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农村综合改革:现实困境、关键领域与改革路径——首届“中国县域治理高层论坛”综述
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王敬尧 邓正阳
发布时间:2016-3-8  发布人:本站  源自:本站
    

  2015年12月8日,华中师范大学科研部与华中师范大学学报编辑部共同主办了首届“中国县域治理高层论坛”,本次论坛由民政部社会事务司、民政部基层政权司,湖北省民政厅作为支持单位,由华中师范大学中国县域发展研究中心承办。全国政协委员贾康、民政部社会事务司司长王金华、华中师范大学党委书记马敏、湖北省民政厅副厅长陈新祥、湖北省财政厅副巡视员傅光明、吉林财经大学党委副书记赵慧敏、武汉科技大学副校长顾杰、湖北民族学院副校长邓磊、香港中文大学政治与公共行政学系教授王绍光、李连江以及《中国行政管理》主编鲍静等来自全国各地高校、政府部门和学术期刊界的近百名代表参加了本次论坛。

  华中师范大学党委书记马敏教授在论坛开幕式上指出,农村改革与发展一直受到党和国家的高度重视,但承接农村改革与发展的任务在县域,县级社会治理与公共服务能力直接体现为全国范围的地方治理能力,为此华中师范大学举办了本次论坛,通过顶层设计者、学术研究者、县域实际工作者的相互交流与切磋,共同探讨深化农村改革的良策。华中师范大学学报主编、长江学者王泽龙教授指出,农村问题在社会改革转型发展进程中越来越突出,而这些问题与城乡体制二元交接的县域治理紧密关联,县域治理研究可以成为深化农村综合改革研究的重要途径。开幕式后,贾康委员、王金华司长、项继权教授等七位专家分别做了精彩的大会报告。下午,与会代表分为两组,分别围绕“农村综合改革:城乡一体发展”和“农村综合改革:基层社会治理”两大主题,从不同的学科专业视角对农村综合改革的现实困境和关键领域展开了热烈讨论,提出了颇有参考价值的改革对策。

  一、农村综合改革的现实困境

  农村改革是全面深化改革的重要内容,是实现城乡经济社会一体发展的关键举措。2015年11月份,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》,从全局上对改革目标、大的原则、基本任务、重要路径进行了重要论述。为此,本届“中国县域治理高层论坛”积极回应社会热点,聚焦农村综合改革这一重大现实问题,与会专家学者和政府官员分别结合自己的学科视角和工作经验进行了广泛讨论,其中不少涉及到农村综合改革面临的现实困境,主要包括“人”的层面、物质层面、制度层面和生态层面等四个层面的困境问题。

  (一)农村综合改革“人”的层面的困境。与会专家学者围绕农村中人的困境的讨论,可归结为“农村人才流失”和“农村人员权益”两个方面。邓磊教授在大会上做了“武陵山区农村综合改革的困境与出路”的主题报告,着重关注了武陵山片区农村综合改革面临的“农村人才流失”问题。他指出当前农村,尤其是偏远农村地区正通过“先富起来的人进城离乡”、“优秀青年升学离乡”、“青壮年劳动力打工背井离乡”等三条途径实现农村人才的外流,导致农村“农业技术人才”、“产业发展能人”、“青壮年劳动力”等三种人才严重缺乏,造成农村空心化问题十分突出,严重制约了农村工作和农业生产的发展。四川省发改委农村金融研究所杨成章所长也关注了农村人才流失问题。他指出当前劳动力、资金、科技、人才等要素向二三产业流失的总体趋势没有得到有效遏制,农业和农村发展中强化要素投入和生产要素流出的矛盾更加尖锐。科技和人才要素向农村流入严重不足,农村劳动力整体素质低下和农业专业技术人员能力欠缺等因素已成为制约四川省农业发展的重要瓶颈。王金华司长在大会报告上强调中国农村社会治理不能忽视留守儿童问题。他从媒体广泛报道的农村留守儿童事件出发,对留守儿童的概念内涵进行了分析,并指出我国农村留守儿童数量庞大却还没有成立一个独立的保护机构,留守儿童权益保护工作常因履职主体不明而开展困难。国家行政学院经济学部冯俏彬教授将农民权益保护与城乡一体发展战略相结合,认为在城市化标准不断提高、人数还在增加的情况下单纯依靠每年一两千万的农民市民化速度难以实现城乡一体化战略目标,而城乡基本公共服务的巨大差异造成城市向农村的资本、人力、技术等要素流通困难,城乡发展差距持续拉大,阻碍着城乡一体化发展战略的实现,问题出路在于充分保障农民的合法权益,实现城乡基本公共服务均等化。其他专家学者也分别对农村人员教育培训、医疗保障、就业住房、土地收益、公共服务、权利救济等方面的权益困境进行了全面的讨论。

