作者：殷飞，上海交通大学凯原法学院博士生，上海市发展和改革委员会干部;申海平，上海市行政法制研究所副研究员，上海 200003

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.04.02

　　为从源头消除多头许可的弊端，提高许可效率，降低许可成本，促进许可事项本身的整合、归并，加快市场准入，《行政许可法》第25条规定了相对集中行政许可权制度。[1]2008年12月，成都市武侯区成立了全国首个行政审批局，开始实施相对集中行政许可权改革。[2]对此改革，有学者认为，成都市武侯区将其他部门的行政许可权交由区行政审批局行使，与职权法定原则相违背，区行政审批局行使许可权涉嫌无权执法。[3]但也有学者认为，成都市武侯区的改革，依据的是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第4款的规定，意即该改革具有组织法上的依据。[4]但上述学者都未能对其观点作进一步论证。以下，将从行政相对集中行政许可权改革的组织法依据和《行政许可法》第25条规定的性质等出发，结合成都市武侯区的实践，自法学角度做一探讨。

　　一、成都市武侯区相对集中行政许可权改革的性质

　　2008年12月，成都市武侯区成立全国首个行政审批局，20个部门行政审批职能全部划转到一个行政审批局，60 项审批事项由3个科室全部负责。[5]依据《武侯区行政审批新机制运行管理暂行办法》(成武府发[2009]66号)第1条和第3条的规定，包括区发展和改革局、区物价局等21个部门承担的行政审批职能全部划转区行政审批局，区行政审批局按照有关法律、法规和规定，承担相关职能部门划转的行政审批事项的办理，并对审批行为的后果承担法律责任。

　　成都市武侯区的相对集中行政许可权改革，是《行政许可法》第25条规定的相对集中行政许可权改革，与诸多的其他所称的“相对集中行政许可权”改革性质完全不同。《行政许可法》第25条规定的相对集中行政许可权改革，其实质是将法律、法规授权一个行政机关行使的行政许可权，交给另外一个机关行使，既不同于行政服务中心模式，也不同于大部制模式。在当前的研究中，一些学者将行政服务中心模式、大部制模式都纳入了相对集中行政许可权制度的范畴。[6]行政服务中心模式实际上是《行政许可法》第26条规定的“统一办理、联合办理和集中办理”的载体，并没有改变行政许可权的行使机关，改变的只是许可实施的具体方式和程序，并不属于相对集中行政许可权制度的范畴。大部制模式也不属于相对集中行政许可权制度的范畴。行政机关一般都有一定的行政许可权。推行大部制改革，原分属几个行政机关行使的行政许可权，因行政机关的合并，其行政许可权也集中到一个行政机关，并由这一个行政机关行使。但这种集中后，原行使行政许可权的机关主体不再存在，行使行政许可权的机关行使的是自身的行政许可权，而不是其他行政机关的行政许可权，与相对集中行政许可权改革完全不同。

　　二、成都市武侯区相对集中行政许可权改革具有组织法的依据

　　根据职权法定的原则，法律、法规规定由哪个行政机关行使的行政许可权，就应当由哪个行政机关行使。相对集中行政许可权改革，是对法律、法规规定的行政许可机关的办更，因此不能任意进行。从成都市武侯区的相对集中行政许可权改革的情况来看，成都市武侯区行政审批局依法成立，行使相对集中行政许可权具有组织法上的权限。

　　依据组织法，成都市武侯区人民政府具有依法调整现有政府部门职能的权力。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第4款规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。”科学、合理设置和划分政府部门，对政府部门的职能进行调整，是各级政府的职权。武侯区人民政府既可以决定设置或者撤销哪些政府部门，也可以调整现有的政府部门的职能。

　　成都市武侯区人民政府只要依法履行了组织法规定的程序，调整其所属的行政机关的行政许可权，就具有了组织法上的依据。武侯区人民政府决定设立一个行政机关——行政审批局，并由该局行使其他有关行政机关的行政许可权，属于设立并调整其政府部门职能的行为，是其权限范围内的事。只要这一设立和调整经过成都市批准，并报区人大常委会备案，就完全符合了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第4款的规定。依据《关于印发成都市武侯区行政审批局(成都市武侯区人民政府政务服务中心)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(成武府办发[2011]82号)的规定，设立成都市武侯区行政审批局的依据为中共成都市委、成都市人民政府批复的《关于印发〈武侯区人民政府机构改革方案〉的通知》(成委发[2010]32号)和中共武侯区委、武侯区人民政府制定的《关于〈武侯区人民政府机构改革方案〉的实施意见》(武委发[2010]36号)。由此判断，武侯区行政审批局的设立和职能设定经过了上一级人民政府的批准。武侯区人民政府只要将本次机构改革的情况再报区人大常委会备案，成都市武侯区行政审批局就具有了实施相对集中行政许可权的主体资格。由于掌握资料所限，未能找到武侯区人民政府将本次机构改革的情况报区人大常委会备案的信息。备案只是一个程序要求，并不具有任何难度，本文在此推断，本次机构改革已报区人大常委会备案。

