随着全球治理理论与实践的推进，世界各地非政府组织蓬勃发展，已经成为一股重要力量在各个领域发挥着重要作用。我国的非政府组织发展也非常迅速，但是我国走出国门的非政府组织却不多，在国际事务上能发挥影响力的则更少，能够代表中国在国际上发出自己声音，维护国家利益与形象的更是寥寥无几。而中国作为最大的发展中国家，我国综合国力日益增强，国际影响力也越来越大，在完善全球治理体系和提供国际公共产品与国际准公共产品方面，我国全面参与和积极行动。与此同时，世界也需要能够代表发展中国家的非政府组织，传播其文化、表达其意愿和保持世界非政府组织生态系统平衡发展。此外，特别是在实施“一带一路”战略，面对复杂多变的国际形势和一些负面国际舆论背景下，中国政府也非常需要通过非政府组织独特的传播方式与影响力，消除舆论压力，积极向世界传播我国亲、诚、惠、容的外交理念和创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，形成有利于我国“一带一路”战略实施的积极国际舆论环境。
一、我国非政府组织“走出去”战略的背景
“走出去”战略是党中央在深刻分析国际国内政治经济形势的基础上做出的关于我国经济社会全局发展和长远发展的重大战略决策。党的十六大报告指出：“实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措”。[1]“十二五”规划中也明确提出统筹“引进来”与“走出去”，加快实施“走出去”战略，“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，全面提高对外开放水平。”[2]2014年中国企业共实现全行业对外直接投资1231.2亿美元，同比增长14.2%，连续3年位居全球第三。[3]根据国家“走出去”战略，中国企业积极走出国门，加强对外经济合作，取得了较好成就，这将极大地促进非政府组织“走出去”战略的实现，而且近几年来的实践也证明非政府组织与企业的海外合作创造了共赢的局面。
目前，国外文献关于非政府组织“走出去”战略的研究很少，主要是针对企业组织的跨国发展。[4]国内现有少量文献研究非政府组织国际化发展，但对我国非政府组织“走出去”战略涉及甚少。因此，非政府组织“走出去”战略还没有明确统一的定义，本文认为我国非政府组织“走出去”战略是参与全球化治理，提供国际准公共产品，实现国际公共利益的一种战略进程和行为。我国的非政府组织，通过设立境外办事处或参与国外援助项目、重大国际会议或其他涉外活动，实施组织自身使命和目标，积极参与全球化治理，提供国际准公共产品，通过向别国介绍我国成功的管理经验、提供较好的技术、服务和资金支持等要素与方式实现国际公共利益最大化，并且与境外社区、企业、政府或国际组织建立联系，促进已经“走出去”的非政府组织本土化发展，培育所在国或地区其本土非政府组织的发展，形成友好的战略合作伙伴关系，积极履行我国国际责任，提升我国国家形象，夯实我国国家软实力。
欧美发达国家的非政府组织走出国门的时间非常早，并积累了丰富涉外经验和庞大的境外非政府组织网络资源。2011年美国民间的海外援助总量已超其官方发展援助[5]，美国政府已将非政府组织作为其国家海外战略的重要组成部分，在推广其民主价值观，服务其政治、外交和经济方面和提高其国际影响力方面都发挥着重要的作用。[6]由此可见，非政府组织是实现国家海外战略和提升国家软实力的重要力量。虽然，我国非政府组织“走出去”起步晚，发展水平参差不齐。但是，随着全球治理理论的兴起，我国非政府组织发展非常迅速(见图1)。截止2014年底，我国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%。其中包括社会团体31.0万个，比去年增长7.2%;基金会4117个，比去年增长16.0%;民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%。社会组织吸纳社会各类人员就业682.3万人，形成固定资产1560.6亿元(见表1)[7]，对社会的发展和经济繁荣都产生了一定的影响。此外，我国现也有少量非政府组织如中国民间组织促进会、中国扶贫基金会和全球环境研究所已成功地走出去国门，这符合国际非政府组织发展的趋势，也是提升我国软实力，丰富我国民间外交的重要方式。因此，通过研究现有我国非政府组织走出去的案例、借鉴国外非政府组织走出去经验和借助在华境外非政府组织的国际发展平台，逐渐形成我国非政府组织“走出去”战略体系。
