基金项目：江苏省协同创新中心项目“新型城镇化与社会治理”;教育部人文社会科学研究规划项目“我国西部生态脆弱性评估与政府应对研究”(编号：13YJAZH076);中国博士后基金一等资助项目(编号:2013M530058)。本文主要内容来自于中国人民大学出版社“公共管理经典著作书评征文大赛”的参赛论文。

　　作者：尚虎平，苏州大学政治与公共管理学院、“新型城镇化与社会治理”江苏协同创新中心、苏州大学城镇化研究中心教授、博士生导师，苏州215000;韩清颖，中山大学政治与公共事务学院行政管理专业研究生，广州510275

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.09.16　　

　　[摘要]“无缝隙政府”理论以“管理主义”的哲学来解决由老管理主义所造成的割裂化、碎片化问题，是对新公共管理运动的一种扬弃。自20世纪90年代末始，我国无缝隙政府改革逐渐在全国推开。但从抽样来看，我国改革仍仅停留在对组织形式再造和组织流程再造两种工具的使用上，对无缝隙政府文化塑造、外部无缝隙政府构建重视不够。这与忽视无缝隙政府改革施行的相关前提不无关系，包括行政决策与公共服务提供职能的适当两分、政府完整性提供服务的组织模式中存在诸多私法性实体、不同政府组织应以权威性绩效合约来约束等。在未来的改革中，首先应该创造这些前提条件，然后将七种管理工具严谨、规范地实施，以实现完整的无缝隙政府改革。

　　[关键词]无缝隙政府;政府再造;绩效链

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0075-06

　　一、引言

　　20世纪70年代，在石油危机、越南战争的冲击下，美国发展的“黄金时代”走向尽头，发展出现迟滞，社会失业激增，各种道德失范事件层出不穷，无政府主义、性解放、嬉皮化、民权运动、女权运动潮流蔓延。与高失业率和高社会动荡并存的是，高通货膨胀、社会贫富差距扩大，出现了发展中的“滞胀”，政府合法性危机凸显。1975年，福特总统在他的第一篇国情谘文中，直截了当地告诉美国人民“国家处境不佳”。[1]时至上世纪80年代，这种困境没有消减，反而很快蔓延到其他西方发达国家。如何在政府管理中突破此种困境就成为公共行政实践者与研究者必须面对的问题。为解决这些棘手的问题，发达国家逐渐开展了“治道变革”、“再造政府”活动，力图通过政府管理方式变迁来促进管理效率提升，从而带动整个社会的发展。诚如约翰·基恩所说，再造政府“已经超出了它现在通过官僚主义手段所能解决的范围”[2]，需要新的治理逻辑，这种逻辑就是“管理主义”。在管理主义导向下，“新公共管理”运动在美国等西方国家迅速扩散。新公共管理强调公共行政应重视“绩效”、“产出”、“结果”、“私有化”等，倡导在提供公共服务上，宁要小规模组织而不要大规模机构;宁要提供公共服务的多元结构，也不要单一的无所不包的供给;宁可向使用者收费，也不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业;宁要私人企业或独立企业也不要官僚体制。[3]然而，管理主义倡导的企业化、部门化管理也造成了碎片化、“鸽笼”式的割裂行政问题。[4]为了解决这个问题，在新公共管理潮流兴起的中后期，美国弗吉尼亚大学政府管理学院拉塞尔·林登(Russel M. Linden)教授在通用公司总裁杰克·韦尔奇提出的“无界限组织”理论基础上提出了“无缝隙政府”理论。这是新公共管理理论丛林中的一种新的学术论点，它希图解决之前管理主义所导致的各种孤立、割裂、碎片化管理问题。该理论自萌生起就被广为传播，也被众多公共管理实践者用来改进政府管理，取得了较大的成就。

　　自无缝隙政府理论产生起，我国各地政府纷纷探索如何利用该理论改进我国政府管理，塑造“中国式无缝隙政府”，尤其是在《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书翻译成中文后更是全面开花。党的十八大报告明确指出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”;党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”等均渗透着无缝隙政府的理念。因此，我们有必要回顾我国构建“中国式无缝隙政府”的进展与不足，以便未来能够扬长避短、有针对性地解决各种问题，从而塑造出一批真正的对内和谐统一、对外服务“零距离”的无缝隙政府。

