基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“转型期行业协会的政策参与及其实现机制研究”(编号：10YJC630418);浙江省哲学社会科学重点研究基地温州人经济研究中心课题“商会治理及其与温州人经济关系研究”(编号：11JDWZ02YB)
作者：周莹，温州大学马克思主义学院副教授;江华，温州大学商学院教授、博士;张建民，温州大学商学院副教授、博士，温州325035
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.03.14
[摘要]行业协会实施自愿性环境治理的温州经验表明，行业协会在收集行业污染信息、创新治理工艺、污染规模化处理和制定行业环保标准等方面比政府及个体企业更有优势，治理效果更好。推进行业协会有效实施自愿性环境治理既需要创新社会组织管理体制和实现政府职能转移，又需要通过完善内部治理机制来提升行业协会自主治理能力，从而在地方政府、行业协会和行业企业之间建立起良性互动关系。
[关键词]行业协会;自愿性环境治理;职能转移;治理能力
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)03-0071-05
合理利用资源，有效减少环境污染，促进行业和经济的可持续发展是一项世界性难题。国际和国内经验表明，以政府为管理主体的强制性环境管制尽管有其优势，但也有很明显的局限性。自愿性环境治理模式在治理环境污染方面具有独特优势，正日益受到关注。自愿性环境治理模式的建立需要构建包括政府、社会组织、企业和公民等行为主体在内的多中心治理模式。温州行业协会实施自愿性环境治理有力地推进了环境治理绩效的提升，同时为完善我国环境管理制度提供了有益的经验。
一、行业协会实施自愿性环境治理的必要性与可能性
1.自愿性环境治理以及行业协会在自愿性环境治理中的作用
环境治理政策工具经历了从强制性管制向自愿性治理的转变。强制性环境管制作为传统的环境政策工具，指的是政府通过立法或条例的形式制定环境标准，并且，在通常情况下，指定相关环保技术以达到环境治理的政策目标。在发达国家，强制性管制政策尽管取得一定成效，但也因其高成本、低灵活性招致广泛诟病。[1]而在发展中国家，环境监管体制的不完善导致企业规避强制性环境管制政策的现象广泛存在，因而环境治理绩效不理想。[2]自20世纪90年代以来，自愿性环境治理作为“环保政策的第三波”在发达国家迅猛发展并逐渐为一些发展中国家包括中国所采纳。自愿性环境治理强调在制定和实施环境政策方面，政府、行业协会和企业之间更加密切的合作，以更灵活的方式和更低的成本达到环境治理目标。发达国家运用这一政策工具的目的是鼓励企业超越(over-comply)现有立法或条例规定的环境标准，而发展中国家的目的主要是缓解对现有规定的环境标准的不遵守现象。[3]因此，自愿性环境治理对发展中国家环境绩效的提升更为重要。
行业协会的参与对经济发展和环境治理的影响具有两重性。一方面，行业协会在西方文献中通常被视为一种利益集团，其对经济发展的效应常常被认为是负面的。规制理论、集体行动理论和寻租理论都将其政策参与看成是通过政治过程寻求利益再分配的途径。另一方面，无论是西方发达国家还是发展中国家，行业协会的有效参与促进了行业及经济发展。发达国家的行业协会能够纠正“国家失灵”和“市场失灵”，为市场稳定和经济增长做出积极的贡献[4];发展中国家的行业协会通过“市场支持”和“市场补充”两种活动促进经济发展。良好的内部治理以及来自政府和市场竞争的有效压力是促进行业协会对经济发展产生积极效应的必要条件。[5]环境治理即经济问题，行业协会的参与既有可能因为集团利益损害公共利益，但也可能提升环境治理绩效、经济绩效和社会绩效，促进环境善治。
目前相当一部分自愿性环境项目的开展是以行业而非单个企业为单位的，因而行业协会积极参与并有效实施自愿性环境治理可以显著提升行业环境治理绩效。从内部治理功能来看，行业协会惩罚性制裁与选择性激励机制的有效性是行业自愿性环境项目成功的关键因素[6];从组织代表性来看，行业协会在代表企业与政府协商谈判自愿性环境协议和协议实施方面发挥了重要作用。[7]相关的实证研究还表明，行业协会的会员企业比非会员企业实施自愿性环境项目的可能性更大，其环境治理绩效更好。[8][9]
2.我国环境治理的困境以及行业协会实施自愿性环境治理的可能性