图1 社会组织
资料来源：2014年社会服务发展统计公报
(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml)
二、我国非政府组织“走出去”战略的必然性
首先，在全球治理过程中，特别是应对全球气候变化和促进低碳绿色发展方面，中国作为世界上最大的发展中国家，是参与全球生态环境治理的重要力量。在气候变化巴黎大会开幕式上，习近平同志指出在尊重国情与差异基础上积极承担责任，凝聚全球力量，调动企业、非政府组织等全球社会资源参与国际合作进程，把生态文明建设作为“十三五”规划重要内容，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。[8]我国非政府组织“走出去”战略是顺应全球治理与发展的必然趋势，也是世界人民对我国履行大国责任的期待。其次，在“一带一路”战略背景下，我国政府需要非政府组织发挥民间外交的特殊作用，传播正面积极的外交理念与合作意图来消除国际负面舆论压力和猜疑，履行我国国际责任和维护国际形象。企业“走出去”战略更需要非政府组织作为先锋力量奠定群众基础，通过与各国民间的文化、教育和服务等方面合作来扫除与沿线国家合作潜在的障碍和风险，承担企业社会责任和维护企业形象。最后，全球可持续发展离不开我国的积极参与，而我国的繁荣昌盛也依赖与全球的合作，所以，我国非政府组织“走出去”战略既是全球治理与发展的必然趋势，也是我国“一带一路”战略实施的必然要求，更是其自身发展的必经之路。
(一)全球治理与发展的必然趋势
全球治理理论是以坚持全面性、均衡性、渐进性和实效性原则，形成一个更有利于兼顾公平和效率的全球治理体系[9],全球治理是以实现和谐、共生、共享的全球公共利益共同体为目标，不仅要求加强物质文明建设，更要求重视政治文明、生态文明和精神文明等方面的建设。我国作为最大的发展中国家，必然要求我国企业和非政府组织参与全球治理，只有多元化的参与主体，才能提供更多的国际公共产品与准公共产品，更好地满足多元化的国际需求，促进国际公共资源最优化配置，减少不必要的冲突与矛盾，维护世界的和平与发展，推动建立国际社会新秩序。全球的发展需要中国的参与，全球治理体系的完善和全球非政府组织的可持续发展也都离不开中国。目前，我国在参与全球治理过程中，正积极深入参与全球治理，在综合考量自身利益的基础上，积极适应、学习和融入国际规制，将国际社会广泛的共同规范和价值考量有选择地纳入国家利益诉求之中。[10]
全球治理与发展，极大促进了非政府组织的成长，全球化进程的加快，世界各国各地区间的联系越来越紧密，国际组织的发展迅速。数据显示，每年有近1200个新的国际组织增加，到目前300个国家和地区已有68，000个政府间组织和国际非政府组织，至2014年9月1日，已有2926个非政府组织获得联合国经社理事会特别谘商地位。[11]这表明国际非政府组织得到了世界人民的肯定，并且通过联合国舞台在国际上发挥更重要的作用。由于世界各地非政府组织繁荣与发展，其影响力也与日俱增，这极大地激励和鼓舞了我国非政府组织的发展。2015年9月22日，习近平同志在接受华尔街日报采访时说“中国肯定境外非营利组织的积极作用，欢迎和支持他们来华发展，我们愿继续提供必要的便利和协助”。[12]这表明我国政府十分重视推动国际非政府组织的发展，为加强世界各地非政府组织的交流与发展提供平台，为完善全球治理体系多元化发展，实现全球国际公共利益最大化和促进世界非政府组织可持续发展贡献力量。
(二)实施“一带一路”战略的必然要求
“一带一路”沿线国家多达60多个，将会导致一个新的国际社会构架。毫无疑问，民心是这个新的国际社会构架的基础，而作为“国际民心工程”的公共外交自然就成为“一带一路”建设的基础能力。“一带一路”是一条民心之路，只有实现民心相通，才会打通“一带一路”。[13]由于“一带一路”所涉及国家和地区数量较多，民族文化的差异性强、合作领域宽广和复杂的国际环境各方面因素，使得我国在实施“一带一路”战略过程中面临者许多不确定的潜在障碍和风险，政府也会面临着巨大的国际舆论压力和外交困境，许多西方国家和媒体将我国“一带一路”战略形容为“中国版的马歇尔计划”。而非政府组织作为公共外交的重要力量，是我国国家利益的积极维护者、政府间外交的有益补充者和国家形象的多元塑造者。[14]此外，非政府组织作为国际传播崛起的新兴主体，与传统官方外交传播方式截然不同，其能够通过自身独特的传播方式和影响力将我国的外交理念更好地被世界其他国家所接受，通过非政府组织“走出去”战略也能够让中国的声音在国际舞台上更加有力，更广泛地被世界所理解。这对于巩固我国民间外交实力，构建全球共同价值链和营造世界非政府组织发展的生态环境都有重大意义。
