订阅投稿登陆
正在加载中...


最新目录
推进决策公开的程序、方法与机制
热点聚焦
刘筱娟
发布时间:2016-4-20  发布人:本站  源自:本站
    

  根据2004年国务院发布的《国务院依法行政实施纲要》、2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》及2011年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中的相关规定,重大行政决策包括依据法律、法规、规章应当听证的决策,涉及重大公共利益的决策和人民群众切身利益的公共政策,按类别可以分为政策类、管理类、规划类、项目类、资源类等。由于现行行政管理体制缺乏规范与理性,存在经验主义的弊端,决策程序有待完善。因此,十八届四中全会决定再次重申,要充分考虑社会转型时期各方的利益,针对重大行政决策制定合理、操作性强且高效的法定程序,加强统筹和协调,增强决策的科学性、民主性、公开性和合法性。

  构建依法决策机制是从单一治理模式向多元治理模式转变和社会管理创新的必然趋势。行政决策本身涉及多方利益,需要通过规范的程序确保诉求表达、良性沟通、理性互动、科学论证,需要通过众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论构建决策制定的法定程序,并完善各要素间相互衔接和配合的机制。然而,程序规则的运行需要法治的土壤、理性公民的参与和规则意识的培育,绝不是一蹴而就的。因此,决策程序的制定应当密切结合实际,加以具体化,将程序代表的核心价值融入决策过程之中。

  具体而言,构建有效的法定程序应当从以下几个方面着手:

  第一,构建公众参与机制。

  民主是现代国家治理的必然要求,现代新型政府管理必然要求公众参与。我国《宪法》第2条规定 “…人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”因此可以说,公众参与是宪法规定的基本权利。

  在利益多元的社会形态下,任何政府决策都会涉及到资源或利益调整和分配,与公民自身利益密切相关的决策,应当畅通利益表达机制,提供利益博弈机制。即公民参与决策的讨论、协商或实施。对于无特殊相关人的决策,也应当构建广泛的社会公众参与机制,以实现决策的合理性、回应性和有效性。

  目前,我国的公众参与机制仍然多为政策性、原则性规定,缺乏细致具体的实施规则,可操作性不强、公开程度不够。而重大行政决策往往涉及多个部门,相互之间缺乏完善的协调沟通机制,难以构建有效的平台支持公众参与。公众参与机制仍有待进一步健全。

  公众参与机制的完善涉及四个方面的内容,分别是:主体范围、参与形式、参与程序和反馈机制。主体范围主要关乎哪些公民或组织有参与资格、通过何种渠道申请、参与资格如何保障、在何种情况该种资格是可以救济的。一般而言,决策的潜在受影响群体都具有参与资格,应当公开参与申请方式,并告知权利义务,在条件允许的情况下尽可能扩大参与范围,对涉及不同利益群体的决策事项应当注意各类参与者比例。公众参与的最主要形式是听证,也包括书面征求意见、问卷调查和座谈会等。选择参与形式还需要考虑规模、公开程度、政府代表的选派等内容。参与程序主要指参与的阶段、组织与信息公开等。各类形式的公众参与主要适用于决策制定前期,并贯穿整个决策过程,以最大程度实现参与,保障有效决策。行政决策部门应提前公开有关信息,方便公众获取。反馈机制指收集建议的记录制度,对意见与建议的回应和处理机制。这是公众参与的核心部分,无论是书面反馈还是现场的口头反馈,相关部门都应当及时回应并予以公开,避免公众参与流于形式。

  第二,加强专家论证。

  专家论证是保障决策科学性的客观需要。行政管理人员的职业性与决策的专业性要求不匹配,而重大行政决策是复杂的系统工程,往往涉及多个学科领域,专业性强。因此,需要有深厚学科研究背景的专家参与,通过综合、科学的分析手段,协助行政决策人员优化决策目标,通过定量或定性分析结果论证并设计决策方案。除此之外,为保证客观性,还应引入独立第三方专家对决策方案进行评估,并就实施效果提出反馈。

  目前,专家论证在我国重大行政决策过程中被广泛采用,但仍然存在决策论证机构的独立性存疑、专家中立性缺乏、专家意见采纳度不够、专家意见缺乏衡量标准等问题。专家论证在决策中的价值主要体现在专业性、中立性和科学性三个方面。因此,专家论证机制的完善应围绕上述三点展开。在立法中应当制定关于专家论证的具体操作细则,首先要明确专家的选拔标准,根据不同类型的专家就知识背景、实践经验与论证经历等设置具体标准,并确保无特殊个人利益,能不受干扰独立判断。其次,应当明确论证程序中专家的权利与义务,确定合理范围内的责任机制。最后,对专家论证意见的获得与采纳方式应当予以规范,基于充分分析论证获得的结论应当作为决策的重要依据。