  (二)农村综合改革“物质”层面的困境。农村农业基础设施建设是深化农村综合改革的物质层面,也是本次论坛十分关注的重要内容。湖北省财政厅副巡视员傅光明先生在大会报告上结合湖北省情况对农村基础设施问题进行了系统分析。他将农村基础设施薄弱问题归结为“水、电、路、产、教、医、保”七个字,即农村用水、农村用电、农村公路、农村产业、农村教育、农村医疗、农村社保等七个方面的难题。他指出,当前湖北省的新农村建设和农村扶贫过程中,尽管财政支农支出连年增长,城乡居民收入差距逐步缩小,但农村上述基础设施薄弱问题仍然十分突出,严重制约着农村经济社会的发展,他认为今后农村综合改革要基础设施建设先行,着力破解农村农业基础设施薄弱的难题。中国农业科学院农业经济与发展研究所所长詹卉研究员在论坛上以“农村经营方式创新背景下的农村基础设施供给机制”为主题进行了报告,认为在财政收入增幅下降、财政支农效率较低、以及农业经营方式多元化等新的背景下,农业基础设施仅依靠政府供给、市场供给和农民自建等方式都存在着突出的制度盲点,供给效率低下。此外,来自四川、浙江等地的专家学者分别从民族地区、偏远农村地区以及沿海地区的农村基础设施建设的困境,责任分担机制以及设施维护等方面的难题进行了广泛的研讨。

  (三)农村综合改革“制度”层面的困境。制度因素是形成三农问题的深层根源,也是深化农村综合改革的重要突破口,引起与会专家的高度关注和深入讨论。华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心主任项继权教授从体制机制的层面对当前农村综合改革的困境进行了精彩的论述。他认为当前我国农村经济建设缺乏活力、社会发展缺乏活力、民主自治缺乏活力根本上还是因为计划经济时期所形成的政治经济体制在农村地区延续到现在,还没有得到彻底改革。这些体制机制因素导致农村与城市呈现城乡分离状态,农村土地等集体资产沉淀,难以发挥效力,城乡之间资金、技术、人才难以双向流动,平等交换,农村社会表现出孤立性、封闭性的特征,从而严重制约了农村经济社会的发展。浙江省委办公厅处长郭雪剑先生在论坛讨论中也将农村土地产权制度视为农村综合改革的“牛鼻子”,他认为现有农村土地产权制度是制约农村产业经济发展,导致基层干部腐败,影响农村社会治理的关键因素,因此他主张将农村土地制度改革作为深化农村综合改革的重要突破口。还有学者从农村政权制度、基层财税制度、城乡社会保障制度、农村金融制度、农业经营制度等方面考察了农村综合改革的制度困境。

  (四)农村综合改革“生态”层面的困境。此外,农村生态环境问题也是本次论坛中与会嘉宾十分关心的话题。有学者指出当前农村土地资源恶化,森林破坏,白色垃圾,水源、空气污染,食品安全等问题严峻,制约着农村生活质量的提高,必须采取强有力的措施加以解决。也有学者强调,环境优美,村容整洁是建设社会主义新农村,打造美丽中国的重要内容,是当前农村发展面临的突出问题,是农村综合改革不可忽视的基本方面,必须树立全面发展理念,坚持绿色发展道路,从节约资源、完善制度、培育信念等方面来努力解决农村社会面临的生态环境困境。