“一带一路”战略是在平等、尊重和友好的环境中实现合作、交流与共赢，实施这一战略必然要求多方参与、共同建设、相互促进、利益共享，充分调动民众、企业、非政府组织和政府各个主体之间的积极合作非常重要。我国企业是实现“一带一路”战略的中坚力量，“一带一路”战略也是我国企业“走出去”的良好机遇。因此，要特别重视发挥非政府组织的民间纽带作用，为“一带一路”战略的全面实施搭建好桥梁，做好民间基础工作，通过非政府组织与沿线国家的文化、教育和服务等方面交流，建立良好的友谊和信任基础，企业要重视与非政府组织的合作交流，通过非政府组织履行企业社会责任、树立企业良好形象和打造企业品牌效应的特殊作用。非政府组织“走出去”战略能够为我国经济、社会文化、教育科技方面“走出去”穿针引线，能够更好地抓住“一带一路”战略的新机遇，促进我国经济、社会文化和科技教育等总体“走出去”战略的实现。
(三)我国非政府组织自身发展的必经之路
一般认为，我国非政府组织经历了三个发展阶段，第一阶段是20世纪初到1949年，期间主要是基于政治的需要，代表性的组织包括青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量的学术性、文学性社会团体，是我国非政府组织发展的初始阶段。第二阶段新中国成立到文化大革命期间，这时期的社会团体几乎处于停滞状态，属于我国非政府组织发展的受挫阶段。第三阶段即改革开放后至今，这段时期是非政府组织飞跃的时期[15]，出台了非政府组织的相关政策法规，大致确立了“小政府、大社会”的改革目标。由于全球化进程的加快和全球治理理论的兴起，世界各个部分的联系越来越紧密，传统安全的紧迫性和危险性趋于缓和，而非传统安全问题越来越突显出来，人类受到随之兴起的全球性问题挑战，如全球气候问题、能源危机、金融危机、生态危机等等。全球治理的主体也呈现多元化趋势，非政府组织的角色也更加多样化，不仅要实现自身组织的使命和价值，同时也是国家民间外交的重要力量、国家软实力的重要组成部分，通过其自身特殊途径在国际上表达意愿，在国际舞台上发挥着越来越大的影响。2015年7月22日中国社会组织促进会获得联合国特别谘商地位。我国(含港、澳、台)现已有51家社会组织拥有联合国经社理事会谘商地位，其中3家组织获得联合国经社理事会全面谘商地位，45家组织获得特别谘商地位，还有3家组织获得列入名册的谘商地位。[16]由于时代背景的转变，中国的非政府组织必须顺应历史发展阶段的要求，不仅要在国内发展壮大，而且要更加积极地融入到世界非政府组织共生发展的环境中去。
三、我国非政府组织“走出去”战略的困境分析
基于对非政府组织“走出去”现状的分析，从国家法律政策环境、组织能力与公众接纳程度的角度出发，我国非政府组织“走出去”的困境主要表现为非政府组织境外活动缺乏国家法律保护和政策支持、非政府组织跨国经营管理能力相对缺乏和对境外资源的开发利用严重不足三方面。
(一) 境外活动缺乏国家法律保护和政策支持
国内有关非政府组织境外活动或援外项目的法律缺失和不完善，导致我国非政府组织境外活动难以获得合法身份，得不到国内相应的法律保护，也很难得到受援国的相关政策支持，一旦出现危机问题，则后果非常严重。特别在颜色革命之后，各国对国际非政府组织的管理更加谨慎与严格，如转型国家俄罗斯修订的《俄罗斯非营利组织法》中规定国外非政府组织在俄罗斯开展活动，必须设立分支机构或者代表机构，而且必须作为一个独立的法人向俄罗斯登记机关申请登记，必须有原登记国相关部门的担保。还增加了有权依法取缔或不予登记等严格规定。[17]发展中国家对国际非政府组织尚未形成比较系统有效的监管办法，普遍采取防范为主、适度利用的基本政策，通过外交、情报、立法、机制等方面进行综合治理。[18]我国2010到2012年的对外援助资金分布区域，非洲地区占51.8%,亚洲地区30.5%拉美和加勒比地区8.4%。[19]因此，目前发展中国家是我国对外援助的主要对象。此外，在我国非政府组织“走出去”战略初期，国家对构建非政府组织走出去平台和培养非政府组织专业人才的相关政策不多，并且目前我国非政府组织的外派人员中大多都是政府指派或政企退休人员，人才的严重缺乏导致人才结构的畸形，因此，缺乏具有非政府组织专业背景知识又能够精通当地国法律的高级国际管理人才是制约非政府组织发展的重要因素。