  第三,完善风险评估。

  风险评估是对决策进行的不可行性论证,是对决策执行中或实施后可能发生的损失或负面影响进行预测。造成决策风险的原因有多种,如,信息不对称、自利倾向、目标与手段不匹配、复杂环境的不可预测性等。

  目前风险评估主要侧重环境生态风险评估,而且评估报告的跟踪与追责机制尚不明确。决策与经济发展和政绩密切相关,通常是经济发展与环境保护、政绩与民意多种诉求博弈的结果,完善的风险评估机制应当为多方利益沟通互动提供一个良性的基础。

  风险评估主要包括如下三个方面:1、对公共财政的风险评估,主要涉及对决策成本与收益进行分析、测算投资规模和方式与公共财政的匹配度,对地方经济可持续性发展的影响;2、对社会稳定的风险评估,主要涉及通胀、失业率和贫困率等基本指标,卫生、医疗、教育、社保等公共服务和保障政策密切相关的特殊指标,对决策可能激发不稳定因素或引发群体事件的几率进行定量或定性分析;3、对环境生态的风险评估,主要涉及自然灾害、环境污染、生态保护等方面。

  应当就决策可能造成的负面影响和损失进行分析、预测和评估,提供结论、对策、措施或替代性解决办法。决策过程应当公开风险评估的相关内容,并将其纳入决策的分析和论证过程。对于存在风险的项目,应当建立决策执行中和实施后的跟踪和反馈机制,将风险降到最低。

  第四,坚持把合法性审查贯彻于整个决策程序。

  重大行政决策是行政机关基于法定职权,在自由裁量范围内做出的具有执行力的重要决定,以国家权力为实施后盾。因此,对行政决策的合法性审查主要指对决策的制定的依据、程序和内容的合法性进行审查。

  国务院虽多次发文重申重大行政决策的程序应接受合法性审查,各地也通过规章或规范性文件进行规定,但是仍未有高位阶法律对其进行规范,实践中对行政决策者难以形成制度化要求。

  我国行政决策的合法性审查主体为各级政府的法制部门或法律专家、主要针对决策内容是否在行政职权范围之内、是否符合相关法律规定。审查范围既包括程序审查也包括实体审查。前者是对决策程序是否合法进行审查,而后者则从内容是否合乎法律性、是否与法理和法律原则相符进行判断,如裁量权的行使是否在权限范围内。

  合法性审查可能出现以下结果:违法、无法律依据、部分无依据或违法、难以论证合法性或合法。合法性审查应当通过论证说明理由,提供建议或调整方案。针对不同结论,决策机关要积极会商,采取相应的处理方式。

  合法性审查是实现依法决策的前提条件,是决策符合宪法、法律、各项行政法规和相关政策的规定和精神,可以避免决策的随意性,理顺法律支撑架构,并尽可能减少实施障碍。

  第五,贯彻集体讨论。

  重大行政决策往往涉及多个领域,甚至跨越地区和部门,超出了个人的认知和理性判断能力范围。尤其是存有多个方案或情况复杂的决策事项,集中决策者的群体智慧显得尤为关键。集体讨论作为决策程序的最后环节,是基于民意调查与沟通,经充分论证和风险评估得出的方案通过讨论最终决议的程序。集体讨论是对我国行政首长负责制的重要补充,是避免专断与腐败、平衡效率和民主、保障科学民主决策、避免或减少决策失误的重要手段。

  集体讨论应当制定详细的议事规则,包括参会代表、信息公开、表决方式、集体讨论意见对最终决议的影响。一般而言,在相关领域的职能部门负责人和核心业务人员都应参与讨论,讨论前有关决策的非涉密信息都应当对参会人员公开,就选定方案可以采取1/2或2/3票决制,明确一票否决和责任机制。通过集体讨论汇集分散利益,通过充分讨论达成共识,通过博弈获取决策支持,弱化部门利益,保障公共利益最大程度的实现。

  从程序进行细化,在机制建设上落到实处,才能真正实现决策公开。


 

(作者:刘筱娟,中国政法大学)




关于杂志  |  联系我们  |     |  网站地图
版权所有:中国行政管理杂志社 京ICP备:06058857号  京公网安备:110102004816
本网站所有内容属中国行政管理杂志社所有,未经许可不得转载

(自2013年5月16日起计数)