　　二、判断“无缝隙政府”建设成效的工具

　　在林登看来，“无缝隙政府”必须满足无缝隙管理哲学下的“1+1”标准。无缝隙政府依然属于以管理主义哲学来完善管理主义弊病的理论探索。与新公共管理稍有区别的是，它所倡导的管理主义特别强调将结果导向、顾客导向、技术导向(管理技术、信息技术)、竞争导向、最佳组织形式等几个方面融为一体，而非割裂强调某个方面。就是说，在追求为顾客(公民)提供特色化、个性化的服务中，要注重采用合理的组织形式(包括采取行动的团队形式和采取行动的组织流程)，要引入企业管理中注重时限、注重效率效果的竞争理念，采用管理技术、信息技术来促进组织形式、组织流程的效率化、时限化运作。这是一个整体的线性过程，由不同阶段共同组成一个完整的流线性、整体性管理。在这种“无缝隙”的管理哲学指导下，判断“无缝隙政府”成就的 “1+1”标准是指管理工具与操作指南标准。

　　图1无缝隙政府的运行标准

　　1.管理工具标准

　　如图1所示，无缝隙政府所依赖的管理工具主要有工作战略分析、工作测量指标、组织形式再造、组织流程再造、时间敏感性管理、跨功能团队角色识别、个性化产品与服务品质评估(林登教授在阐述“再造指南”的过程中，对这些工具的应用做了手册式的说明，但有些工具的名称它并未明确写出，只是说明了如何操作)。

　　(1)工作战略分析。在进行工作战略分析时，无缝隙政府理论格外强调“提升公共产品与服务的价值”，强调“为顾客提供服务和项目一次性供给”和“部门间的横向交流和合作协调，重视不断获取顾客的反馈”。在操作中，首先要分析公共服务和产品可能的价值增值;其次要分析那些可能的“无益”目标;接着要分析外部顾客(行政相对人)和内部顾客(政府内工作人员)可能的满意方向。另外，在工作分析中，不能像新公共管理那样，置内部顾客于不顾。完全按照外部顾客需求设置战略往往会使得内部形成部门主义，部门只为自己所负责的工作负责，而不顾及整体性的输出，造成了各种内部管理的“柏林墙”。

　　(2)工作测量指标。“工作”属于无缝隙政府的关键环节之一，需要借助工作指标(work indicators)(实际上是工作测量指标)来实现。具体落实这些指标需要采用3个硬S(hard S)和4个软S(soft S)。硬S包括结构(Structure)、战略(Strategy)、制度(System)，软S包括员工(Staff)、象征性的行为(Symbolic behavior)、共有的价值观(Shared values)、技能(Skill)。

　　(3)组织形式再造。这是指对传统意义上科层制式的组织形式进行合理的改造。无缝隙政府追求消除政府内“柏林墙”，致力于减少公民与政府打交道时所应触及的部门和工作人员的数量。在组织再造中倡导消除政府不同部门之间的壁垒，建立跨职能团队(cross-functional teams)、鼓励通才的团队，这些团队的成员由来自不同职能部门的人员组成。

　　(4)组织流程再造。流程再造需要运用信息技术、系统科学，以最大限度地满足公众服务需求为出发点，把与满足顾客公共服务需要的各个方面系统整合起来，将其塑造为一个完整、优化的工作流程、服务价值增加流程。在此过程中，并联工序代替了串联工序，串联工序代替了分隔在不同部门的工作环节。在具体应用中，可以与工程项目实施一样，先完整地绘制出工作与服务流程图(work/service flow chart)，然后逐项分析每个工作环节、步骤，确认服务增值的可能和服务损益可能，力争将那些非增值性工作环节、工作步骤删减到最少，只保留增值和有益的步骤，从而优化工作流程。

　　(5)时间敏感性管理。时间敏感性主要应用在三个方面：强调“一次性服务”，即为顾客(行政相对人)的服务都要一次性完结，且要达到顾客的满意;在流程并联的基础上，要特别注意每个流程完结的并行时间点，如果不能保证并联工序的时间敏感截止点(dead time)，则并联的流程又会重蹈到串联的老路;服务要讲究时限，也就是把效率问题通过时间敏感工具予以刚性化，设置出总体服务完结的下限，以摆脱传统行政模式下对顾客的需求推诿拖延。