　　三、成都市武侯区相对集中行政许可权改革并不违反《行政许可法》第25条

　　《行政许可法》第25条对相对集中行政许可权的改革规定了国务院批准，并由省、自治区、直辖市人民政府决定的程序。对于《行政许可法》第25条的批准、决定的规定，根据其字面意义，可能的解释有两种：一种是不管何种层级的相对集中许可，都需要国务院的批准，相应的省、自治区或者直辖市决定。另一种可能的解释是，《行政许可法》第25条的批准、决定的规定，适用于省、自治区和直辖市人民政府所属的行政机关行政许可权的调整，而不适用自治州、县等人民政府所属的行政机关行政许可权的调整。

　　如果基于相对集中行政处罚权实施的实践，很多学者都会认同上述第一种解释。1996年施行的《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚制度。这一制度，作为相对集中行政执法权的另一种制度，与《行政许可法》第25条规定的相对集中行政许可权制度除在文字表述有所不同外，从地方实施该制度的程序要求而言，并无本质区别，都需要上一级政府的决定。《行政处罚法》第16条规定的相对集中行政处罚改革在全国从点到面的实施，都得到了国务院的批准。[7]由此类推，成都市武侯区实施相对集中行政许可权改革同样需要国务院的批准和四川省市人民政府的决定方可。从参与《行政许可法》起草者的著作中来看，起草者也认同第一种解释。[8]

　　但笔者认为，不能就此认定，地方开展相对集中行政许可权改革，需要按照《行政许可法》第25条规定，由国务院批准并由省、自治区或者直辖市人民政府决定。相反，笔者认为第二种解释更为合理，具体理由如下：

　　第一，《行政许可法》第25条是一条鼓励改革的条款，而不是限制改革的条款。相对集中行政许可权改革，将原来法律、法规所规定的由某个行政机关行使的行政许可权交由另一个行政机关行使，打破了现有法律、法规对行政许可管辖的规定，在《行政许可法》制定中已被明确为“是一项过渡性的改革措施”。[9]各级政府在履行组织法上的法定程序后，将原来法律、法规所规定的由某个行政机关行使的行政许可权交由另一个行政机关行使，同样可以实现《行政许可法》第25条规定的相对集中行政许可权改革。如果按照《行政许可法》第25条的规定，成都市武侯区相对集中行政许可权改革还需要经国务院批准、四川省决定，则《行政许可法》第25条成为了一条限制改革的条款，而非鼓励改革的条款。

　　第二，《行政许可法》第25条是授权性的鼓励改革的条款，所规定的批准、决定制度针对的是省、自治区、直辖市人民政府对于其工作部门行政许可权的调整，与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款规定的报请国务院批准的程序不无二致，是该组织法规定的批准程序在行政许可权调整中的具体体现。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款的规定，省、自治区、直辖市人民政府可以对其工作部门的行政许可权进行调整。《行政许可法》第25条对省、自治区、直辖市人民政府的这种权力进行了具体化，其目的就在于通过这种具体化的规定，为省、自治区、直辖市人民政府相对集中行政许可权改革指明道路，以达到鼓励改革的目的，并不是要限制下级政府按照组织法要求进行相对集中行政许可权改革的权力。

　　四、武侯区行政审批局行使相对集中行政许可权并不违反职权法定原则

　　各级各类行政机关的行政许可权，不得任意转让或者放弃。“行政职权是行政权的具体化，属于权力的范畴，因此不可自由处分。没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政职权。”[10]相对集中行政许可权，并没有创设新的行政许可权，只是将原来法律、法规所规定由某个行政机关行使的行政许可权交由另一个行政机关行使。这种集中并不能任意进行，同样需要有法律依据并经法定程序。

　　成都市武侯区行政审批局按照组织法的规定，依法设立。其集中行使行政许可权的依据，则直接来源于成都市武侯区行政审批局“三定”规定，即《成都市武侯区行政审批局(成都市武侯区人民政府政务服务中心)主要职责内设机构和人员编制规定》。该规定中明确写明：“将区机构编制委员会办公室、区发展和改革局、区教育局、区经济与科技信息化局、区民政局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区环境保护局、区建设局、区房产管理局、区城市管理局、区交通与市政设施管理局、区统筹城乡工作局、区商务局、区文化体育旅游局、区卫生局、区人口计生局、区安全生产监督管理局、区民族宗教事务局、区档案局等部门承担的主要行政审批职能划入区行政审批局。”

