中共中央四中全会的决定明确提出“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”中办国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称意见)，其重要内容是推动政府信息主动公开制度向全面、纵深发展，以在信息化、大数据背景下满足社会各方的公共信息需求，推动政务公开打造阳光政府，促进公众更实质性参与政府决策，倒逼国家治理能力现代化。

　　一、意见出台的背景

　　目前我国主动公开工作已取得显著成效，但也存在一些突出问题。

　　一是主动公开的推动存在着不均衡。包括信息内容的不均衡，公开方式上的不均衡，以及公开机关的不均衡。其中问题最为凸显的是不同机关组织之间的严重不均衡。比如，政府机关的推动力度相对较大成果也相对显著，而具有一些行政管理职权、履行公共服务职能的公用事业单位的主动公开工作推动力度严重不足，公开效果也相对较差，甚至个别公用事业单位仍未被纳入在主动公开的适用范围之列。

　　二是主动公开缺乏有序性。主动公开乱象纷呈，公开工作事倍功半。其突出表现是，公开目录的建设水平有待提升。一是公开目录缺乏必要分类或分类不合理。不少政府机关或分类单一，或分类不科学并未涵盖全部政府信息，新产生信息难以纳入现有目录的现象并非罕见。二是目录与内容缺乏对应关系。混乱摆放随处可见，重复摆放和未置于目录中的现象同时存在。三是是目录的检索功能配置不佳。公开目录提供简单检索界面、组合检索界面并实际具备该功能的远未普及。

　　三是主动公开政府信息的质量不高，政府信息服务社会治理的功能未得到有效发挥。虽然大量政府机关建立了官方网站并进行主动公开，但是其中公开大量信息为领导行踪、摄影绘画、文体活动等内容，不为社会公众所关注，甚至妨碍到公众对其期望政府信息的方便获取。更严重的是，一些政府提供的政府信息缺乏必要审查核对，个别机关公开的信息存在谬误差错，不同部门就相同事项公开的政府信息迥异，比如有地方政府部门针对社会上的限牌传闻，在官方网站多次辟谣表示不具备限牌条件，之后却在数小时内突然宣布实施限牌。这种“辟谣”表示不具备限牌条件的“主动公开”，显然南辕北辙，势必受到广泛诟病乃至危及政府公信力。

　　四是公开工作缺乏稳定性、连续性，导致政府信息公开实施成本高昂。虽已实施多年，但在一些部门和地方，政府信息主动公开工作仍处于运动式阶段。其背后，是公开工作缺乏机制建立，主要依赖于上级催促和领导重视，一旦缺乏督促则马上有停滞乃至倒退之虞。由于主动公开申请工作不到位，民众的信息需求得不到满足，大量转化为依申请公开，且遭到反复申请，对于行政机关、一般社会公众而言都带来巨大成本，乃至苦不堪言。与此同时，还导致相关复议诉讼剧增。

　　五是对公开信息再利用限制较多。有些政府部门的网站上标注“请勿转载”的字样，或者加上显著的“水印”，甚至通过技术手段禁止使用人复制粘贴，这种做法妨碍到主动公开信息的自由使用，与世界发达国家普遍鼓励、引导公共信息的再利用趋势背道而驰。

　　二、意见的亮点与适用

　　为促进政府治理水平的不断提升，意见在总结实践中的经验并借鉴域外做法的基础上，实施诸多创新，值得嘉许。

　　首先，立足国家治理高度，实施主动公开的顶层设计。美国社会普遍认为，联邦政府掌握的大量信息是国家的重要财富，对公众、企业和政府都有巨大的价值。奥巴马总统努力使开放政府走向新的高度，以使得政府活动更加贴近民众，增进政府决策中的公民参与。意见的部署要求，是在对时代形势的清醒判断基础上，立足于国家治理高度，展开中国的政府信息主动公开的顶层设计、行动方案计划并加以实施。

　　其次，极大扩大主动公开的适用范围。在公开的内容方面，在《政府信息公开条例》和一系列党政文件基础上，建立起决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开和重点领域信息公开的框架体系，并延伸推动数据开放、政策解读等，以扩大政务开放参与。政务公开在适用主体上也得到扩展。除传统的狭义的政府机关外，意见应将各种负有公共服务职能的机关、机构、组织，公用企事业单位均囊括在内。

　　第三，部分领域的公开意义重大但任重道远。意见将重点改革任务、执法结果、监管信息等列入推进政务阳光透明的重要举措，一些部门、地方还存在着不适应、不习惯、不作为等问题。比如，一些领域的处罚结果信息，有好事者申请尚不能提供，让其主动公开还有很长的道路要走;一些领域的决策公开和参与走过场，面对重大事件习惯于“鸵鸟政策”，让其主动回应可谓难而又难。对此，意见的坚持与秉承，既是难得可贵，又需要今后完善立法赋予刚性保障。

　　第四，加强主动公开的培训工作。从世界范围看，重视培训是政务公开推进成败之关键。比如，苏格兰信息公开实施工作组发展出了一整套的培训策略，制定出一个如何确定不同人员组织的培训需要以及通过不同方式满足这些需要的方案，并与专门机构开发出一套完整的培训材料，其内容涵盖公开目录、文件管理、与数据保护和环境信息等规章的衔接等内容，每一个部分都有相关的材料、对关键术语的界定、网络链接，还有案例分析和问答以辅助学习。意见将“抓好教育培训”作为专门板块予以展开，有利于克服政务公开各地做法不统一、不规范的问题，提升政务公开工作的认识与自觉性，不仅形成一支政务公开队伍，也提升领导干部和其他一般公务员的公开观念意识。

　　第五，大力发展政府主动公开信息的再利用机制。欧美等发达国家、地区，欧盟2013年对“关于公共部门信息再利用的指令”(PSI指令)的修订指令，其着力点之一促进各种公共部门享有信息的更快速扩散和自由利用，要求公共部门以免费或低价格为用户提供更多的公共信息。如征集民意的“倡导民主参与” 、方便夜晚酒后寻找安全路径回家的“安全遛弯”、查询免费停车位的“安全停车”、推荐环保节能灯泡的“节能推荐灯泡”等应用软件，受到了市民欢迎。意见要求“支持鼓励社会力量充分开发利用政府数据资源，推动开展众创、众包、众扶、众筹”，将扫除政府信息再利用的瓶颈障碍，助力大众创业、万众创新。

　　最后，强化主动公开的责任救济机制。针对一些机关对主动公开抱有多一事不如少一事，认为不该公开的主动公开后果严重而该公开的不公开却不关紧要的不当想法认识，应当有针对性的强化主动公开的责任机制。意见不但明确了政务公开的责任分工和问责机制，并特别强调了突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布的责任主体，回应社会关切的责任主体，对于政务公开的重点突破和回应方面向纵深发展，都有着强力促进效果。当然，责任机制的设置重在落实，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，意见诸多创新、亮点，需要配套机制加以落实，需要刚性规则、责任机制作为后盾，需要复议、诉讼机制确保实现。

（作者：栗燕杰，中国社会科学院法学研究所，法学博士）