我国政府占绝对主导地位的环境治理模式容易导致环境治理失灵。一方面，环境治理是中国经济可持续发展必须采取的措施，这是共识。但是，环境治理有可能在某个时间段降低GDP增速，因此以GDP为主要指标的地方政府绩效评价使得地方政府追逐“显性”绩效而忽视环境治理;另一方面，以强制性惩罚为主要手段的监管方式尽管有一定成效，但其缺陷也很明显：成本高，执行难，收效低。中国地方的政商主义影响了环境政策绩效。地方政府出于地方利益，为了不降低地方企业的竞争力，往往对企业污染行为听之任之。地方政府对环境管制的力度与政府对产业的保护意愿呈反向关系，一个产业对当地政府的财政贡献大，就会导致政府对其产生依赖，从而减轻政府对其管制的力度。[10]甚至面对严重污染，地方政府部门出于税源的考虑而不愿意使用惩罚工具。[11]但环境管制的实践使各级政府逐渐意识到，仅靠单一的强制性管制难以达到理想的环境治理目标，环境监管体制创新势在必行。引进新的环境治理政策工具，使大量社会力量结成环境治理的公共行动网络，充分发挥社会组织在环境治理中的作用。如自20世纪90年代起，清洁生产、ISO14001环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策开始得以广泛运用。从近年来环境治理参与主体来看，公众、企业和社会组织都在环境治理中发挥越来越重要的作用。
我国行业协会的快速发展使之实施环境治理成为可能。从民政部的统计数据来看，自2005年起行业性社团在数量上超过了专业性、学术性和联合性社团，成为我国第一大类的社会组织。与其他社会组织相比，行业协会具有两大优势：一是行业协会有更高的自主治理能力。与工会、妇联和作协等体制内的社会组织相比，行业协会有更高的民间性和自主性;与草根组织和社区组织相比，行业协会有更多的经费来组织活动;与基金会和环境NGO等相比，行业协会有覆盖全国的系统性组织。总体上看来，行业协会比其他社会组织有更高的自主治理能力，这构成行业协会参与实施环境治理的内在条件。另一是行业协会是最受政府支持的社会组织之一。根据社会风险和社会经济效益之间的交叉关系，可以将社会组织简化成四类：高风险高收益，如工会;高风险低收益，如异议团体;低风险高收益，如行业协会和基金会;低风险低收益，如兴趣组织。[12]在这四类组织中，行业协会的发展更符合政府的利益诉求。尤其是在政绩的GDP导向下，行业协会因为能够有效推进经济增长而容易受到政府支持，这构成了行业协会参与实施环境治理的外部条件。
在科学发展观的指引下，我国的节能减排和环境治理成效显著，为经济的可持续发展和环境友好型社会建设初步奠定了基础。但我国的环境治理仍然面临严峻挑战：作为微观主体的企业面临着资金不足、技术创新能力弱、节能减排意识差等问题，而作为主要推动者的政府则面临着优化需求结构和产业结构、建立创新激励和保护机制、营造制度环境等重大任务。而更为关键的问题在于：在社会主义市场经济体制不断完善的今天，政府需要对环境治理进行方向指引和调控，但又不宜直接干涉企业的微观经营活动。这意味着，在环境治理过程中会出现企业与政府之间难以形成良性的合作关系的困境，导致环境政策工具难以达到理想的实施效果。因此，作为政府和企业之间的桥梁和纽带的行业协会，在环境治理中，作为第三方治理主体，既能有力地促进企业参与自愿性环境治理，又能有效协助政府落实环境政策。
二、行业协会实施自愿性环境治理的温州案例
民营经济高度发达的温州地区中小企业占绝对优势，中小企业高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式发展模式不可避免地导致严重的资源、能源浪费和环境污染、生态破坏问题。在环境治理中存在的困境是：一方面，很多高耗能、高污染、高危害产业却是支柱产业或产业链中的关键环节，如果简单的依法“关停并转”就会使该行业及关联性行业陷入崩溃，但如果不依法整顿又会使“公地悲剧”日趋严重;另一方面，绝大多数温州企业“低小散”的状况给环保部门治理环境污染带来很大的难度，治理成本高且效果很不明显。正是在这一背景下，温州电镀、乐清市电线电缆等行业协会积极参与实施自愿性环境治理，取得了突出的成绩。
案例1：温州电镀协会以集中生产治理“污水”
伴随温州市轻工制造业的崛起，电镀产业得以迅速发展。温州电镀产业作为产业链的配套环节，承担起打火机、眼镜、锁具、剃须刀、汽摩配、拉链等行业约500亿年产值的表面处理工艺。电镀业的发展带来两个方面的效应：一方面，电镀业已成为温州市支柱产业不可替代的重要基础性行业，它为打造温州轻工城做出了重要贡献;另一方面，由于电镀过程伴随着有毒有害物质的产生，产业发展的同时带来了严重的环境污染。据不完全统计，2005年全市电镀企业超过1500家，生产电镀槽总规模1500多万升，每年废水排放总量达到900多万吨。