　　成都市武侯区行政审批局的“三定”规定以行政决定的形式改变了法律、法规规定的行政许可的行使机关，使多个行政机关的行政许可权转移至行政审批局，是否具有合法性呢?笔者认为，答案是肯定的。首先，正如上述曾论证过的，武侯区人民政府决定由行政审批局行使其他有关行政机关的行政许可权，属于调整其政府部门的职能，是其权限范围内的事。成都市武侯区行政审批局的“三定”规定由武侯区人民政府批准后印发，是武侯区人民政府意志的表示，这种意志表示只要经过了组织法规定的程序，就是合法的。其次，经由“三定”规定这种组织法上的授权，行政审批局具有了行使其他行政机关行政许可的能力，从而具有了行使行为法意义上的行政许可权的资格。行政机关通过组织法上的授权，从而有资格行使行为法意义上的行政权，这种方式在目前并非孤例。例如，中国证券监督管理委员会就是通过“三定方案”获得了“全国证券期货市场的主管部门”这一资格授权，才能作为“国务院证券监督管理机构”行使行为法上的权力。[11]

　　地方人民政府依据组织法，并经履行组织法规定的程序，对所属行政机关的行政许可权进行相对集中改革的方式，早在2000年，已被国务院所倡导。2000年国务院办公厅发布的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)除规定相对行政处罚试点城市在进行相对集中行政处罚试点的基础上，对审批权该集中的下决心集中，以精简机构、精简人员外，还要求其他地方也要按照相对集中行政管理职能的要求设置行政机关，合理调配、配置行政管理职能;凡属于市、县政府机构改革范围内的事项，均由有关市、县人民政府依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第4条第4款的规定办理，不需要按照相对集中行政处罚权试点工作的审批程序报批，并要求国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府有关部门积极支持各地方按照相对集中行政管理权的要求进行机构改革。

　　地方人民政府依据组织法，进行相对集中行政许可权改革，也是贯彻落实《宪法》第27条规定的关于国家机关精简和效率原则的重要举措。贯彻落实《宪法》上的国家机关精简和效率的原则，就是要反对机构重叠、冗员过剩、人浮于事、官僚主义、办事效率低下。[12]而相对集中行政许可权的优点就在于：一是原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是由一个部门统一实施行政许可，避免了多个部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。三是促进许可事项本身的整合、归并，加快市场准入。[13]无疑，这些优点对于反对机构重叠、冗员过剩、人浮于事、官僚主义、办事效率低下都有着直接或者间接的作用。

　　五、结束语——兼论国务院统一授权相对集中行政许可权改革的必要性

　　成都市武侯区的相对集中行政许可权改革不仅具有组织法的依据，并经由组织法的授权，具有了行为法上的合法性，也并不违反《行政许可法》第25条的规定。因此，对于地方各级人民政府，只要按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款和第4款的规定，将相对集中行政许可权改革报请上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案，就具有了合法性。

　　当前，相对集中行政许可权改革已逐步在全国范围内展开，但相对集中行政许可权改革合法性的取得途径却各有不同。除上述的成都市武侯区经由组织法授权取得相对集中行政许可权改革的合法性外，根据可查找到的资料来看，天津滨海新区开展相对集中许可权的依据是党中央、国务院批准的《天津市人民政府职能转变和机构改革方案》。[14]中国(上海)自由贸易实验区开展的有关集中行使行政审批的依据是国务院批准的《中国(上海)自由贸易实验区总体方案》”。[15]尽管天津滨海新区、中国(上海)自由贸易实验区所开展的相对集中行政许可权改革似乎已得到了国务院的批准，但在能找到的资料中，还没有文件明确显示国务院曾明确批准上述两地开展相对集中行政许可权或者审批权改革。其余各地的相对集中行政许可权改革，所查找到的资料中也难以判断这些改革的依据何在。

　　《行政许可法》自2004年7月1日起施行，至今已有十多年。《行政许可法》第25条规定的相对集中行政许可权制度，在这十多年中并未在全国得以大范围的实施。而反观相对集中行政执法权的另一种制度，相对集中行政处罚权制度，自1996年10月1日《行政处罚法》施行后，在2002年已有“23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效”。[16]两种相对集中行政执法权制度，其制度设计本身的出发点、目标等基本相同，[17]但实施的状况却大相径庭。其中，一个可能的原因就是该制度的实施在国家层面缺少统筹推进的主体。[18]

　　尽管成都市武侯区的相对集中行政许可权改革于法有据，但从减少对当前已进行的相对集中行政许可权改革合法性的质疑出发，为促进相对集中行政许可权改革在全国的进一步推广，国务院有必要参照相对集中行政处罚权改革的经验，对全国相对集中行政许可权改革予以统筹安排。为鼓励各地改革，发挥地方的主动性和积极性，国务院不妨沿着国办发[2000]63号文件的精神，对全国各地开展相对集中行政许可权予以统一授权，不要求各地的改革报国务院批准，地方人民政府只要履行组织法规定的程序，即可进行相对集中行政许可权改革，并要求国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府有关部门积极支持各地方进行相对集中行政许可权改革。

（原文载于《中国行政管理》2016年第4期）