　　(6)跨职能团队角色识别。虽然无缝隙政府强调“通才”，强调“跨职能协作团队”，但这并不是说任何一项公共产品、公共服务的提供每个人需要做相同性质的工作，他们之间依然需要有不同的角色扮演。甚至可以说，在无缝隙政府中，跨职能团队中成员角色识别才是工作落实的关键，否则依然会人浮于事。林登列举的“无缝隙典范”——篮球队在工作中依然有着后卫、中锋、前锋的角色识别。

　　(7)个性化产品或服务的质量评估。这对应的是管理主义中的绩效评价，但这种评估更重视质量，它以结果为导向，不是简单的产出导向。结果导向强调公共管理是否实现了顾客的目标，是否能够使得顾客满意，而传统产出导向强调产品，比如GDP增值、财政增值、公路增长量等，但这些产品的增加未必是人民所需要的。无缝隙政府对产品或者服务质量的评估主要是看提供的产品或者服务是否实现了顾客所追寻的价值，是否促成了顾客的满意。

　　2.操作手册标准

　　林登开创的无缝隙政府还有个名称叫作“公共部门再造指南”，他通过医院、美国林业局第九区、湖地地区医疗中心、俄勒冈标杆管理、康涅狄格州劳工部等案例的阐述，展示了如何将这些管理工具用之于实践的指南。操作手册本质上是对管理工具标准的细化与流程化。无缝隙政府再造的操作手册实际上包含两类，即完全无缝隙型政府政府再造手册和部分无缝隙型政府政府再造手册。前者的实施需要将上述管理工具按照流程次序实施一遍，形成完整的闭环回路，即→工作战略分析→工作测量指标→组织形式再造→组织流程再造→时间敏感性管理→跨功能团队角色识别→个性化产品与服务品质评估→;后者的实施只需要包含组织形式再造和组织流程再造这两个关键工具的落实即可，它可能只涉及这两个工具的使用，也可能还涉及其他工具的使用，但无论如何都必须包含这两个工具，特别是流程再造工具的使用。

　　三、我国“无缝隙政府”建设的进展

　　自1994年林登教授提出无缝隙政府以来，该理论就逐渐被引介到了我国各类公共组织改革中。

　　1.无缝隙政府改革在我国的兴起

　　当前，有种误解认为无缝隙政府改革在中国的兴起源于2002年《无缝隙政府：公共部门再造指南》译介到中国之时，但从所搜集的大量地方改革实践经验来看，我国早在20世纪90年代末就开始了相关改革。

　　表1 无缝隙政府理论在中国的使用概况

　　从公开的资料来看，浙江省玉环县政府最早开始了无缝隙政府改革。该县在1999年下半年就开始筹划“无缝隙政府”，2000年正式实施此项改革。2000年9月，玉环县“为民服务中心”正式投入运行，意味着“无缝隙政府”正式形成。该“中心”为县政府派出机构，常务副县长兼任“中心”主任。它由20个政府职能部门的全程办事代理室组成，设业务窗口43个，配备窗口工作人员119名，他们的人事关系不变，业务上接受原单位指导，工作上接受“中心”和派出单位的双重领导。[5]“中心”业务窗口主要办理生产性、经营性项目审批，办理基础设施使用权审批和各类经济组织、城乡居民申请的有关证照等等由20个职能部门授权的268个项目。为了进一步完善“无缝隙政府”，玉环县对“为民服务中心”做了进一步完善，2001年6月推出了“全程办事代理制”，并在全县各乡镇和部门推行。“全程办事代理制”下，全县成立了“全程办事代理制协调中心”，它与“为民服务中心”合署办公，负责全县全程办事代理制的指导、协调、组织和督促等工作。在此新的“无缝隙政府”模式下，各部门、乡镇和工业园区通过确定全程代理员负责申办事项的代理服务;在此“无缝隙政府”模式下，全县散布在各级各部门的审批、审核、核准、备案等987项行政管理事务全部能够在一个地方“无缝隙”的完成，较好地解决了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题，也较好地解决了“公文旅行”问题。

