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全面推进政务公开 加快建成法治政府
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金磊、章美林
发布时间:2016-4-20  发布人:本站  源自:本站
    

  伴随着依法治国的进程,政务公开作为建设社会主义政治文明、落实依法治国基本方略、建设法治政府、加强对行政权力运行监督的有力措施,一直在不断发展深化。国家高度重视政务公开工作的制度建设,中办、国办相继发布了系列文件,主要有《在全国乡镇政权机关全面推进政务公开制度》(2000年)、《关于进一步推行政务公开的意见》(2005年)、《关于深化政务公开加强政务服务的意见》、《关于依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》(2011年)等文件。2016年2月,《意见》的发布,正是根据当前“四个全面”的战略布局,贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,结合互联网时代的社会新需求,科学总结前期政务公开工作积累的宝贵经验,针对仍然存在的公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题,进一步完善、丰富、发展和创新。

  一、全面推进政务公开的时代意义

  2016年2月17日,中办、国办印发《意见》,部署全面推进各级行政机关政务公开工作,这是加快法治政府建设迈出的又一坚定步伐。

  1、全面推进政务公开是加快建设法治政府的重要举措

  早在1999年依法治国写入宪法到十八届四中全会对全面推进依法治国的战略布署,建设法治中国,把法治作为治国理政的基本方式,已成为当下中国上下最广泛的共识。推进依法行政,建设法治政府是全面推进依法治国的重要内容。十八大报告对建成法治政府已制定了明确的时间表,即到2020年全面建成小康社会之时,法治政府也要基本建成。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干问题的决定》(简称《决定》)对法治政府提出了新要求,即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。公开透明是法治政府的基本特征,全面推进政务公开是建设法治政府的重要任务。全面推进政务公开对于政府而言是自我约束、自我规范行政权力,主动充分接受社会公众、组织监督的有效措施,因此,十八届四中全会的《决定》对全面推进政务公开要完成的工作任务和目标作出了明确的要求。《意见》是在继承工作经验的基础上,对《决定》相关要求的贯彻落实,对各级政府如何开展这项工作提出了更加为具体的指导意见。

  2、全面推进政务公开是促进公众参与社会治理的基本保障

  虽然中国的法治建设最初属于自上而下的“政府推动型”或“建构型”,但是在社会法治实践进程中,随着社会法治文化的逐渐形成,人民群众法治意识的不断提高,社会层面的法治需求快速增长,公众的权利觉醒和意识都在普遍提高,有的甚至是权利意识膨胀。权利需求的增长必然对国家公权力提出相应的保障要求,因此中国当下的法治建设,应当说已经形成自上而下和自下而上联动互动的基本格局。在社会管理向社会治理转变的理念影响和关联制度的推动下,公众参与社会治理成为现代中国发展社会主义民主政治的重要形式。虽然公民参与社会治理是宪法规定的基本政治权利,但是公民参与应当是依法参与,参与的方式和渠道应当有相应的制度保障,而全面推进政务公开,正是社会公众参与社会治理的基本政策保障。全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,让社会公众充分了解并有权参与到行政权力作用于社会管理和公共服务的过程中,并通过互动对话(政民协商)对权力结果产生直接影响,实现问政于民、问需于民、问计于民,对于进一步扩大社会民主,实现共享式发展具有重要推动作用。

  3、全面推进政务公开是互联网时代依法行政的必然选择

  在互联网时代,网络将人与人、人与信息迅速联结起来,网络技术和沟通方式的改变深刻影响着社会结构的变化,显示出人类目前未知的巨大威力,无数碎片化的意愿能够在瞬间整合在一起,形成不可预测的强大的社会力量。面对如此不同的社会新变化,传统的行政方式必然要随之改变。依法行政的直接目的是规范和限制行政权力,但最根本的目标是实现对社会秩序和社会公共事务进行有效的管理,并提供优质便捷的公共服务。因此应对互联网时代的社会变化,构建“互联网+政务”形式的一体化政务服务体系,实行审批和服务事项在线咨询、网上办理、电子监察,可以做到:一是通过公开透明来规范行政行为,推动行政主体严格执法;二是向社会公众提供更为高效便民的公共服务,充分保障公民合法权益的实现;三是通过开启网络沟通平台,正确引导社会力量依法行使权利,并及时回应社会关注的问题,将社会矛盾纠纷化解在萌芽中。因此,全面公开政务是互联网时代依法行政的必然选择。