  二、农村综合改革的关键领域

  2015年,《深化农村改革综合性实施方案》中指出“农村改革综合性强,靠单兵突进难以奏效,必须树立系统性思维,做好整体谋划和顶层设计,找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾,进一步提高农村改革决策的科学性。”为此,与会专家学者围绕深化农村综合改革的关键领域展开了充分研讨。

  (一)农村集体产权改革。项继权教授将农村集体产权改革视为深化农村综合改革的重点,他认为深化农村综合改革的总体方向是要构建与社会主义市场经济体制相适应的农村经济体制。他指出,十五届三中全会提出“少取、多与、放活”的农村工作方针以来,农村改革实际上主要是围绕“少取”和“多与”来做文章,但是“少取”、“多与”都没能够解决农村经济体制机制性的障碍,而计划经济时期所形成的这种体制机制延续到现在没有得到彻底解决是造成农村集体经济长期低效,难以做大的主要根源。华中师范大学中国县域发展研究中心魏来博士认为农村集体产权制度改革是实现城乡一体化、农业现代化和新型城镇化等许多重大战略的节点,在全面深化改革中发挥着“联动效应”。因此,他主张要以农村集体产权制度改革为契机,推进城乡二元体制的消除,从而促进城市各种生产要素向农村流动,为城乡一体化、农业现代化和新型城镇化战略创造条件。郭雪剑先生也认为,农村集体产权制度与农村基层社会治理和农村产业发展紧密相关,农村集体产权制度改革能否取得实质性进展是判断全面深化农村综合改革成功与否的重要标准。

  (二)农业经营方式调整。加快构建新型农业经营体系,发展多种形式的农业适度规模经营,是提高农业产出效率,促进农业现代化,保障国家粮食安全的必由之路,受到与会嘉宾高度关注。杨成章先生在会上指出,当前农村土地经营制度、农业社会化服务体系不完善,农业科技创新成果不多、转化机制不健全,农业小而全、同质化现象严重,土地租金占农业经营总成本比重过高,农业大户、家庭农场、专业合作社、农业生产企业等新型农业生产经营主体发展不规范、不充分,具有高素质的新型农业发展带头人缺乏,农地“非农建设”和“非粮化”现象突出,农产品安全体系还不完备等问题是制约农业现代化发展的重要因素,是全面深化农村综合改革过程中必须着力解决的关键领域。魏来博士从国际比较的视角指出,农业土地细碎化程度严重,小农经营方式分散化程度高是影响我国农业发展技术投入和资本投入的关键变量,是实现农业经营规模效益必须努力克服的首要问题。

  (三)农业支持保护制度。完善支持保护制度体系是发展现代农业的客观需要,也是深化农村综合改革的关键领域。傅光明先生强调财政支持是农村产业发展的重要保障,他结合湖北省的实际情况介绍了财政在支持农村基础设施建设、促进农村产业发展等方面的工作经验,认为应当继续改革农业支出方式,优化农业支出结构,提升农业支出效率,形成农村农业投入稳定增长机制,为农村农业发展提供有力的财政保障体制。詹卉研究员认为,农业基础设施建设是我国深化农村综合改革的重要方面,也是薄弱环节,不可忽视。她指出在农业经营方式创新背景下政府必须通过创新农村基础设施的供给机制,针对不同的农业经营形式采取不同的介入方式和政策来提高农业基础设施的供给效率。此外,还有学者分别从农产品价格形成机制、农产品市场调控制度、农民农业补贴制度、农业科技支持制度、农村金融制度等角度分析了农业支持保护制度在农村综合改革中的重要地位。

