作者：赵新峰，首都师范大学管理学院教授，北京大学国家治理研究院研究员，北京 100089;袁宗威，全国宣传干部学院，北京 101402
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.07.16
作为一种“加和”型区域公共厌恶品，区域大气污染已成为我国践行协调发展、绿色发展的一大障碍，对区域大气污染的综合治理则成为现今我国亟需着力研究的重大课题。近年来，国内学者围绕我国区域大气污染治理集中进行了理论发展、制度建设、框架搭建、政策选择和经验介绍等方面的研究，并取得了丰硕的成果。然而，针对于涉及到区域大气污染治理的具体应用与实际操作层面的政策工具研究，却仍较为薄弱。
一、区域大气污染治理政策工具：理论、概念与分析框架
政策工具也可称为“治理工具”，是“人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式”。［1］在对政策工具进行更深一步研究之前，规整并梳理名目繁多、特性不一的政策工具十分必要。然而，由于社会问题和政府目标的复杂多样，加之工具本身特性的不同，使得国内外学者在研究界定工具类别时所依据的标准难以统一，其中，比较普遍采用标准的有“强制程度”、“政府支出”、“作用机理”等。
在环境政策研究领域，受制于环境本身公共物品或公共资源的“非排他性”，以及环境污染治理的正外部性，使得政府介入环境治理具有客观上的正当性和有效性。因此，政府介入程度或“强制程度”很自然地成为了众多组织、个人划分环境领域政策工具的重要标准。经济合作与发展组织(OECD)将环境政策工具划分为“命令—控制型工具”、“经济激励工具”和“劝说式工具”等三类;［2］世界银行(World Bank)在其1997年的年度报告中，把名目繁多的环境政策工具界定到“利用市场”、“创建市场”、“环境管制”和“公众参与”等四种类别中;［3］思德纳在政策工具设计中将环境与自然资源管理的政策工具综合为“市场化工具(MBI)”、“命令—控制式工具(CAC)”和“信息发布及其他”三大类;［4］国内学者也多采用“强制程度”的标准划分政策工具，以研究我国环境政策工具的发展、选择和评价(秦颖，2007;张坤民，2007;杨洪刚，2009;陈瑞莲，2013)。可见，“强制程度”标准已成为环境政策领域中政策工具分类的重要依据，因而，为统一划分标准，便于具体操作，本文依据“强制程度”标准将环境政策工具划分为三大类：“管制型政策工具”、“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”，其中，“市场型政策工具”还可细化为“利用市场”和“创建市场”两个子类。
在区域政策工具的基础性分类研究中，H.Armstrong认为区域政策工具的类别除包括传统的微观和宏观政策工具两大类外，还包括政策协调工具一类，即辖区间政策协调工具和辖区内政策协调工具。［5］尽管我国学者张可云更倾向于依据工具的功能性质理解并分类区域政策工具，将区域政策工具归纳为“奖励与区域政策目标相符的区域经济行为和控制与区域政策目标相背的区域经济行为的方法与措施的总和”，［6］但其仍强调为有效化解各种区域政策工具间的矛盾，实现共同的区域政策目标，区域政策工具的协调十分重要。相较于经济学领域更为直接的研究，行政学领域则多是从府际治理的角度研究政策工具的分类，阿哥若勒夫等人提出了“结构式、方案性、研究与能力建立以及行为式”等四种府际关系的政策工具分类，并细分出 16 种操作工具，以有效解决多元利益纠葛的府际问题。［7］针对我国府际关系的特点，何精华提出了互动式政策工具组合与结构式政策工具组合两种工具分类。［8］
综上所述，区域政策工具的分类方法同样很多，但均突出协调区域政策工具，强调区域政策协调工具的重要意义，这也是区域公共事务及其治理的“外溢性”使然。这里所注重的协调区域政策工具，主要是指区域政府间政策工具的互动与协调，即纵向上的中央政府与区域内地方政府间政策工具的互动，以及横向上的区域地方政府间政策工具的互动、协调。而为更好地判断这一互动与协调的程度，本文提出“区域政府间政策工具的协同程度”的概念。
现实问题往往引导甚至决定着理论研究的开展。伴随着工业化的进程，西方发达国家在得益于物质财富极大积累的同时，由于选择了“先污染、后治理”的发展模式，环境污染形势日益严峻，尤其是涉及面广、影响严重的大气污染问题，更受关注。西方国家为防治大气污染采用了行政、法律、经济和完善环境基础设施等手段，并取得了显著的成果。同时，西方学术界也应时跟进了大气污染治理政策工具的梳理总结及发展创新等研究工作(Porthey，1990;Ger Klaassen，1994;Michael Toman，1994;Sterner，2002;RITA，2004)。近年来，以“复合型”、“区域性”为主要特征的大气污染问题严重影响着我国人民生活质量和健康水平的提高，为有效解决这一问题，中国政府制定并修订相关法律法规标准，出台了专项行动计划，尤其针对重点大气污染防治区域，制定了系统长远的政策规划，并取得了一定的成效。在理论研究方面，与西方相比，国内学者仍处于政策框架搭建的外围研究阶段，主要集中于政策变迁(冯贵霞，2014;李雪松，2014;张永安，2015)、政策经验(王倩，2009;高明，2014)、政策协调(赵新峰，2014;王延杰，2015)、政策评估(杜鹏生，2015)等方面，更具操作性的大气污染治理政策工具的研究仍较显薄弱。因此，为完善我国大气污染治理政策体系，提供可操作性的理论指导，开展大气污染治理政策工具的系统研究显得十分迫切，在此意义上，区域大气污染治理政策工具的优化也是一项具有开拓性的研究。
一般而言，区域大气污染治理政策工具是指人们为解决“区域性”大气污染问题，实现“区域性”大气污染高效治理目标而采取的一系列具体手段和方式，既包含政策工具基本的分类与选择属性，由于“区域性”特征，还兼有政策工具间的互动、协调与整合的内涵。具体而言，区域大气污染治理政策工具可从三个维度进行分析界定与设计选择：其一，区域大气治理政策工具的强制程度;其二，区域政府间大气治理政策工具的协同程度;其三，区域大气治理政策工具的整合程度。