在环境治理方面，温州市电镀协会主要通过打击非法生产和创建生产基地来治理污染问题。电镀行业“低小散”现象特别严重，存在大量非法生产和乱排放的小企业。在电镀协会调查和协助下，执法部门对电镀企业实行“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”，强力推进电镀业整治。温州电镀业通过整治摘掉了“环境污染重点严管区”的帽子，并从“低小散”逐步向集中成片生产和集聚规模化方向发展。早在2007年，在温州市电镀协会的建议和协助下，全市规模最大的电镀业生产园区——后京电镀基地建成，在全市率先实现电镀污染集中治理。同时，电镀协会争取到省政府破例特批2000亩土地用于电镀基地建设，市区范围除少数环保标杆式企业外，其他电镀企业全部在2012年6月底前入园生产。园区建立电镀污水处理工程，以实现集中治污。通过整治入园，2013年初，温州市区电镀企业由458家整合为223家，自动化率达到80%以上，主要重金属污染物排放削减量达30%以上。另外，总投资40多亿元的8个电镀基地也已完工或即将建成，将规模经济、资源共享和环境治理结合起来，以产业集聚促进产业升级。
案例2：乐清市电线电缆行业协会将制定行业标准、行业转型升级与环境治理结合
温州乐清市是浙江省电线电缆制造业的重要生产基地，电线电缆是乐清市工业经济的支柱产业之一。一直以来，国内包括乐清电线电缆企业大量使用橡胶、聚氯乙烯、聚乙烯等高分子化工材料，在生产过程中产生大量的二恶英、铅、卤素等有毒有害物质;以非国标聚氯乙烯材料作为绝缘外壳生产的电线电缆，一旦遇火会产生黑烟，并释放出大量氯化氢气体等有毒物质，危及人体生命安全;生产废料处理缺乏规范管理，造成严重二次污染。
乐清市电线电缆行业协会不仅积极收集行业污染信息、管理企业污染，还成立了由几家大企业中的高级工程师组成的“专家服务组”，主动上门免费为中小企业解决治污工艺、能耗、资源循环利用等技术难题，甚至帮助中小企业转型升级。2010年5月，为了把绿色、环保、安全的理念贯穿电线电缆企业产品研发、生产、营销的各个环节，乐清市电线电缆行业协会提出制定与实施环保电线电缆联盟标准。2011年1月份开始，由占乐清电线电缆企业年产值80%的26家会员企业自愿实施该标准。协会还制定了《乐清市电线电缆行业实施环保电线电缆联盟标准行业自律制度》，开展行业督查工作。该标准推动企业向绿色、低碳、可持续发展方向转型，减少了环境污染，提高了资源的利用率，降低能耗。实施联盟标准后，26家联盟企业的单位产值能耗量大大降低，万元产值能耗量从2010年的134.65度标准电降到2011年的129.10度标准电，同比下降4.12%，而联盟企业生产的绿色、环保、清洁的电线电缆产品合格率从95.6%上升到97.8%。根据标准采用的环保阻燃材料，不易着火，即便着火，只会产生少量白烟和有毒气体，提高了乐清电线电缆产品的整体质量，这使乐清电线电缆企业在一定程度上掌握了市场话语权，甚至提高了国际竞争力。该标准填补了国家环保电线电缆生产标准的空白，具有国内领先水平，被环境保护部科技标准司采纳，上升为国家电线电缆环保产品认证的标准。乐清市电线电缆行业协会把制定行业标准、行业转型升级与环境治理结合起来，实属创举。
温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会实施自愿性环境治理的经验表明：行业协会在收集行业污染信息、创新治理工艺、污染规模化处理和制定行业环保标准等方面比环保部门和个体企业更具优势，治理效果更好，有效弥补了政府和个体企业的不足;在实施自愿性环境治理过程中，行业协会使环境治理的集体行动成为可能，从而使政府与行业、行业与公众以及企业与企业在一定程度上实现诉求的一致和利益的均衡。
三、地方政府的制度创新与行业协会的治理能力提升
作为政府与企业之间的桥梁和第三方治理主体，行业协会实施自愿性环境治理的关键在于行业协会能否获得政府与企业的支持。从国家与社会的关系来看，在我国转型期强国家、弱社会的背景下，行业协会实施自愿性环境治理需要政府的制度创新与空间开放;从行业协会与行业企业的关系来看，企业是否支持行业协会实施自愿性环境治理取决于其治理能力。
1.地方政府制度创新与环境治理模式的转变
20世纪80年代，温州民营经济的发展陷入了市场失灵的困境：相互模仿、互相杀价、假冒伪劣等恶性竞争现象大量出现。但地方政府并没有以构建强势政府来替代市场发挥作用，恰恰相反，对于行业协会的兴起，采取了从最初的默许、观察和不干涉到后来的支持、鼓励和引导的态度。而且，鉴于行业协会在行业治理中所起的不可替代的作用，地方政府通过向行业协会转移职能，使之与地方政府共同匡正市场失灵和政府失灵。通过持续地以移交、授权、委托、购买等方式将职能转移给行业协会，政府与行业协会的职能边界逐渐清晰。行业协会的职能由质量建设转向推进产业升级，由经济管理扩展到社会管理。1999年，温州市政府发布的《行业协会管理办法》赋予行业协会16项职能，这为行业协会的职能履行确立了一个基本框架;2005年，温州市政府办公室发布《进一步促进行业协会(商会)规范化发展的若干意见》，明确提出建立政府与行业协会之间的“授权与合作”、“监管与平等”的新型关系，将行业协会能够行使的管理职能转移到行业协会;2010年，温州市政府办公室发布《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会转移试点的实施意见》，向行业协会转移10项职能这10项职能包括：行业统计、行业调研和运行分析;行业发展规划制定和修订;人才培训和继续教育;各类行业人才培养选拔、推荐、技术人才职称评审等;环保与污染整治、安全生产管理中的技术性服务职能;组织展览展销会;行业技术标准规范的起草、制定;产品质量安全管理中的技术性服务性职能;行业国际贸易预警;其他适宜行业协会承接的政府职能。