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建立国家文物督察制度:问题与对策
本刊特稿
沈荣华
发布时间:2016-3-8  发布人:本站  源自:本站
    

  我国是历史悠久的文明古国,拥有丰富的文物资源。加强文物保护是传承和弘扬中华优秀传统文化的必然要求。近年来,在党中央、国务院的高度重视和全社会的关心支持下,我国文物事业发展迅速,文物保护工作取得很大成效。同时,随着经济社会的快速发展,城乡建设与文物保护之间矛盾日益突出,一些地方文物违法案件多发频发,开发建设中破坏拆除文物的违法活动屡禁不止,造成文物损毁乃至大量消失。如何加强文物执法,落实文物保护责任,已成为亟待解决的一个重要课题。对此,课题组进行了专题调研,提出了一些思考和对策。

  一、文物执法面临的主要问题

  现行文物行政执法体系是根据2002年新修订颁布的文物保护法逐步建设而成的,目前已初步形成一整套文物执法的管理体制、机构队伍和工作制度,社会文物保护意识普遍提高,推动了文物执法的开展,在加强文物保护方面积累了不少宝贵经验。但随着文物保护的内容、数量和范围的大幅增长,文物保护任务也更加繁重,文物执法面临着许多新情况新问题,有法不依、执法不严、违法难究的现象屡见不鲜,仍处于文物违法案件的高发期。

  首先,法人违法日益突出,但文物执法部门却缺乏有效的监督制约手段。根据文物保护法,我国文物保护工作实行“属地管理、分级负责”的管理体制。但在实践中,一些地方不能正确处理经济建设与文物保护的关系,在开发建设中损毁文物、“建设性破坏”等情况时有发生,特别是一些地方政府、相关部门和企事业单位在开发建设中以法人名义进行的文物违法活动,造成的文物损害最大。据第三次全国文物普查统计,近30年来消失的4万多处不可移动文物中,有一半以上是由于各类开发建设而遭损毁的。2010年至2014年,国家文物局共接报行政违法案件889起,其中涉及全国重点文保单位达201起,大多数都为法人违法案件。其背后,往往有地方政府或部门的主导,有的就是市长局长挂帅的开发项目。面对此类法人违法,地方文物部门作为当地政府的下属机构,不好管也管不了,监管难度大,普遍存在瞒报不报情况,而中央层面也缺乏有效的监督制约手段,加上现行法律法规对法人违法问题缺乏问责措施,责任追究难以落实,法人违法利益大风险小,鲜有因文物违法而“落马”的官员。如何破解法人违法难题,已成为当前文物执法面临的突出问题。

  其次,文物保护职责任务大幅增加,但执法队伍建设却相对滞后。近年来,我国文物保护的内容和数量不断拓展,2012年第三次全国文物普查登记的不可移动文物76万多处,比第二次文物普查结果增出200%以上。同时,国家法律法规赋予文物部门的执法职责也大量增加,1982年《文物保护法》赋予文物部门单独负责执行的法律责任条款仅1项,2002年修订后的《文物保护法》增加为7条30项,加上《文物保护法实施条例》、《长城保护条例》、《博物馆条例》等法律法规,由文物部门单独执行的法律责任条款增加到50项(款)。面对日益繁重的行政执法任务,一些地方和部门文物执法队伍建设却没有及时跟上,文物执法监管力量薄弱,执法责任得不到有效落实;市县两级文物行政执法队伍分设,执法力量分散,难以形成执法的合力;加上不少文物行政执法人员特别是基层执法人员素质不高,缺少必要的专业知识和培训,年龄结构老化等,难以适应文物行政执法工作的需要。

  再次,文物保护重在事前事中监管,但执法手段装备却严重不足。文物是不可再生的珍贵资源,一旦破坏后就难以挽救,因此文物执法更强调事前监管,事中制止,但由于缺乏相应的手段装备保障,制约了执法效能。一是文物执法没有行政强制权,在面对文物违法常常既无手段更无力度。特别是文物违法的主体多为法人单位,文物产权单位、文物使用单位、开发建设单位等法人之间的关系错综复杂,涉及不同系统和不同层级,往往还会牵涉到地方政府部门。当文物执法面临的当事人为政府部门、机关团体、企事业事业单位时,政府调查取证工作会遇到很大困难,经常发生推诿责任,消极对抗,或被拒之门外,甚至出现暴力抗法现象,整治工作和责任追究更加难以落实,行政执法人员往往处于询问情况没人应、送达文书无人接、调查取证被阻挠的被动境遇,对一些复杂的法人违法案件更是束手无策。如2013年在查处西安市大兴善寺违法建设案件时,执法人员到寺院或电话联系当事人先后达30余次,均以“在外云游,无法见面”为由抵抗执法。二是经费装备保障水平低,如某直辖市文物监察执法队每年预算执法经费仅60万元,执法车2辆,都已到报废年限但无更换指标。陕西某市地方财政每年只按人均1500元的标准给文物执法机构拨付办公经费,没有办案专项经费预算,仅靠省文物局给的每年5万元经费维持运转,也无执法车辆和仪器设备。一些地方文物执法部门反映,面对遍布城乡的各类文物保护任务,尤其是对一些大遗址片区和边远地区田野文物执法,现有经费与装备保障缺失严重,不利于文物执法巡查的正常开展。