　　在玉环县的改革之后，浙江金华的行政服务中心改革、深圳龙岗区“政府效能倍增”计划、国家公安部的警务流程再造改革、成都市的服务中心流程再造改革、山东省编制办公室的编制实名制改革、昆明市铁路新村社区戒毒工作站改革、沈阳市大东区政府网上办公服务改革、东莞市社会管理改革等一系实践进一步将我国的无缝隙政府建设推向了高潮。

　　2.当前我国建设无缝隙政府现状

　　尽管无缝隙政府改革已经在全国范围内展开，但当前对这种改革的进展、不足所做的系统性研究还很少，以全国视野、较大范围数据资料进行的全面性探索则几乎未见。为了探究我国各级政府、各类公共组织使用无缝隙政府构建“中国式无缝隙政府”的现状，笔者曾经在2013年8月20日做过一个尝试性探索——在中国知网(CNKI)上以“无缝隙政府”为检索词汇进行了“主题”检索，以期能检索到相关实践资料，在下载并逐一阅读按照“主题排序”呈现的前50条文献的基础上，发现之前的研究预设“中国知网上存储着大量的无缝隙政府改革实践报告、总结性材料”确实成立，其中有24篇属于政府实践的总结报告，这为我们通过中国知网资料来评估我国服务型政府建设现状提供了数据支持。此项工作类似于实验研究中的小样本前测实验，起着摸底、探索和确证的作用。

　　在尝试性摸底确证之后，笔者2013年8月21日在中国知网上以“无缝隙政府”为检索词汇进行了“主题”检索，共获得208篇文献。经过审读每篇文献，我们剔除了像《基于无缝隙政府理念下电子政务的发展对策》、《电子政务对无缝隙政府的二重性作用分析》、《无缝隙政府理论在服务型政府建设中的作用》等顿悟性探讨无缝隙政府在中国如何使用的文献，也剔除了像《无缝隙政府理论的改革与实践》、《由无缝隙政府理论对官僚制理论的反思和发展》、《新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式下整合功能的异同分析》等纯粹理论性的研究，最终获得了95篇刊载了我国不同层级政府/公共组织推进无缝隙管理实践的文献。这些包括玉环县政府、沈阳市信访大厅、深圳龙岗区政府、昆明市铁路新村社区戒毒(康复)工作站、南京市政务超市、A社区警务室、上海交通大学九龙医院等行政实践或组织改革。通过分析这些文献，基本上可以管窥无缝隙政府在我国的使用情况。当然，现实中可能还有更多的无缝隙政府管理实践，但囿于资料的所得性，只能以这些具体实践作为分析对象。它们类似于从所有的实践中抽取的样本，在统计学意义上具有一定的代表性，结论也具有一定的推广性(generation)。

　　通过审读每一种无缝隙政府实践，可以将它们划分为24类，即电子政务类改革、政府整体改革(主要是指某一级政府整体推进无缝隙政府的改革，它不是按照特定职能部门来推进改革，也不是按照特定项目来改革)、行政审批改革(包括一站式服务、政务大厅、政务中心)、编制管理改革等。表1展示了我国24类公共管理领域的无缝隙政府建设情况。其中，1、2……7是指无缝隙政府的7种管理工具;“总数”是指特定领域内建设无缝隙政府的公共管理实践的总量，比如电子政务类实践共有19个，其“总数”为“19”;“占比”是指“总数”占总体无缝隙政府实践的比例，即占比=总数/95*100%。总结表1来看，目前我国建构“中国式无缝隙政府”的实践进展呈现这样的特点：

　　第一，“无缝隙政府”实践逐渐普遍化。在中国知网中，仅以“主题”检索就能获得95个实践案例，此外可能还存在大量地方政府、公共组织等改革实践，限于财力、人力、技术等原因而无法将各种改革实践形成研究报告或工作总结发表。这说明，目前我国以无缝隙政府理论为指南来改进政府管理、提升政府绩效，减少政府内部隔阂和与人民群众外部隔阂的尝试逐渐普及化。这也较好地契合了李克强同志“加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府”，“努力为人民提供优质高效服务”的要求。[6]