，并选择30多家行业协会为试点单位;2013年，温州市制定出台《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》，提出“一年初步破题、两年逐步推广、三年形成机制”的整体工作思路并选择以温州市鞋革协会为政府职能向社会组织转移工作的试点单位。如今，温州政府向行业协会的职能转移逐步得到落实，技术创新、节能减排、转型升级等成为对行业协会进行考核的重要指标。
在总结行业协会实施自愿性环境治理经验的基础上，为了助推行业协会进一步参与环境治理，温州市环保局于2010年4月发布《行业协会参与环境管理试点实施方案》。根据该方案，行业协会主要参与三部分环境管理工作：一是由行业协会承接技术性、服务性职能，如环保治理设施操作人员上岗培训、环评报告书专家评审、环保治理方案专家评审等;二是就行政许可事项积极征求行业协会的意见，并鼓励行业协会积极参与建设项目环境影响评价文件审批、排污许可证的发放与审验工作;三是每季度定期由市环保局向行业协会及时通报项目审批、许可证发放、行政处罚、排污费核定与征收等政府信息。同时，政府对行业协会给予必要的资金支持，以加强行业协会环境治理能力建设。从该方案可以看出，温州市环保部门将部分环境管理职能转移给行业协会承接履行，将行业协会引入环境治理工作，此项举措意义巨大。一方面，深化了行政体制改革，进一步转变政府职能，创新行政管理方式，提高政府科学管理水平，实现了“政府减负”;更重要的是，通过行业协会承接政府环境管理职能，创造性地构建了环境治理的“温州模式”。这意味着温州的环境治理由政府实施的强制性管制向由行业协会参与的自愿性治理转变，由以国家为核心的单一治理模式迈向多中心治理或整体性治理格局。
2.以制度建设和治理绩效为核心的行业协会治理能力的提升
转型期中国行业协会的生成模式主要有两种：一种是自上而下模式，这包括绝大多数地区的行业协会，往往被视为“二政府”，治理能力普遍较差;另一种是自下而上模式，这主要指温州地区的行业协会，被视为“真正的民间商会”，“发育良好，而且起到了很好的自治作用”。[13][14]相比较而言，自下而上生成的行业协会政治依附性较弱，有较强的自主性。又由于自愿入会和自筹经费，行业协会必须面向会员，并在服务提供和会员支持的互动中提升治理能力。一般而言，评估行业协会治理能力主要包括三个方面：组织制度与组织管理、政府与行业企业的支持力度以及治理绩效。
温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会的组织制度完善，组织管理能力较强。这表现为：⑴会员(代表)大会和理事会运行有效。会员(代表)大会按章程一年一度召开，2013年度会员到会比率达到90%;理事会有正式的内部分工，每季度或半年召开一次，最近一次理事会的成员到会率超过90%。⑵制度建设较健全。在组织章程、会员大会制度、会长工作制度、理事会工作制度、内部监督制度、秘书处工作制度、财务管理制度、会费收缴管理制度、档案管理制度和工作人员激励制度等10项制度上，两家协会都有8项以上。⑶制订有效的组织战略、年度计划和总结。两家协会都有正式的战略规划，且这些规划具有较强的指导作用;有正式的计划和总结，并且能够严格执行和控制。⑷较为严格的流程管理。两家协会都有正式的流程管理规范，在实际工作中严格执行;各项工作会议能够按章程规定的程序召开，并有正式的书面记录。
行业协会的治理绩效主要体现在职能履行方面。根据《温州市行业协会管理办法》赋予行业协会的16项职能，可以从意愿、能力、频率和效果四个方面考察行业协会的职能履行情况。从问卷调查来看，行业协会在职能履行方面虽然能力低于意愿，效果低于频率，但没有非常明显的差距。在行业调查与统计、行业自律、维护会员合法权益和协调会员关系、行业内部价格的协调和同行议价、组织本行业的展销会和招商会等活动、组织培训与教育、参与行业发展规划和企业安全生产监督管理等重要职能履行上，无论温州市电镀协会还是乐清市电线电缆行业协会的四项指标平均值均在4分以上(本项调查采用五分制。)。
良好的制度运行和治理绩效使行业协会能够得到政府和行业企业的高度支持。首先，环境治理是政府与行业协会共同关心的问题。从政府与社会组织关系来看，社会组织与政府的利益契合程度是获得政府支持的关键因素。[15]自愿性环境治理可以提高环境治理绩效和降低政府财政支出，理所当然可以获得政府的支持。但除了意愿之外，政府还要考察行业协会有没有实施自愿性环境治理的能力。温州市电镀协会和乐清市电线电缆行业协会良好的治理绩效使之获得政府的支持成为可能。其次，在自愿入会的前提下，两家协会有着相当高的入会率，均在90%以上。高入会率使行业协会保持良好的财务状况，过去5年两家行业协会的财务收入均在50-100万之间，能够有效地维持行业协会的日常开支。政府的支持使行业协会有更大的运行空间和更多的政策资源，行业企业的支持使行业协会有更高的代表性、合法性和更多的经费支持。