(二)跨国经营管理能力相对缺乏
中国非政府组织海外经营管理的主要问题包括缺乏营销意识、跨文化管理能力较弱和品牌建设水平较低三个方面。首先，本文的营销意识包括对外将自身的产品和服务进行营销，和对我国国内民众的引导与宣传取得其支持和理解。许多非政府组织的管理者认为非政府组织应严格与企业区分，从而不注重对自身产品和服务的营销策划和宣传方式，不屑于借鉴企业的经营管理方法，这种管理理念已严重阻碍了非政府组织的发展。有些非政府组织的管理者认为其组织自身的海外活动和援助项目与国内没有任何关系，但是无论从资金的来源还是事物的联系发展的角度看，这都是片面的，非常不利于组织的长期发展。近些年，我国非政府组织迫于国内舆论压力而停止对国外项目援助的失败案例也不少，因为我们处在一个信息沟通交流极其发达便利的全球化时代，新闻媒体的作用不可小觑，特别是自媒体的发展让公众舆论成为社会监督的重要力量。其次，经营管理最终是人的管理，因文化知识、民族语言和风俗民情等方面的差异所形成的管理风格、沟通方式和处事行为的不同，非常容易引起管理、沟通、合作等各方面的冲突与矛盾。例如人才的聘用过程中，我国比较重视学历，而许多国家考虑更多的是聘用人员价值观念和实践经验。最后，品牌建设水平较低，具体表现在对非政府组织的宗旨界定和使命行使上，组织的领导者战略定位不明确和缺乏中长期的目标计划。现在我国许多非政府组织援外项目的初衷并不是实现组织自身使命和服务其宗旨，而是有别的目的，更无从谈论中长期的海外目标计划。
(三)境外资源的开发利用严重不足
目前，我国非政府组织在境外的活动项目绝大部分是依赖本国的人力、物力和财力，没有将项目活动本土化和国际化，对境外的人文、社会和经济各方面资源的利用度都不够。首先，我国在许多国家的援助项目只是建立了政府官方层面的合作，而没有与当地民众保持较好的合作关系，没有真正地融入当地民间的社会和文化之中。并且在项目结束后，我国非政府组织很少再建立后期的维护和反馈机制，保持与当地项目机构的长期合作伙伴关系。那么，几年之后，开展新项目合作时，一切都要重新开始，造成资源的严重浪费。而且一旦遭遇危机突发事件，不仅会造成“费力不讨好”、“投入大、收效甚微”的难堪局面，还会影响我非政府组织“走出去”的国际环境。其次，中国非政府组织吸纳项目当地国的人才较少，接收国际化的非政府组织专业人才也不够。目前我非政府组织人员的国际化水平比较低，更多的是将本组织的专业精英外派到海外项目，在一定程度上会影响国内组织自身的发展。
四、我国非政府组织“走出去”战略的对策建议
(一)完善相关法律法规与政策
国际非政府组织依据国内法设立，我国应尽快出台非政府组织“走出去”战略的相关法律法规，采取分类指导、分步实施和分级推动的方式引导非政府组织的国际合作，并且加大政策扶持力度培养我国非政府组织“走出去”发展能力。首先，完善和简化我国非政府组织登记管理制度，细化非政府组织“走出去”战略各项相关法律法规，制定完善非政府组织设立海外机构、境外账户、援外物资海关关税和援外人力资源方面的配套法律法规与政策。比如在现实需求之上，根据实践需求制定统一的分类管理标准。[20]制定向海外设立办事处、物资出关、人员派遣等具体流程机制。这是规范非政府组织有序发展，赋予非政府组织合法身份，让非政府组织“走出去”战略有法可依的基础条件。其次，完善政府购买公共服务的法规政策和对外援助管理办法，借鉴市场公平、公开和竞争的原则，促进非政府组织有序健康发展，完善有关我国非政府组织公益捐赠和减免税政策，简化境外资金的捐赠程序。在政府购买公共服务方面，英国特别强调公民的回应性评价，并在此基础上建立完善的绩效评估体系，将具体的购买责任落实到政府部门、社会组织和各级公务员，通过公共服务协议每年定期向公众和议会发布工作报告，保障其公共服务契约购买的公平性、竞争性和持续性。美国政府购买公共服务注重在完整的法律法规框架体系内，完成市场主体的真正回归。我国可以借鉴美国和英国的经验。数据显示，2014年我国社会捐赠总量达到1046亿元，较2013年增长17%。[21]这与美国慈善捐赠总量相比差依然较大，且我国捐赠主力军是企业，个人捐赠和国际捐赠占总比很少。再次，重视非政府组织的孵化、培养和合作机制的建设，搭建我国非政府组织走出去平台，制定中长期非政府组织的专业人才培养计划。美国的孵化机制发展较完善，不仅能为其非营利组织提供技术、物资方面的支持，更能为其提供宽广的资源平台，美国非营利组织协会(The National Council of Nonprofit)就是个典型的案例。[22]