  复次,文物执法往往涉及多个部门,但部门间联合执法机制还不够完善。根据《文物保护法》的规定,县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关文物保护工作,应当依法认真履行所承担的保护文物的职责。在实践中,文物主管部门与相关行政部门之间在不同层面建立了相互配合的工作机制,开展文物联合执法,例如近年来公安部和国家文物局共同建立了“打击和防范文物犯罪联合长效工作机制”,及时通报案情,协同行动,取得明显成效,这些成功经验值得借鉴推广。同时也应看到,目前部门间文物联合执法协调配合机制还不够健全,在资源共享和协同配合等方面存在着不足和漏洞,文物行政部门发挥统筹协调作用还面临不少困难,不少地方文物部门在文物执法中是“孤军作战”,对一些涉及多个部门的复杂违法案件感到束手无策。

  二、改革思路:建立国家文物督察制度,加大层级监督力度

  党的十八届三中全会、四中全会对深化行政执法体制改革作出了决策部署,提出了明确要求。三中全会决定提出,要“加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制”。四中全会决定提出,“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义”。这些要求,指明深化行政执法体制改革的方向和重点。

  文物执法是行政执法的重要领域,多年来一些地方文物违法特别是法人违法问题之所以难以解决,根本原因在于面对城乡建设与文物保护间的矛盾,一些地方重发展轻保护,不能严格履行文物保护职责,而在现行文物管理体制下,无论是文物部门的监督管理,还是地方文物部门的执法活动,在法人违法面前都显得苍白无力,力不从心,因而有必要通过建立和完善国家文物督察制度,从监督检查、督察督办、绩效考核和行政问责等方面加强层级执法监督,以督促地方政府更加重视文物保护,落实“属地管理”责任,有效扼制文物违法冲动,并为地方文物部门严格执法提供指导支持,从管理体制上解决法人违法难题。这与中央关于加强行政执法监督,落实行政执法责任,克服地方和部门保护主义等改革要求,是契合的,也是落实中央改革要求的一种实践探索。同时,文物具有不可再生性和稀缺性,一旦被破坏将无法弥补,因此文物执法与其他行政执法的不同特点,在于预防为主,更重事前的监管,事后的补救、恢复原状、罚款等只是补充手段;而且,历史文物大多分布在乡村、深山、海岛、水下等边远区域,需要有专门的执法队伍进行经常的监管、巡查和保护。完善国家文物督察制度,就是为了通过国家文物督察推动地方各级政府按照文物执法的规律办事,更加重视文物执法队伍建设,配备必要的执法手段和装备,以保证文物执法机构能及时发现和有效查办文物违法问题,增强文物保护的事前防范和实时监管能力。

  建立和完善国家文物督察制度需要加强顶层设计,推出有针对性的制度措施。一是可参考借鉴国土、环保等资源环境类执法监管的一些共性做法和经验,并结合文物行政执法的特点和规律,进一步完善国家文物督察制度,优化国家文物行政部门的执法督察职能和力量配置,加强对地方落实文物保护法定职责情况进行监督检查,对重大文物违法案件查处情况进行督办。二是根据事前事中监管的需要,加强文物违法案件的举报受理工作,通过电话、信函、电子邮件、来访或信息网络等方式,受理公众对文物违法的举报,接受社会各界监督;加强文物资源调查监测工作,利用信息监控、卫星遥感等现代科技手段开展文物资源监测管理,建立更加有效的文物违法发现机制。三是推进国家文物督察制度的刚性化建设,将国家文物督察制度进一步细化,加快制定文物行政违法督察督办管理办法、违反文物管理规定行为处分办法等,使国家文物督察制度切实得到实施。四是加强地方文物执法。根据不同层级地方政府的履职特点,省级文物部门要重点强化执法督察职能和力量,配合国家文物部门在本行政区域内开展文物督察工作,同时对本行政区域内文物执法进行监督检查,对市县文物执法给予指导支持,对重大文物违法案件的督办,必要时可直接查办案件;在执法重心下移的背景下,应明确市县政府在文物执法的主体地位,加强文物执法队伍建设,重点强化执法管理和查办案件的职责,提高执法效能。五是在与有关部门关系上应加强协调配合,充分发挥全国文物安全工作部际联席会议制度的作用,完善联合执法工作机制。在文物执法活动中,文物行政部门要主动与有关部门进行联系沟通,同时公安、工商、海关、城乡建设规划、国土资源、海洋、旅游等部门应当依法履行各自职责范围内的保护文物的职责。对国家文物执法督察中面临新情况新问题,要加强部门间信息沟通和行动配合,形成执法督察合力。