(一)区域大气治理政策工具的强制程度
强制程度主要是判断政策工具在应对区域大气污染时，其控制个体和组织行为的程度。全面掌握各个政策工具的强制程度，有利于政策工具的识别、分类与选择。借鉴上文中环境政策工具的强制程度分类方法，按照强制程度的强弱顺序，区域大气治理政策工具可划分为“管制型政策工具”、“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”三大类。具体而言，其一，区域大气污染治理的管制型政策工具是政府干预大气污染治理特征最为显著的政策工具，主要包括空气质量/排污标准、禁令/规定、排污许可证与配额、目标责任制、划分控制区域以及我国特有的“三同时制度”等。其二，区域大气污染治理的市场型政策工具可细分为“利用市场”和“创建市场”两个子类：“利用市场”是基于“庇古税”的逻辑定义的，主要包括排污收费、环境税、补贴、押金—退款制度和环境责任保险等工具;“创建市场”则是基于“科斯定理”的逻辑定义的，主要包括可交易排污权和区域生态补偿等工具。其三，区域大气污染治理的自愿型政策工具则是非政府主体参与区域环境治理的可能性思潮下的产物，其在本文中包含的内容比较丰富，有信息公开、自愿协议、公众参与和环境教育等工具。
在区域大气污染治理中，政策工具的优化选择除需科学地归纳分类众多的工具外，进一步地评估分析每类工具也很关键，而这就需要一系列共同的评估标准及相应的分析条件。“效率”、“公平”和“有效性”被普遍应用于评估各类政策工具，萨拉蒙在此基础上又增加了“可管理性”、“合法性和政治可行性”两条评估标准;［9］思德纳在研究环境与自然资源管理时，总结了包括“静态效率”、“动态效率”、“分配和政治问题”、“总体均衡”和“全球污染”等14种不同标准与条件下的各种政策工具设计的模拟结果;［10］IPCC(2007)结合环境政策工具提出了“环境有效性”、“成本有效性”、“分配的考虑”和“制度可行性”等四条评估标准。基于我国区域大气污染治理，本文采用“静态效率”、“损害成本”、“动态效率”、“空气有效性”、“区域公平性”、“制度可行性”、“区域加和污染”和“发展中经济”等八条标准与条件评估分析各类政策工具(见表1)。
表1 区域大气污染治理政策工具的评估与分析
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标准
与条件
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管制型政策工具
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市场型政策工具
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自愿型政策工具
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利用市场
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创建市场
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静态
效率
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减污成本异质时，效率低。
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减污成本异质时，效率高。
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工具的科学充分使用，对区域大气治理效率的提高具有助推作用；
是一种不可缺少的辅助型工具，如信息的公开对称。
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损害
成本
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损害成本异质时，效率高，如分区管制工具。
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损害成本异质时，效率较低；缺乏公平性；技术的提高可以起到缓解作用。
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动态
效率
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灵活性不足，动态效率更低。
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长远来看，更具效率；
补贴不利于动态效率的提高。
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空气
有效性
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执行力强；效果明显、可控。
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取决于工具影响排污主体行为的能力
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取决于自愿协议的设计及信息被利用的情况。
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区域
公平性
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具有强再分配功能，公平性高。
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税费起到一定的再分配作用；补贴有扭曲危险。
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取决于最初的权利分配