(二)构建与政府和企业的合作协调机制
构建与政府相关部门单独对接的渠道和合作方式，打造与企业信息共通共享的合作资源平台，建立三者间的合作协调机制，促进资源优化配置，实现利益最大化，从而保障非政府组织有序而稳定的发展。我国现阶段已走出国门的非政府组织，在承接政府项目或实施海外援助方面，大部分都是通过国家的特殊批示，或发挥其组织领导的人脉资源的影响力来实现的，缺乏与政府官方统一正式的对接渠道和交流途径。而企业与非政府组织间的信息交流途径也比较少，没有将非政府组织的特殊优势与企业需求很好地结合。因此，非政府组织与政府和企业培养友好、信任和互助的伙伴关系，最终建立合作协调的机制是非常重要的。只有通过合作机制，才能够保障非政府组织与政府有更多的沟通和交流，才能够较好地把握国家政策，实现自身的组织使命。也只有通过合作平台，协调三者间的复杂关系与利益，共享信息资源，非政府组织才能够更加了解企业的困境、需求和期望，企业也能够了解非政府组织独特优势，才能够促进资源的优化配置，实现利益最大化。在国际环保政策方面，企业与非政府组织合作能够促进可持续发展，而且不仅仅是大企业，小企业与非政府组织合作参与公共服务也越来越多。[23]通过建立合作协调机制和信息资源的共享平台，能够让激发更多实力较强或有独特优势的非政府组织参与“走出去”战略，从而有利于整合我国政府、企业与非政府组织三者间的资源，实现资源有效利用的最大化，有利于我国海外利益保护机制的多样化发展。
(三)加快自身能力建设
首先，非政府组织要重视自身品牌建设与营销，明确组织使命，清晰组织战略定位。在复杂的国际国内新形势下，非政府组织的管理者要时刻保持警惕，树立国际公信力。在实现自身的目标和战略时，既要保持自身的独立性，也要打造自己的特色品牌。通过建立理念识别(Mind Identity),行为识别(Behavior Identity)，视觉识别(Visual Identity)三要素有机组合构成的动态识别系统来完善的非营利组织形象营销系统NPOIS(Non-Profit Organization Identity System)。[24]也要善于利用新闻媒体或借鉴企业的其他方式来营销自身的产品与服务，同时要处理好国外项目与国内舆论的关系，重视将组织的价值与文化巧妙地融入产品与服务中去，甚至包括在细节上对组织形象塑造、标志设计和项目沟通方式等方面。
其次，完善非政府组织管理制度。第一，建立切合组织实际的招聘、绩效、薪酬等人力资源管理体系，重视组织员工的激励、奖罚和培训。[25]引进当地人才时，从只注重学历向注重聘用人员实践经验和文化价值观念转变，以是能融入组织文化和有利于项目顺利进行为衡量标准。第二，建立完善的财务公开与评估制度。只有坚持信息公开、财务透明与公正评估的原则，才能够有效防止腐败的滋生、才能吸取经验教训不断成长，打造组织品牌。在深圳或改革开放的前沿阵地正进行政府与第三方合作评估模式的试点。[26]第三，重视跨文化管理。不仅仅是组织内部员工的跨文化管理，保持组织内部文化生态的稳定平衡，更要重视与当地国家项目合作过程中的交流、沟通和协作方面的跨文化管理。通过前期的培训和学习，了解当地国家的政治、经济和社会文化的差异，在尊重差异的基础上建立合作关系。第四，引入企业的相关经营模式，建设多元化的筹资渠道。我国非政府组织获得的私人捐赠与国际捐赠的比重较少，可以通过“互联网+”模式开拓更多的筹资渠道。第五，严格制定和执行前期项目评估和后期项目反馈跟进机制，深度挖掘和利用境外的文化、社会、经济和政治资源，不仅要建立官方的合作机制，更要重视建立与当地民间的长期交流与合作，只有这样才能够保持稳定而长久的合作伙伴关系。
作者：陈晓春，湖南大学法学院、工商管理学院教授、博士生导师;刘娅云，湖南大学法学院、工商管理学院博士研究生, 长沙 410082
(原文载于《中国行政管理》2016年第2期 77-82页)