四、结语
温州行业协会之所以能够在环境治理中发挥重要作用，其原因在于：一是自下而上自发生成的温州行业协会缺乏政府资金支持和对行业企业入会的强制力，为了维持行业协会运转,只有通过不断提高服务会员质量以吸引行业企业入会和缴纳会费，由此具备了较高的自主治理能力和行业代表性，从而在环境治理中能够较好地协调行业集体行动和推动行业技术创新。另一方面，温州政府通过各种措施支持、鼓励和引导行业协会发展，通过政策调整的制度建设为行业协会提供了一个良好的成长环境。因此，在地方政府、行业协会和企业之间形成了一种良性互动机制，行业协会实施自愿性环境治理正是这一关系运行合乎逻辑的结果。温州的经验表明，推进行业协会实施自愿性环境治理既需要创新社会组织管理体制和实现政府职能转移，又需要通过完善内部治理机制来提升行业协会的自主治理能力。
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The Implementation of Voluntary Environmental Governance in Industry Associations: a Case Study of Wenzhou
Zhou Ying Jiang Hua Zhang Jianmin
[Abstract]The experience of implementation of voluntary environmental governance by industry associations in Wenzhou shows that industry associations enjoy more advantages than the government and individual enterprises in collecting industry pollution information, innovating environmental governance processes，large-scale processing of pollutants and setting industry standards of environmental protection. Industry associations achieve better results in environmental governance. Advancing the implementation of voluntary environmental governance by industry associations effectively requires the innovation of administrative system of social organizations and the realization of transfer of government functions as well as the enhancement of the self-governance capacity of industry associations through improvement of their internal governance mechanisms, thereby establishing a virtuous interaction among the local government, industry associations and the enterprises in the industries.
[Keywords]industry associations, voluntary environmental governance, transfer of functions, capacity for governance
[Authors]Zhou Ying is Associate Professor at Marxism School, Wenzhou University; Jiang Hua is Professor at Business School, Wenzhou University; Zhang Jianmin is Associate Professor at Business School, Wenzhou University. Wenzhou 325035
