作者：王学军，兰州大学中国政府绩效管理研究中心/管理学院副教授、硕士生导师;韩志青，蔡丰泽，兰州大学管理学院硕士研究生，兰州  730000　　

　　前三届政府绩效管理与绩效领导国际会议以“绩效领导、绩效评估与公共治理创新”、“通向可持续发展的创新路径”、“治理、领导与绩效——通过国际合作加速政府绩效创新”为主题分别于2009年、2011年和2013年在兰州、美国波特兰和日本东京举办。前三届会议后，政府绩效管理实践与研究的背景和关注点发生了重要转变。面对这些变化，学者们基于社会视角对政府绩效管理进行反思，在全球范围内掀起了一场以公共价值为主线的“范式再造”运动，对绩效的内涵、治理、多元主体合作和绩效合法性进行了深刻的讨论。在此背景下，由兰州大学中国政府绩效管理研究中心、美国波特兰州立大学马克·汉菲尔德政府学院、日本早稻田大学公共管理研究生院、韩国首尔大学公共行政大学院、泰国孔敬大学地方行政学院共同主办的第四届政府绩效管理与绩效领导国际会议于2015年10月10日-11日在兰州大学召开，会议主题是“依法治国与政府绩效”。

　　依法治国是世界范围内国家治理的基本方略，也是政府绩效合法性获得和得以维持的重要基础，只有建立在法治的基础上，政府绩效才能持续促进和增强公民对政府的信任。各国政府都注重推进法治国家、法治政府和法治社会建设，并在此基础上提升政府绩效，法治建设成效已经被视为政府绩效的基础与依据。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、全国政府绩效管理研究会会长高小平研究员和中央编办监督检查司司长田玉萍到会就我国政府绩效管理工作发表了重要观点。高小平会长指出：“依法治国与政府绩效”既契合了国际社会广泛关注制度创新绩效的实际情况，更与中国当前正在推进的全面依法治国、全面深化改革、加快行政管理改革的现实需求相吻合。中国有很多历史留下来的优秀传统，但法治是一块“短板”，而中国法治的不足，首先表现在政府在运用公共权力、提供公共服务中的制度供给不足，公共管理人员的法治意识不足，依法行政的能力不足，推动政府法治建设的工具准备不足。因此，深入研讨依法治国的客观规律与政府绩效管理内在的逻辑关系，研讨运用绩效管理的工具推动法治政府建设的路径创新，具有很强的理论意义和应用价值。田玉萍司长指出，中国政府长期以来度重视绩效管理工作，将其作为行政管理改革的重要内容全力推进。严格绩效管理是中国全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是依法治国，加快建设法治政府的必然要求，也是严格绩效管理是加快建设服务型政府，引导社会公众参与国家治理的关键环节。

　　会议共接收论文87篇，9个国家和地区的200余位嘉宾和代表在3场主题报告和15场分论坛报告上进行了充分交流与讨论。本文从范式变迁中的政府绩效合法性、政府绩效管理立法及其评估和基于公共价值的绩效改进等三个方面对会议的主要观点和核心内容进行综述，以供参考和批评。

　　一、范式变迁中的政府绩效合法性

　　合法性一词通常用来指政府与法律的权威为民众所认可的程度，合法性不仅与法治相关，还与公众对政府的信任有关，政府绩效合法性指的是政府绩效被利益相关者认可的程度。以公共价值为基础的政府绩效治理范式下，公共价值对政府绩效合法性具有本质规定性。

　　当前的绩效治理环境具有高复杂性、高不确定性、高相互依存性和低控制性的特点。波特兰州立大学Douglas Morgan教授围绕公共组织中的领导者和治理者如何构建来自公民的信任，从政策程序、管理体系、治理结构和程序、领导力、社会文化背景等五个维度定义了绩效的内涵。为了构建和保持绩效合法性，公共组织应该注重培养领导者管理的适应性和灵活性、对线性和非线性系统的控制、非常规情况下的领导与管理、审时度势以及准确判断的能力。政府绩效反映社会的基本需求，对绩效内涵和判定标准一致性的达成包含了多元主体长期以来不断的博弈、妥协和协同过程，而这一过程与具体的政治、历史、文化地理和制度特征关联。克莱蒙特研究生大学JacekKugler教授和波特兰州立大学RonaldTammen教授等研究了政治绩效与国家能力的关系，通过大量国家层面的数据分析得出结论，政府绩效与政府的类型不相关，经济产出不等于政治能力，要改进政府工作，必须测量经济绩效之外的政治绩效。同样以国家为研究单元，清华大学杨永恒教授实证分析了文化和正式制度对国家治理水平的影响，从文化方面讲，个人主义越强、宗教排他性越弱，国家治理水平越高，从正式制度讲，民主国家、传统色彩的法律体系影响较小的国家、司法独立性越高的国家，其国家治理水平越高，同时文化与正式制度之间存在交互效应，表现为相互强化的关系。台湾大学苏彩足教授从开放政府的视角解释绩效内涵，认为其包含了财政透明、信息公开、官员的财产揭露和公民的投入与参与。政府绩效是社会价值建构的结果，这些研究进一步支持和解释这一命题。

