前部门预算的公开格式虽然看上去比较统一、规范，但是并不利于公众理解。因此，必须开发新的范本。而且由于部门预算只是整个政府预算的一部分，仍有大部分的政府预算信息尚未向社会公开，这部分信息应以何种形式公开目前尚未有明确的规定。当然，在预算公开过程中，要尊重部门和地方的差异性，但一定的标准化仍属必须。地方和各部门可以根据具体情况作调整。这样可以使预算公开更明确、更科学，让公众看得清、看得懂。
(四)提高信息获取的便利性
一是要充分发挥互联网公开预算信息的作用。互联网是目前最为便捷的公开途径。为便于公众进行检索，可参考国际惯例将部门预算集中公布在一个网站上，这样也有利于对部门预算公开的监督。美国各地方政府在预算公开的实践上已经形成了一个良性的竞争机制，各州和地方政府争相给自己的预算信息公开网站起一个代表地方特色的名字。鉴于中国的地方政府数量庞大，建议可以对网站名字的起法有一个统一的规定，避免名字太乱，造成混淆。同时建议在各级政府的门户网站、财政局网站、和人大网站的主页上，都要设立这个预算公开网站的链接。此外，这个网站要根据政府部门、关键问题以及各地方等不同主题对政府预算信息进行分类，所有预算文件应该放在网站中比较醒目的位置，而且应允许免费下载。如果是特殊格式编成的文件，如PDF文件，应同时提供浏览器软件下载，如果是数据文件，提供EXECL版本，以方便用户进行阅读和数据分析处理。同时，这个网站上还应该设公共论坛，便于使用者互动讨论。最后，这个网站还要提供索取或购买政府预算文件光盘的联系方式。二是要广辟其他公开途径。除了互联网，报纸、电视、广播、社区布告栏等也都是预算信息公开的途径。虽然这些媒介公布的信息有限，但是可以公布主要信息，同时留下相关部门联系方式以供感兴趣的公众进一步咨询及获取详细资料。此外，可考虑效仿香港的做法，每年人大会开会期间，向公众免费发放纸质版政府预算及其宣传资料。
(六) 加大民主监督力度
一是鼓励政府及其各部门在预算编制阶段和人大预算初审环节的预算信息公开，目的是把民主决策、民主监督的关口前移，从源头上加强公众的预算认知与参与，例如重大项目的听证制度。二是健全人大审议预算的制度。建议邀请民间团体、专家团体、行业代表以观察员的身份参加人民代表大会，旁听审议预算的会议，协助人大代表、政协委员、特约人员对政府预算信息和“三公经费”等公众广泛关注的内容进行深入调研和抽查。二是实施科学的评价制度。建议引入独立第三方组织对政府部门的预算和“三公经费”公开情况进行客观、科学、公正的评估，并及时向社会公布权威的评估报告。三是加强预算公开的社会监督，除了一些专业机构、民间组织的直接参与，还可以组织民间机构、高校和社区向公众宣传普及预算知识，提高公众对政府预算的认知和参与预算监督的热情和能力。
(七) 积极引导，为预算公开创造良好的舆论氛围
一是加强舆论引导，创造预算公开的良好氛围。继续提高政府官员应对公众舆论的能力，政府要定期或适时举行新闻发布会或开通网络平台，解答媒体和社会公众对预算信息和“三公经费”的疑问。如果发生突发事件，政府相关部门和官员要及时进行释疑解惑，坦诚与公众沟通，尽量减小可能出现的不良影响。二是培养公务员“预算意识”、加强财政诚信的职业道德和行政伦理教育，增加对公务员相关预算信息公开的专业知识的培训，提高他们对民主理财的认同感，不断提高他们的预算公开技术能力和与公众、媒体沟通的能力。
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International Experience in Opening Government Budgeting
Niu Meili
[Abstract]Open budgeting is one of the major approaches used to improve governance in the modern state. Although the definition of budget transparency is still being debated, open budgeting has been common practice in both developed and developing countries. In recent years, China has experimented with making government budgeting more transparent, which has significantly improved budgeting accountability. However, a lot of effort needed to be invested in open budgeting. In 2013, the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party made a clear requirement for building a transparent budgeting system, which enhances the political support for increasing budgeting transparency in China. This paper selects six comparable countries and examines their backgrounds, approaches, and challenges in opening government budgets. The review of international experience offers a useful reference for China to further improve its budget transparency.
[Keywords]government budgeting, open budgeting, state governance budgetary reform
[Author]Niu Meili is Associate Professor at Center for Chinese Public Administration Research/School of Government, Sun Yat-sen University. Guangzhou 510275