  二、对《关于全面推进政务公开的工作意见》创新发展之处的理解与认识

  《意见》由五个部分构成,提出二十一条意见,充分展示了党中央和国务院对政务公开的高度重视和全面推进政务公开的决心。《意见》具有强烈的时代特点,本文对其创新发展之处提出六点认识:

  1、“公开”覆盖权力行使的主要内容

  《意见》所要求的公开覆盖了行政权力行使的全过程以及行政权力行使的基本形式。根据《意见》内容,要推进政务阳光透明,必须做到“五公开”:决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。这五个方面的公开,又可解构为两个部分,一是从决策作出、付诸执行,以及到最终结果形成的权力运行过程,二是管理与服务这两种行政权力行使的基本方式。因此,可以说《意见》所要求的政务公开覆盖了行政权力行使的主要过程和基本形式。

  《意见》提出的政务公开大大地丰富了信息公开的内容。对《意见》的要求的政务公开的基本特征,可以结合《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)来进行比较分析。《条例》要求公开的政府信息,基本上属于静态信息。根据《条例》规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,所以政府信息公开可以看作是一种行为已结束、信息相对固定、保存有结果记录的单向公开,对行政权力行使的最终结果并无影响,更多的是对公众知情权和监督权的保障;而《意见》要求的政务公开,则展示了对行政权力运行的动态公开,是吸纳了公众参与的过程性公开,扩大到保障公众的参与权、表达权。从《意见》内容可以看到,无论是决策公开、执行公开,还是结果公开,都不是简单的单向发布,听取公众意见建议、收集采纳公众意见、进行社情民意调研与加强工作整改是在政民互动中同步推行,这种动态公开将影响到行政权力行使的最终结果,是一种互动式的公开。由此来推判,政务公开不等于政府信息公开,政务公开是包含但不限于政府信息的更加广泛的过程公开,是吸收了公众参与,能够体现民主要素的动态公开,这样的政务公开能够较全面的保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权,是信息公开的发展。

  2、“公开”贯穿重大决策法定程序

  《意见》明确提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,并实行重大决策预公开制度。

  使公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个步骤成为重大行政决策的法定程序,目的就是为了提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平。重大行政决策程序的功能实现,其中程序正义的价值体现,首先有赖于行政决策基础信息的公开,因此公开必然贯穿于重大决策程序的整个过程,只有充分的公开才能为公众知情、参与、表达、监督提供充分的可能,提供有效的前提,才能够充分发挥重大决策中的公众参与作用,实现重大决策的民主化、法治化。

  重大决策预公开制度的制度设计,更为凸显了决策的民主性。《意见》提出“涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,除依法应当保密的外”,在决策作出前,首先要公布决策草案和决策依据,然后通过各种方式广泛听取公众意见,并将意见收集和采纳情况进行公布。这样的制度设计,正式明确规定了意见采集和处理结果,使得行政决策不再是政府单方意愿的正式表达,而是政府在与社会公众对话协商中进行平衡妥协的产物,有助于汇众智定政策抓落实。

  重大决策法定程序与重大决策预公开制度的嵌套执行,将使社会公众对于重大决策形成的参与权、表达权、监督权得到更加有效益的行使,这也是协商民主在行政决策中的运用与体现。同时,从“法定程序”的表述可以展望,“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”重大行政决策程序不久将可期转化为法律法规层面的制度规范,上升到行政决策程序的相关法律条目。

  3、“负面清单”使公开名符其实

  《条例》与《意见》在公开的原则上是一致的,即公开为常态,不公开为例外。《条例》一方面规定主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开,另一方面也规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外,其他政府信息都可以公开。但是《条例》规定较为原则,即使是政府应当主动公开的信息,也依赖于政府信息公开指南和政府信息公开目录,操作弹性过大。此外,国办发[2010]5号文《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”这一规定又将内部信息正式地排除在政府信息公开范围之外。由于政府信息的形式繁杂多样,内部信息的裁定权缺乏明确规定,政府从自身便利出发,有可能通过一些措施将应当公开的信息变身为内部信息而规避承担公开信息的法定义务。

  《意见》还明确要求要“建立政务公开负面清单,细化明确不予公开范围,对公开后危及国家安全、经济安全、公共安全、社会稳定等方面的事项纳入负面清单管理,及时进行调整更新。”这是信息公开工作第一次提出通过限定负面清单的范围,细化负面清单,并配合以动态调整机制,将不予公开的信息限定在最小的范围之内,这在制度逻辑上是较为严密的,也有利于将政务公开落到实处,使公开名符其实,更具实效。