　　第二，“无缝隙政府”改革领域逐渐扩展，不仅限于“政府”。正如林登教授反复强调的，“无缝隙政府”理论是一个“公共部门再造指南”，它适用于公共管理的各类组织。我国目前除了市级政府、区县级政府、海关、税务局等严格意义上的政府外，公立医院、公共项目部、社区戒毒康复站等公共部门也开始使用无缝隙政府理论，甚至有的地方连民主党派事务这种政治性工作都采用了无缝隙政府理论。目前来看，电子政务实践、政府整体行政模式再造、行政审批是3个使用无缝隙政府理论最多的改革领域，它们累积占到了样本总数的58.95%。

　　第三，无缝隙政府的“组织形式再造”与“组织流程再造”管理工具被广为使用，当前我国理解的“无缝隙政府”就是“组织与流程再造”的政府，其他的管理工具并未受到足够重视。可以看出，无论何种公共组织在推进无缝隙政府改革中，都采用了“组织流程再造”的管理工具;84.21%的改革实践同时也采用了“组织形式再造”的管理工具。而其他5种管理工具普遍被忽视，在95例改革中，即使被使用频率相对较高的“个性化产品与服务品质评估”和“时间敏感性管理”也仅仅不适用了13次和10次，仅占总体比例的13.68%与10.52%，其他类的管理工具几乎完全可以被忽略。我国无缝隙政府理论工具使用的积累趋势也展示了相同的逻辑。

　　第四，我国无缝隙政府建设基本上都是具有无缝隙政府性质的实践，还不是完全意义上的无缝隙政府改革。这是前述两个问题的另一方面。与再版的《无缝隙政府》倡导的完全意义上的无缝隙政府不同，中国当前的改革实践还主要是采用七种无缝隙政府管理工具中的某几种来推进改革，而且工具的使用充满随机性，并未按操作指南所倡导的七步法来完整操作，最多只是采用操作指南中“部分无缝隙政府”操作手册推进管理改革。这样形成的公共组织，只具备了一些“无缝隙”特性，并非完全意义上的无缝隙组织。

　　第五，重视建设内部的“无缝隙”政府，忽视建设内外兼顾的“无缝隙政府”。尽管林登教授倡导的“无缝隙公共部门再造指南”强调既要消除公共组织内部的“柏林墙”，也要塑造公共组织与所服务顾客之间的“无缝隙”，但从统计来看，我国当前的改革却往往将“无缝隙政府改革”理解成了内部的“流程再造”与“组织形式再造”，基本上忽略了塑造政府与公民、医院与患者、戒毒所与吸毒者等公共组织与顾客之间的服务与被服务中的“零距离”、“无缝隙”关系的重构，使得当前的无缝隙政府改革还停留在“修内不修外”的阶段。

　　第六，重视对管理工具的使用，忽视对无缝隙政府文化的塑造。从我们收集的典型改革实践来看，当前的改革还是“工具主义”、“工具理性”的摸索，主要还停留在对几种管理工具的使用上，这是一种将外来公共管理技术刚性嫁接于我国公共组织的探索，本质上是一种外来管理技术在中国情景下的“硬着陆”式改革，这种探索还缺少对柔性无缝隙组织文化的培育、塑造，实际上是一种“重硬轻软”的改革。

　　四、当前我国无缝隙政府建设不足的诱因

　　从收集的资料来看，尽管我国无缝隙政府改革范围逐渐扩大，取得了不小的进展，但这些实践还不是完全意义上的无缝隙政府，更多只是采用了流程再造、组织形式再造的方式来推进改革，更注重组织内部而忽视外部顾客。之所出现这种状况，除了对七种工具、完整操作流程掌握不够全面之外，更多是因为我们忽视了无缝隙政府实施的前提条件。说到底，无缝隙政府理论的萌生是以解决西方，特别是美国的政府管理问题为目标的，无缝隙政府理论的形成是以西方若干年政府改革所形成的特定的组织条件为基础和前提的，这是林登未曾言明但却“功夫在书外”的无缝隙政府条件，它是林登在建构无缝隙政府再造指南时将其作为一种“先验”的存在对待的，而这种条件是我国在推进无缝隙政府建设中未必具备的。