  (四)城乡一体化体制机制。健全城乡发展一体化体制机制,是解决三农问题的根本出路,是全面深化农村综合改革的重要内容,也是本次论坛与会专家学者高度关注的焦点问题。中国人民大学农业与农村发展学院教授刘金龙先生指出城乡二元体制确立了以城市为核心的发展导向,形成一种重商主义和贱农主义格局,导致了许多农村问题和城市问题,因此他主张以系统性思维来思考当前农村综合改革,要着力打破城乡发展一体化体制机制障碍,走向城乡一体。项继权教授认为城乡分离的二元经济政治管理体制表面上是城乡管理的特色不同,实质上是功能配备、财政拨款等方面的待遇差异,是农村综合改革必须努力突破的重点和难点问题。冯俏彬教授认为单纯依靠城市化难以解决中国农民工市民化和“三个一亿人”的问题,关键举措在于形成比较稳定,比较成熟的城乡一体化发展制度体系,促进农村自身的发展。

  (五)基层社会治理问题。在市场化、工业化和城镇化加快推进的社会背景下,农村社会治理面临着新的挑战,加强和创新农村社会治理成为全面深化农村综合改革的重要任务。项继权教授指出,改革开放以来随着市场经济的发展,农村社会越来越呈现出分散化、个体化的特征,同时新时代的农民也表现出更为强烈的公民意识、权利意识和独立性。传统的基层组织、管理和服务体制日益不适应农村开放、流动、市场化和城乡一体化的发展,他指出在全面深化农村综合改革过程中要通过村社分开、组织重建,实现农村基层治理体制的根本性变革。江西财经大学财税学院院长李春根教授认为,在当前基层治理中,无论是基层组织体系,还是其运行机制,都是办“大事”的组织和机制,而不是回应基层社会中的“小事”的机制,基层组织体系呈现出一种脱离基层社会的特征,成为一种与基层社会不相适应的科层化权力组织,这是导致基层治理失灵的重要原因。他主张通过重塑机制,提升能力,实现农村社会治理秩序。此外,有学者从基层干部腐败、基层治理中民意吸纳机制、农村公共法律服务体系建构等方面谈了农村社会治理制度改革创新的重要性和紧迫性。

  三、农村综合改革的路径探讨

  在本次论坛中,与会学者就当前农村综合改革的理论和实践问题进行了深入的探讨,对深化农村综合改革的方向与路径进行了热烈交锋和深入研判,从关系调试、制度建构和主体优化等维度为农村综合改革的实践提出了许多有建设性的意见和建议。

  (一)关系调试。与会学者有不少是从方法论、关系调试等维度来思考农村综合改革的出路。光明日报记者曹建文先生在论坛上作了“农村综合改革的方法论思考”的主题报告,指出在深化农村综合改革的过程中,我们难以用一个办法、一种方式或一条路径来找到解决中国所有农村问题的道路,解决中国农村问题必须以历史唯物主义、辩证唯物主义和马克思主义政治经济学基本原理为指导,要正确处理好理论与实践的关系,坚持改革的力度与发展的速度和社会的可承受度相统一。贾康委员从农村综合改革与县域治理的关系,中央与地方的事权与财权关系,党政民之间的关系等维度探讨了农村综合改革中基层政府建设的前景问题,主张从政治体制扁平化,基层政府结构精简化等途径来提高农村基层治理的效率。刘金龙教授从中国城与乡的关系维度思考了当代农村治理问题,他从历史纵向的视野梳理了中国城乡关系史,认为解决中国农村问题的根本出路在于通过打破城乡二元体制,实现城乡基本公共服务均等化,破解行政区划因素,建立中小城镇体系,发展现代农村经济等手段重构一体化发展的城乡关系。冯俏彬教授则强调三农问题最终要放到工业化、城市化、市场化和全球化的潮流当中谋求解决。香港中文大学王绍光教授从国际比较的横向视野分析了我国城镇化过程中大都市规模和数量不断扩大与地级市、县、镇规模与数量发展缓慢的一端偏问题,主张通过加大地市、县、镇的城镇化力度来促进农村社会发展。北京市委党校袁达毅教授则从政府与农民关系的视野来分析了农村改革的进路,他认为农村改革的关键是要调整政府与农民的利益关系,要通过深化农村政治经济体制改革,转变政府职能,发展基层民主,利用乡村本土社会资源来实现农村的有效治理。