  三、可供选择的配套措施

  1.发挥约谈制度的作用。近些年来,约谈制度成为行政部门广泛采用的新型行政治理手段,主要方式是通报情况、沟通意见、提出警示、给予告诫、要求整改等。约谈虽然并不具有明确严厉的法律拘束力,但往往对被约谈对象形成较大压力,有利于既不激化与行政相对人的对立情绪,同时又能够对约谈问题进行建设性地处理,最终促成约谈主体预期目的的达成,可在相当程度上确保行政执法的实效性。目前,约谈在文物保护和执法领域也有运用,只是还没有形成规范化的常态制度。在完善国家文物督察制度、加强层级监督的背景下,国家文物行政部门可更加注重运用约谈制度,建立规范化的约谈程序,推动地方文物保护工作,对落实文物保护责任不力或发生重大文物违法案件的地方和单位进行约谈,及时提出告知,督促整改,增强国家文物督察的有效性。

  2.建立责任追究机制。进一步明确各级政府、相关部门和单位承担的文物保护责任,在此基础上建立健全文物违法的行政问责机制、违法倒查机制和终身追究责任机制,排除各种执法干扰,坚决查处文物违法行为,并将之作为加强国家文物督察的一个重要环节。可考虑制定《违反文物管理规定行为处分办法》等责任追究办法,对于不依法履行职责、领导不力、玩忽职守、决策失误,并造成文物破坏损毁的,要严肃问责,追究有关领导人员和直接责任人员的责任,给予相应处罚。

  3.开展对地方文物执法评估。首先这是落实文物执法责任的重要环节。近年来,各地不同程度存在着执法责任不明确、程序不完善、责任追究难落实等问题,成为有法不依、执法不严的因素。开展对地方文物执法评估考核,有助于推动地方文物部门全面履行法定责任,实现对文物执法活动的全过程监督管理,确保有权必有责。其次是强化国家文物督察的重要抓手。目前地方文物执法信息存在着少报漏报瞒报,报喜多报忧少,报结果多报进度少,只见“点”不见“面”等问题,难以全面反映文物执法情况。开展对地方文物执法评估,可及时客观地了解地方文物执法整体情况,作为执法督察的参考依据。再次是提升文物执法能力的需要。从实际情况看,各地对文物执法重视程度不同,执法能力和水平差距较大。开展文物执法评估,对绩效突出的予以鼓励表彰,对执法不力的督促整改,对提升各地文物执法效能有着积极的促进作用。为此,有必要抓紧研究制定地方文物执法评估的指标体系、方式办法和工作方案,提高文物保护的成效。

  4.改善执法条件和人员素质。必要的经费装备等条件是有效履行文物执法职责的前提和保障。各级人民政府应当按照国务院文件的要求,足额地保障文物执法督察工作所需的办公办案等经费,按照国家有关规定进行管理。对文物行政执法所必须的车辆、仪器等设施装备,也应切实予以保障。文物保护单位管理机构要加强资金管理,严格遵守财务制度,提高资金使用效益。同时,要重视提高文物执法人员的素质和执法能力,将既掌握相关法律知识,又掌握一定文物知识的人才引进到文物行政执法队伍中来。对现有文物执法人员全部进行业务培训,经考核合格后持证上岗,新进人员坚持“凡进必考”,进一步明确岗位职责,优化执法人员结构,全面提升文物执法队伍素质。此外,对热心于文物保护工作的业余文保员、志愿者和信息员也要进行有计划、有重点的培训,使这些人员不仅有意愿、也有能力参与文物保护工作,并引导全社会积极参与文物行政执法工作。

  5.加大舆论宣传力度。思想是行动的先导。当前文物保护中存在的种种问题,除了客观原因之外,还与一些公职人员和社会群体的文物保护意识不强有着很大关系。加强文物执法督察的一个配套措施,就是运用现代舆论工具,加大宣传力度,及时曝光典型案例,使文物保护深入人心,成为文物保护的自觉行动,为文物执法创造良好的氛围。要通过舆论宣传,引导各级领导干部正确处理经济发展与文物保护的关系,消除“重发展轻保护”的思想观念;引导文物执法人员认真履行文物保护职责,严格文物执法,维护法律权威;引导全社会提高文物保护意识,积极参与文物保护工作。

  (本课题的研究论证得到中国行政管理学会高小平、贾凌民、张学栋的指导,特此感谢。)

  课题组组长:沈荣华;成员:熊文钊、田艳、蔡乐渭、石正义、商弘、张步峰、郑毅、张星。




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