　　概略而言，这些前提性条件主要表现在四个方面：首先，政府机构设置的行政哲学在于分清政府的“政治性决策”职能与服务提供职能。在保持政府的“核心”——政治性决策的前提下，政府在服务提供中可以大量采用商业企业的做法，在政府中大量推行M型机构、模块化机构、中间组织，这些新的组织模式主要有执行局、服务署、特别事务署、联合治理公司、皇家实体、代理机构等，它们的最大优点是对公众与市场的需求反应极具灵活性、针对性和弹性，可以有效提升服务绩效。[7]其次，政府机构的完整形式由传统部门+公法行政管理部门+私法实体+其他灵活机构构成。无缝隙政府理论形成时，西方国家尤其美国政府内含传统部门、部门的补充机关、公法行政部门、私法实体以及其他灵活机构。第三，政府机构完整形式的落实在于实现从命令链控制的“政治”部门向“绩效链”监督的“公共组织”转变。在无缝隙政府产生之日，林登笔下的政府已经不是传统上的政治性部门，不同政府之间的纽带已经不是传统上政治性部门所依赖的“权力线”和“命令链”，而变成了各种“绩效指标”，控制的手法则变为了依据指标进行绩效评估与绩效审计。第四，政府机构职能的顺利履行有赖于各种绩效合约在政府部门、代理机构、公法实体、私法实体、政府非盈利企业、国有企业等之间的明晰与实施。在这些机构中，政府部门承担法律规定的政治责任，约束条件是人民的委托契约;代理机构需要承担法律上的行政责任，约束条件来自于法律、法规中的绩效目标;公法实体需要实现公法上规定的服务提供绩效，其契约约束在于所签订的各种绩效合同;私法实体提供公共产品只遵从从私法，但在提供公共产品时需要取得公共预算支持，因此也受绩效合同约束。[8]另外，由前述四种条件本身又塑造了一种适合无缝隙政府“软着陆”、“无缝对接”的行政文化、组织文化，这是无缝隙政府建设、无缝隙政府理论产生的隐性、柔性前提。

　　这四个条件在我国尚未完全具备，甚至有些地方政府中连一条都很难说完整具备，这就造成了我国无缝隙政府建设中虽然摊子铺的很大，但以工具标准和操作后侧标准来看都还属于不彻底、非完整意义上的无缝隙政府的现状。

　　五、未来我国推进无缝隙政府建设的合理道路

　　目前我国无缝隙政府建设还处于对一两种管理工具的使用上，这是一种重“器”轻“道”的做法。即便如此，因为对无缝隙政府镶嵌其上的前提性条件这种深层的“道”把握不深，我们也没能充分使用无缝隙政府建设的所有管理工具。笔者以为，今后要建设完全意义上的无缝隙政府，应该从解决前提性条件和完善操作指南、系统使用所有管理工具、塑造柔性文化、内外兼顾着手。

　　1.从国家层面、从地方宏观层面为无缝隙政府建设创造前提条件。　　首先，应该贯彻将政府的“政治性决策”职能与服务提供职能明确分开的行政哲学。尽管深圳的“行政三分”对行政系统的政治性决策职能与公共服务职能分离做了探索，但由于过于强调“决策”与“执行”、“监督”的三分，使得其忽视了服务功能，最终也不够成功。未来我们应该界定好政府内的、含有政治决策性、政治贯彻性质的职能;除此之外，都是含有服务性质的职能。这样界定清楚了，无缝隙政府改革才有了基本的条件。[9]其次，在组织形式设计上，要破除政府组织只能是“衙门”的观念，除了将贯彻政治职能、决策职能的部门整合为规范的政府部门(传统意义上的政府)之外，要构建规范的行政服务机构。在保证公共服务提供的过程中，根据公共服务“一次性服务”的要求，将“大政府”导向下的一部分部门改制为私法实体和适合于公共服务与产品提供的各类灵活组织，比如任务小组、临时项目部，甚至小型企业。从笔者之前对OECD国家政府组织演化规律的把握来看，一个由“政府部门+行政执行局+公共事业单位+公益组织+经营性公益组织+营利性公益组织+企业”构成的政府组织体系，是最有效的保证政治职能与公共服务职能的组织模式，也是最有利于推进无缝隙政府改革的组织模式。[10]　　第三，要保证“政府部门+行政执行局+公共事业单位+公益组织+经营性公益组织+营利性公益组织+企业”的政府组织体系完整体系发挥效能，就必须实现从命令链控制的“政治部”向“绩效链”监督的“公共组织”转变，改变当前一言堂做法，在各类政府机构、公共服务提供机构(可能属于私法实体)、公民之间建立科学的绩效指标、绩效目标，并以部门法的形式保证这些绩效指标、目标的权威性，进而通过权威性的绩效评价与绩效结果应用的方式实现公共服务、公共产品的有效提供，而非采用“霸王硬上弓”、“打一拳头给一块糖吃”等强制性政治手段来为民众提供公共服务。[11]