　　公民参与被认为会增加公民对政府的信任，从而贡献于绩效合法性。韩国首尔大学SeungJongLee的研究发现当公众认为政府在尝试实现其政策目标和政府坚持实现更高标准的公平和透明时，会增强其对政府的信任，而政府努力确保诚信和透明度是加强公民对政府的信任的先决条件。同时，政府绩效也会影响公民参与，信任在其中有显著的调节作用，对政府有着高信任的群体，更高的绩效使他们有了更多的参与，但对政府低信任的群体，更高的绩效会急剧减少他们的参与活动。新加坡南洋理工大学吴伟教授等运用多层线性回归方法，以36个中国城市的大规模电话调查数据解释了透明度、信任、效率和公平间的关系，提出了即便政府被信任，也不能忽略政府的透明度、信息公开的方式与信息公开一样重要、政府决策过程应该公开以便公众检视等政策建议。与会学者还就我国公民参与绩效评估的现状进行了评估，针对存在的问题，提出了公民参与法治化、制度化公民主体地位、创新公民参与评估方式等措施。

　　二、政府绩效管理立法及其评估

　　法治决定了规则和秩序，是绩效合法性的制度和程序基础，也是绩效内涵的一致性取得和多元创造主体合法性地位被认可的前提，政府绩效管理立法从制度上保证绩效管理的持续性和结果的可靠性。北京大学周志忍教授提出要思考在立法未到位的情况下，绩效管理如何对法治国家建设的贡献，以及如何通过实现绩效管理的科学化、规范化、精细化推进法治国家的建设两个问题。围绕政府绩效管理立法实践，早稻田大学Hisao Tsukamoto教授以日本的政府政策评估法案(GPEA)为例，阐述了该体系自2001年实施以来取得的成就，诸如政府透明性提高、政府更多地关注绩效结果等，并深入剖析了诸如政府自我评估的说服力不强、将评估结果与政策项目的发展机械挂钩等问题，提出了限制政府自我评价的使用、妥善处理评估结果与预算的关系等解决问题的可行路径。Hiroaki Inatsugu教授介绍了新修订的日本地方政府公共服务法，在地方政府雇员结构变化、去中心化和新公共管理运动等背景下，地方人事制度改革将主要通过能力构建和公务员绩效评价增强政府人力资源能力。《杭州市绩效管理条例》于2016年1月1日正式实施，杭州市考评办主任伍斌的报告认为条例的实施可以解决绩效管理推进过程中出现的政绩冲动困扰、传统文化制约、制度保障缺失、技术手段障碍等问题，更能进一步推动政府简政放权、提能增效、治理“为官不为”现象。

　　法治政府绩效评估问题也被学者关注。弗吉尼亚理工大学Susan Sterett教授强调依法行政评价中组织分析的重要性。日本筑波大学Yayoi Morita评价了自2001年开始实施的合并行政机构(IAA)制度，认为IAA制度提高了效率和公共服务的质量，增加了自主管理能力，并提升了透明度。台北大学张世贤教授以台湾行政程序法为例分析了法治政府绩效的评估标准，认为法治政府绩效的要素是依法治国、法与人民配合、公民参与，目标的达成用公共价值判断，评估的标准是和谐，最终提升社会水平，并使得政府负责。华南理工大学郑方辉教授则对《政府绩效公开条例》的实施情况利用2014年省级政府(部门)的数据进行了评价，并依据结果提出了完善制度、强化公开意识、充分发挥依申请公开的作用等建议。

　　与会学者认为，上述研究观点、立法实践和评价结果对我国下一步推进政府绩效管理立法提供了借鉴，政府绩效管理立法在全球范围内被证实是推动绩效管理规范化、提升政府公信力的有效途径，中国的政府绩效管理立法迫在眉睫，应在吸收国外实践和我国地方政府经验的基础上积极推动。与会学者还就“依法治国”引入政绩考核指标体系后我国政府绩效评价体系的构建等问题进行了讨论。

　　三、基于公共价值的政府绩效改进

　　政府绩效评估的目的是为了改进绩效。绩效改进是社会价值建构、组织管理和协同领导系统共同作用的结果，社会价值建构指向绩效内涵的一致性构建，组织管理指向效率提升，而协同领导系统则指向价值冲突的消解。与会学者从治理、绩效评价、信息利用与大数据和公共价值等方面对这一问题进行了研究。