  4、鼓励支持第三方评估

  政府信息公开,根据《条例》的规定,应当发挥两方面的作用,一方面是要提高政府工作的透明度,促进依法行政,另一方面是要充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。对这两方面作用的检验,《条例》也规定了要通过建立健全“信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度”来实现,并规定“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查”。

  从目前实践来看,信息公开工作的政府内部考核制度已基本建立,政府进行法治政府考核的指标已规定相应比例权重,但是这种自己公开自我裁判的内部评价机制,对政府信息公开的推动作用有限。而对于政府信息公开的外部评价,除了公民个体或者部分社会组织因申请公开不被允许而诉之诉讼的个案评价外,缺少客观理性的整体评价机制,即普遍性的社会评议制度还未建立起来。

  此次《意见》提出,不但要加大包含政府信息公开在内的政务公开的考核权重,而且“鼓励支持第三方机构对政务公开质量和效果进行独立公正的评估”。第三方评估作为一种必要而有效的外部评价机制,一方面可以通过独立客观的评估,较为洒脱的对政府进行“揭丑”,倒逼政府改进不足,另一方面第三方的中立判断,对于政府工作成绩亦可起到较有公信的正向宣传,侧面增强政府的社会公信力,所以鼓励支持第三方机构对政务公开进行独立评估,对政府而言不仅仅是工作压力,对政府是否依法行使行政权力也将起到澄清和证明的作用。但是同时也应当注意,第三方机构的独立性、中立性和透明性如何保证,在实践中仍是有争议的问题。

  5、大数据时代的“互联网+政务”

  《意见》提出要“积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术,提升政务公开信息化、集中化水平”,并“加快推进“互联网+政务”,构建基于互联网的一体化政务服务体系”,这与之前国家通过电子政务建设推动政府提供服务“部门化”向对外服务“集中化”转变是一脉相承的,是在当前互联网和大数据时代下对一体化便民政务服务的升级。

  基于互联网的政务服务一体化,一方面要求政府提供服务的门户网站要事项齐全,功能齐全,一个窗口,一站式服务,这就要求政府相关职能部门要实现互联互通,业务协同;另一方面要求政府各部门掌握的所有相关信息能够集中提供,因此政务公开的集中化,其中很重要的一点就是要实现政府内部各部门各层级之间的数据共享。数据共享在实践中是一个大难题,虽然有技术原因,但根子在部门利益化和利益个人化。但随着科技的进步,国家信息化水平的整体提高,技术原因不再成为数据共享的根本障碍,而且在电子政务建设的过程中,电子政务实施引发的流程建构对政府部门职权利益壁垒已经产生了“破壁”的作用,特别是在行政审批领域,已经有了极大的突破。从服务需求角度来看,相关数据显示,中国网民总数已达6.88亿,国人半数是网民,因此,时至今日,“互联网+政务”具有巨大的现实需求,大数据、云计算、移动互联网等先进技术在政务服务领域充分运用也是势在必行。此外,在国家政策的大力推动下,信息化战略实施的成绩显著,政府在电子政务建设方面已经相对成熟,为构建“互联网+政务”形式的一体化政务服务体系提供了较好的基础条件。同时,“互联网+政务”对行政权力结构扁平化的强硬需求必然对进一步深化行政体制改革产生深刻的影响。

  6、公众参与与政策解读同步

  《意见》提出要“扩大公众参与。通过政务公开让公众更大程度参与政策制定、执行和监督,汇众智定政策抓落实,不断完善政策,改进工作。”要“加强政策解读。将政策解读与政策制定工作同步考虑,同步安排。”结合这两部分内容看,政策制定将会形成与公众时时协商的新常态,政策解读亦可看作是政策制定过程中政府宣传与回应民声相统一的一种具体措施和表现形式。

  从以往部分政策出台表现出的官方“自说自话”、民众“隔岸腹诽”特点,到公众时时参与政策制定,官方同步回应解读的形式转变,这是政策制定模式的巨大进步,这种模式将有利于调动社会公众参与民主政治生活的积极性,培养公众参与社会政治生活的行为习惯,将使公民政治权力的行使更为真实有效,同时对于政策自身的合法性提供了坚实的社会和民意基础。2月21日,中央公布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,提出要加强街区的规划和建设,原则上不再建设封闭住宅小区,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,引起社会轰动,不到一天时间,政府部门、官方媒体和研究机构相继发声,全面回应群众疑惑,深度解读政策的本意,讲清具体措施的方向。