　　2.走出流程再造、组织再造误区，使用完整的无缝隙政府工具体系，推行完全无缝隙型政府再造手册。　　在保证了无缝隙政府改革的前提性条件之后，就可以综合、系统地使用无缝隙政府理论提供的管理工具体系和操作手册了。从我们的探索来看，我国无缝隙政府改革基本上等同于流程再造和组织再造，而这些只是无缝隙政府7种工具中的两种，属于无缝隙政府改革操作指南中的非完整性无缝隙政府，未来改革中，我们需要从一开始就将7种工具纳入进来，统筹考虑，编制操作手册，从而实现完全意义上的无缝隙政府建设，最终解决政府内部不同部门之间的“鸽笼”、“柏林墙”等内部缝隙问题，解决“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”等政府与民众之间的外部缝隙问题。

　　3.重视塑造以政府为代表的公共组织与所服务顾客之间关系的塑造，构建“内外兼修”的无缝隙政府。　　我国现有的改革还停留在消除政府等公共组织的内部“鸽笼”与“柏林墙”上，忽视了横亘在政府与群众、医院与患者、学校与学生等之间的“万里长城”，未来我们需要突破这种“修内不修外”的做法，重新塑造人民与政府等公共组织的关系，重构群众与政府之间的“零距离”关系，从而构建内外兼修的完整型无缝隙政府。

　　4.塑造、培育无缝隙政府文化，建设“软硬兼顾”的无缝隙政府。　　一项改革真正落地、生根发芽既需要在管理工具上做出努力，更需要塑造适合此项改革生存的柔性文化因素。当前我国重管理技术轻视柔性无缝隙政府文化塑造的做法明显存在着不足，未来为了使得我们的改革能够变成一种政府“惯例”，成为公务员、公共组织从业者的“下意识行为”、“自为行为”，就需要大力塑造为民、服务、责任、效率、协作、时限等无缝隙政府文化。[12]只有文化建设好了，刚性的管理工具才能够实现“无缝对接”，实现“软着陆”。

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The Progresses in Chinese Seamless Government Reforms

——An Evaluation by the Standards of Seamless Government Theory

Shang Huping  Han Qingying

　　[Abstract]The theory of “Seamless government” holds the philosophy of managerialism, and it aims to solve the problems of fragmentation and separation caused by the old managerialism. The theory is a sublation of the New Public Management. In these years, the theory has already spread into many areas in China. But the statistic results of sample cases show that the theory was not used properly. Only 2 managerial instruments of organization formation reengineering (OFR) and business process reengineering (BPR) have been widely used throughout the country, and the reforms in China belong to semi-seamless governments. This neglecting to the preconditions to implement is the reason why a series of unsuccessful reforms occur. We have ignored the dichotomy of political decision and implementation, the organization formation of private laws, and the authorized performance contracts among different public organization formations. In the future, when using the new version of the theory of seamless government, we should create these pre-conditions first, and then take advantage of the 7 management tools rigorously.

　　[Key words]seamless government, government reengineering, performance chain

　　[Authors]Shang Huping is Professor at School of Political Science & Public Administration, Suchow University.Suzhou 215000; Han Qingying is Master Student at School of Political Science & Public Affairs, Sun Yat-sen University. Guangzhou 510275