　　治理结果是绩效合法性的重要来源。厦门大学卓越教授认为体系、能力、现代化是治理评估的三维坐标，体系是治理评估的宽度界标，能力是治理评估的深度蕴藉，现代化是治理评估的目标靶向。治理以善治为最终目标，面对透明、责任、回应、公平与包容、效率与效益、法治、参与和一致性构建等善治的基本要素，美国中弗罗里达大学Kuotsai Tom Liou教授强调善治的实现需要考虑不同国家和实践中的具体情境。韩国首尔大学Tobin Im教授基于政府竞争力的视角，研究发展中国家对官方发展援助(ODA)的依赖与政府效率两者之间的关系，ODA作为中央政府支出的一部分，对提高政府效率起副作用，且公共部门控制腐败的程度并不能很好地调解两者之间的关系。波特兰州立大学Gary Larsen博士认为，棘手问题的治理不仅需要纵向的层级权威，也需要横向的合作网络，它们共同为法治提供基础。

　　通过绩效评价可以促生公共价值。经济增长的政治成本和政治发展的经济成本对政府的表现都很重要，美国克莱蒙特研究生大学Mark Abdollahia和拉西瑞亚大学Zining Yang运用RPA指数(各个部门最优化支出与实际支出差额之和)分析了中国各省1997-2010年的数据，其结论是中国政府必须平衡短期和长期影响，优化其公共部门支出的投资组合。针对具体的评价行为，中南财经政法大学徐双敏教授强调要注重公共文化服务绩效评价中的主观因素，要增加体验服务的顾客规模和数量、顾客体验服务满意度和创新服务项目的评价。台湾淡江大学黄一峰教授以基于平衡积分卡的台北市自来水事业评价为例，对地方政府关键绩效指标效度进行研究，结论表明友善文化、卫生安全和高效团队与顾客满意度相关。海南大学徐艳晴副教授的研究表明，从众行为、监督不足、考评体系缺乏认同、绩效奖惩制度和绩效目标过高从高到低依次导致了博弈行为，公民满意度测评作为博弈行为的有效反制措施同样会受到博弈行为的困扰。

　　大数据时代的政府绩效评估必须摆脱DRIP(Data Rich but Information Poor)的漩涡。南洋理工大学马亮和于文轩教授实证分析了正面性和开放性两种绩效信息特征对公共部门管理者使用绩效信息的影响，政策建议是通过扩大相对绩效“差距”来发布信息、公开发布信息和更多关注负面信息。台湾政治大学黄东益教授通过案例对大数据如何贡献于绩效管理策略进行分析，发现大数据可以作为发掘市民问题以及追踪绩效的指标，其具有贴近民众感受、反映实时动态信息等优势，但数据的质量、区域差距导致的公平性、行政可行性、个人隐私和非预期效果等也受到挑战。泰国孔敬大学NarinJaroensubphayanont教授通过对泰国电子政务的研究得出结论，G2G(Government to Government)系统的应用更需要国家层面的推动。大数据时代的绩效评估要依靠、但不能依赖大数据，中国社科院贠杰研究员的观点是在大样本分析的基础上，进行更有针对性的因果链研究，将有利于整合传统和大数据研究两种方法的优势，推动政府绩效评估的全面发展。

　　兰州大学政府绩效管理研究团队从公共价值视角研究绩效问题。核心观点包括：绩效损失是改进绩效的新方法，关注效率的同时，注重公共价值创造;政府绩效管理不仅仅是管理工具，还要发挥其价值导向、战略预测和促进能力建设的功能;公共行政价值、公务员核心价值和行政伦理三个维度构成了基于公共价值的公务员绩效考核理论分析框架;公共政策绩效损失的逻辑起点是公共政策的认知分歧;社区治理的绩效是多元主体合作的产物，必须以反映广大社区居民集体偏好的公共价值为基础;社会网络分析为发掘公共价值内容提供了方法等。价值冲突、透明政府和运动式治理的相关研究议题也被团队成员所关注。

　　随着我国经济社会的转型改革和执政理念的更新发展，政府绩效管理实践不断呈现出新的特点。北京市政府绩效管理研究中心主任张耘、国家质量监督检验检疫总局魏颖昊、环境保护部环境规划研究院董战峰等分别就中心城市政府绩效管理体系、政府绩效管理信息化成熟度模型和中国环境绩效创新进行了研究，提出了具体的方法和措施，为政府绩效改进提供了实践经验。

　　本次会议上，兰州大学包国宪教授等从理论和实践两个层面对中国政府绩效管理研究进行了总结。研究发现，政府绩效的内涵随着公共行政范式变迁在不断拓展，多元参与和公共价值在政府绩效治理中变得愈发基础和关键。碎片化的绩效管理理论所关注的绩效管理模式和手段远远落后于绩效的内涵演进和绩效管理的实践需求。制度建设和立法是未来我国政府绩效管理的重要方向，既是促进我国政府绩效管理可持续发展的条件，也是构建理论对话平台的重要基础。同时，我国政府绩效管理实践发展的驱动力主要在上级政府的考核压力和责任体系，而缺乏可持续发展的内在动力和持续性，绩效管理政策的长期效应往往得不到发挥。

　　会议论文反映了国际政府绩效管理学术共同体的最新研究成果，其中关于政府绩效合法性、绩效信息使用、政府绩效管理立法和公共价值创造的研究成果处于前沿水平，将对本领域未来的研究起到引领作用。

（原文载于《中国行政管理》2016年第4期）