  (二)制度建构。也有不少学者是从制度建构的维度来讨论农村综合改革的进路。项继权教授具体而深刻地分析了当前农村综合改革中的经济体制和基层治理体制问题,他认为农村综合改革的根本出路是构建与社会主义市场经济体制相适应的农村经济体制和基层治理体制,他主张通过促进“村社一体”到“村社分离”、“村组体制”到“社区体制”、“村民自治”到“社区自治”、“乡村分治”到“乡村共治”、“单位党建”到“地域党建”、“城乡分离”到“城乡一体”、“群体管理”到“个体管理”、“集团管理”到“公共管理”的根本变革来实现适应市场化、现代化发展的新的农村经济体制和基层公共管理和公共服务体制。李春根教授围绕基层政府治理能力探讨了农村综合改革出路的问题,他认为要通过凝聚基层治理资源、重塑基层治理机制、完善基层民主制度,变革基层财税体制、加强基层政府的“基础性权力”建设来充实基层治理能力的运行基础,使基层治理与基层社会的独特性相适宜,使基层政府决策更符合基层社会的实际需求,提升基层政府在基层社会中的组织力量,为全面深化农村综合改革提供有力的基层组织保障。中国社会科学院周庆智教授从制度层面分析了基层干部腐败问题,认为要通过推进政治与行政职能的区分,推动政治事务地方化,完善基层政治监督体系,培育基层社会组织,推进基层社会自治等途径铲除基层干部腐败的土壤。

  (三)主体优化。还有一些专家学者和政府代表则是从主体优化的维度来探讨当前农村综合改革的路径。王金华司长针对农村留守儿童权利频受侵害的事实,主张要通过“坚持儿童权利优先保护原则”、“落实家庭监护的主体责任”、“强化基层政府的保护责任”、“提升学校以及共青团等社会组织的照管关爱责任”、“完善留守儿童权益保护的应急处置、捐赠帮扶、监护干预机制”等办法,最终构建起一个以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度,形成政府主导,部门协同,社会参与,家庭履责的规范化、制度化、常态化的农村留守儿童关爱服务的综合机制。邓磊教授针对当前武陵山少数民族地区农村社会发展中人才外流的问题,指出要通过加大农学人才的培养力度,加大基层三农工作人才的政策倾斜力度,加大农业相关产业的发展力度来解决农村综合改革的主体问题。此外,赵慧敏教授也十分重视农村综合改革和县域治理的主体问题,她认为无论是治理还是改革最关键的还是要解决好主体问题,她针对当前农村地区人才队伍薄弱、素质不高以及观念陈旧等问题,结合其调研经验指出要通过加大农村科技人才队伍的免费培训力度,完善基层干部的选拔任命考核制度,培育农村科技人才队伍和基层管理者服务农村、坚守基层的政治信仰等方式来解决当前农村综合改革的主体优化问题。

  本次论坛中,来自十几个省份的高校、科研院所和政府单位的近百名专家学者和政府代表围绕国家当前改革与发展中农村综合改革这一重大问题进行了深入研讨,实现了政府与学府、中央与地方、不同学科之间的广泛交流,产生了新思路、新判断、新结论、新对策,促进了资源共享和学术争鸣,具有非常重要的理论意义和现实价值。

  基金项目:教育部重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”(编号:12JZD023)

  作者:王敬尧,华中师范大学政治学研究院教授;邓正阳,华中师范大学政治学研究院研究生,武汉 430079




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