“十三五”规划纲要草案在第十四章规划了“深化行政管理体制改革”，这一部分非常重要，与李克强总理的《政府工作报告》是呼应的。没有体制的改革创新，特别是行政体制的改革创新，“十三五”规划的实施就难以有体制的保障。

　　“十三五”规划纲要草案提出“建立健全权力清单、责任清单、负面清单”管理模式，这三张清单的推行，高扬着极其重要法治精神：权力清单高扬的是“法无授权不可为”的法治精神，责任清单高扬的是“法定职责必须为”的法治精神，负面清单高扬的是对公民、企业法人、社会组织来说“法无禁止即可为”的法治精神。因此。这三张清单的推行对于建设法治政府、划清权责边界、保障公民权益具有极其重大的意义。

　　在制定和推行清单管理模式的过程中，要做到“三个防止”，以便三张清单制定得更加科学、合理、到位，建立起符合客观规律要求的行政管理制度。

　　一是防止从权力清单去推导责任清单。人们常说“有权力就有责任”，这句话是正确的，但能否反过来说“没有权力就没有责任”呢?随着简政放权的持续推进，像审批权、干预权这一类的权力就会越来越少，这是不是意味着权力少了，责任也相应就少了呢?不是的。责任清单不是对应着权力清单产生的，而是从政府或政府各部门的职能推导出来。政府各部门的职能，一部分表现为权力，更多的表现为管理和服务，而且简政放权的推进将使政府权力越来越少，而管理和服务的责任却愈加突出。

　　二是防止从审批事项来推导监管责任。李克强总理曾说过“谁审批谁监管”，这是针对有些政府部门“重审批轻监管”提出来的。现在简政放权，不少审批事项要下放或者取消，有人认为“不审批就不监管”，这是有问题的。从总体上看，审批与监管的关系存在三种情况：第一，谁审批谁监管。环评、水评、卫评、雷评等，经审批通过后，是否落到实处就需要跟踪监管。这些审批部门同时也是主管部门，审批与监管集一身，审批之后就要认真监管，以保障审批过的措施落实到位。第二，只审批不监管。例如结婚许可，被许可结婚的男女是给人打工还是自己创业，民政部门没有监管职责。发改部门审批项目准予立项，工商行政部门颁发执照许可企业登记，基本上也不承担业务监管职责。随着改革的深入，为了克服某些弊端，我们有可能探索审批和监管的适当分离，“只审批，不监管”的情况将会更多。第三，不审批也监管。例如，居民购买水果刀，无需任何部门审批。但若他携带水果刀登机，机场安检人员管;用水果刀行凶，警察就要管，尽管机场安检人员、警察没有批准他购买水果刀。通过行政审批制度改革，大量审批事项被取消，但行政辖区范围内的监管责任没有取消，“谁主管谁监管”成为行政管理的重要原则，而且监管成了行政机关最重要的职责。行政审批制度改革的目的，一方面是为社会和市场注入活力， 把自主权还给企业和个人，另一方面是为了让政府腾出手来管自己该管的事情。中央三番五次强调要转换职能，就是要从专注于审批转到加强监管和服务上来。总之，不能从审批事项来推导监管责任。

　　三是防止用“有限政府”的概念来推辞在有些领域的“无限监管”责任。政府传统运行方式被称为“无限政府”或“万能政府”。因此，不少声音呼吁要变“无限政府”为“有限政府”，变“万能政府”为“有所为有所不为”的政府。

　　仔细分析传统的政府运行，不难发现，所谓“无限政府”，只是在权力行使上政府什么都想抓在手里审批，这就是人们所说的政府“什么都要管”，本应是“有限政府”在这方面却成了“无限政府”;而在环境治理、资源保护、市场秩序、社会和谐等方面，很多都没有管，管的有些地方也没有管好，结果留下了一大堆历史欠账，在这方面，本应成为“无限政府”的，却成了“有限政府”。笔者认为，“有限政府”的内涵主要在两个方面，一个审批是有限的，我们本来什么都要审批。第二供给是有限的，政府供给要随着社会生产力的发展，经济财富的增加，慢慢地拓展;各种公共服务都是有限的。但是我们在有些领域的监管责任却是无限的，比如生态环境、社会治安、市场秩序的监管和维护等等，什么时候政府都承担着无限责任。

　　(周文彰，作者系全国政协委员，国家行政学院原副院长，北京100089)

（原文载于《中国行政管理》2016年第4期）