  三、关于贯彻落实《意见》的对策建设

  《关于全面推进政务公开的工作意见》对各级政府推进政务公开工作提供了指导性意见,要得以贯彻落实,真正见到实效。贯彻落实好《意见》,应当注重以下五个方面问题的解决:

  1、建立合理的奖惩机制

  《意见》提出,要“强化激励和问责,对政务公开工作落实好的,按照有关规定予以表彰;对公开工作落实不到位的,予以通报批评;对违反政务公开有关规定、不履行公开义务或公开不应当公开事项,并造成严重影响的,依法依规严肃追究责任。”要落实好全面公开政务的目标,建立合理的奖惩机制非常必要。随着行政问责理念的深入人心,行政问责制度建设得到了长足的发展和进步,关于行政权力规范的相关制度文件中,对责任追究的内容越来越具体和详细。从对行政权力“恶”向行使的抑制作用来讲,给予负向压力是必要的,但同时亦应当注重调动行政权力“善”向行使的积极性,正向激励作用不应当被忽略。因此,对政务公开工作落实好的,不但要进行表彰,给予精神奖励,还应当给予相应的物质或职务晋升奖励,以充分调动相关机构和人员的工作积极性,提供较为强大的正向动力。可以借鉴2015年国务院大督查后采取的激励措施,对落实有关政策措施成效较明显的20个市(州)、20个县(市、区)给予表扬,在2016年对这些地区实行“免督查”,并采取相应资金安排措施予以激励。

  2、加大宣传力度

  全面推进政务公开的落实,一方面有赖于中央政府自上而下的推动和各级政府的积极作为,另一方面也要依靠社会公众的理解支持、监督与敦促。《意见》指出,当前的政务公开工作“与人民群众的期待相比,与建设法治政府的要求相比,仍存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题”,而《意见》的制定正是针对这些问题的解决而形成的,因此应当加大对《意见》的宣传力度,尤其是互联网网络传播,作到广为人知,让人民群众对《意见》尽快落实的期待成为政府加快推进落实全面公开政务的巨大外部推动力。

  3、实现法制化保障

  《意见》作为指导各级政府推进全面公开政务工作的文件,其约束力还仅限于党政机关内部,不能直接赋予公民、法人和其他组织相应的权利,也不能成为公民、法人和其他组织现实维权的依据。因此,在法治框架内,《意见》要产生切实的社会效益,还必须实现“法制化”,通过立新法、修订现行法律法规、出台具体措施等方式,将《意见》中的内容转化为以国家法律、行政法规或地方性法规为载体的制度性规范,从而保障《意见》的真正实施。

  4、加强工作队伍建设

  《意见》的有效实施,除了要依靠法制保障,还要依靠高素质的公务员队伍。从目前的现实情况看,传统的“权力本位”或“官本位”的行政观念和行政行为习惯在公务员队伍中仍根深蒂固,特别是在行政机关中工作的公务员,社会层面法治观念的转变速度已经超前于行政机关工作人员依法行政和服务行政观念转变的速度,加快转变行政机关工作人员的行政观念,提高法治思维和依法办事能力,提高行政工作队伍的整体素质是非常重要且紧迫的任务。因此,要实现全面公开政务的美好愿景,必须进一步加强行政机关工作队伍建设。加强工作队伍建设,教育培训是常见的方式,但是教育培训的有效性是一个难题。因此在以全面推进政务公开为主题的教育培训中,应当加强针对性,组织专项的培训项目,并配套以相应的考核制度。

  5、领导重视

  “领导干部是关键的少数”,这是我们的政治体制和工作队伍结构所决定的。各级政府领导干部对政务公开的认同度和重视程度影响着整体机关或部门的工作态度,进而影响到执行力。因此抓领导干部观念的转变,提高领导干部对全面公开政务的重视程度,是转变行政机关整体观念的关键,也是政务公开能否得以全面落实的关键。为有效推动全面公开政务工作,《意见》也提出要“加强组织领导”,“确定一位政府领导分管”政务公开工作,如能明确规定由既具党委常委身份又兼任同级政府领导的人员来担任,那么更能体现各级党委和政府对全面公开政务工作的高度重视,对推进政务公开工作的力度也越大。


 

(作者:金磊,宁夏区委党校;章美林,中国人民大学法学院)




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