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最初的参与者和信息充分者有利，公平性难有保障。
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制度
可行性
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应用于欠发达制度框架中
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作为要求市场功能强的政策工具，难以应用于欠发达制度中。
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较强的适应性，容易嵌入到现行的制度框架中。
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区域加和污染
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在区域协议框架内，该类工具较为适用。
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在遵守顶层标准的基础上，须强化地方间的协调。
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在区域协议框架内，生态补偿等工具较为适用。
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区域（自愿）协议、地方间信息对称等利于区域大气污染的防治。
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发展
中经济
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管制是自然起点
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环境基金具有吸引力
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产权分配及相应的法律制度是第一步
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信息公开、对称是自然起点
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由表1可知，不同的标准与条件，其所要求或倾向的政策工具类型并不一致，政策工具的“强制”程度也难有统一标准。就整个区域而言，影响政策工具选择的因素更多，复杂程度更高，这就进一步决定了在选择区域大气污染治理政策工具时，工具的“强制”程度并不是单调的，而是多重的，是以组合形式存在的。考虑到产业结构、管理能力、技术水平及空气承载力等影响区域发展与空气生态水平的因素处于不断发展变化中，因而，从时间角度看，区域大气污染治理政策工具体系的“强制”程度也应因时而变。
(二)区域政府间大气治理政策工具的协同程度
协同程度主要是判断政府组织在应对区域大气污染时，其使用的政策工具间的相互关系，由上文可知，这种相互关系包括中央政府与区域内地方政府间政策工具的纵向关系和区域地方政府间政策工具的横向关系。
环境的“分区”治理既是国家整体行政体制在环境领域的延伸和再现，也在一定阶段和程度上，契合了各地在环境“损害成本”的异质性，其中，环境“损害成本”主要受人口密度、经济发展水平以及污染物排放数量和性质等因素的影响。然而，应注意到“分区”治理工具在应对污染范围局限于单个行政区的环境问题时具有合理性和有效性，当涉及到具有流动性的大气污染问题时，这一治理工具却显得力不从心。因而亟需从区域整体出发，通过纵向上央地间政策工具的互动与横向上地方间政策工具的协调整合，实现区域大气污染治理成本的最小化。
一方面，纵向上的中央政府与区域内地方政府间大气治理政策工具的互动与互益，既包括依据相应的法律规范，中央政府对区域内地方政府在工具选择上的支持、指导和控制，也包括地方政府(尤其是工具实践发达的地方政府)对中央政府在工具选择上的显性或隐性影响。另一方面，横向上的区域地方政府间大气治理政策工具的互动、协调，即依据一定的区域行政协议，借助相关区域协调平台，在参与主体共同协商、一致同意的基础上实现政策工具的优化选择。现实中，区域政府间大气治理政策工具的协同程度则因时因地而包含冲突、互动、合作、协调等多层含义。
(三)区域大气治理政策工具的整合程度
整合程度主要用于衡量或判断在区域大气污染治理中，政策工具系统聚合的广度与深度。区别于传统官僚制中的权威性整合和新公共管理中的竞争性整合，区域大气治理政策工具中的整合是基于区域整体理性的“协调性整合”，是对“强制程度”和“协同程度”的进一步的聚合提升。整合的主要内容包括组织架构、信息系统和资金管理三个方面。
区域大气治理政策工具的选择是一个复杂的筛选过程，这一过程包括环境认识、目标确定、工具分析以及最终的工具选择和改进等多个环节。而顺利推进这一复杂选择过程不仅要做好工具本身特性的分析评估，而且还需做好区域大气治理政策环境和政策目标等影响因素的分析界定。
结合以上理论基础和概念体系的研究，本文提出区域大气污染治理政策工具的分析框架(如图1)。
图1 区域大气污染治理政策工具的分析框架
二、我国区域大气污染治理政策工具的实践历程
1973年，第一次全国环境保护会议的召开，标志着我国大气污染治理工作的开始，同年11月，规定了工业“废气”排放标准的《工业“三废”排放试行标准》正式出台。在至今的四十多年中，我国大气污染治理经历了从点源治理到集中控制，从城市环境综合整治到区域污染防治的转变，其中治理工具也经历了从单一管制型向多元组合型发展的转变。
为有效解决日益突出的“区域性”空气污染问题，努力扭转地方政府间各自为战、无序竞争的局面，1995年开始，我国逐步通过颁布法规标准，制定规划意见，出台行动计划，实施政策措施等手段有针对性地进行应对，以实现区域内经济社会与大气环境的协调发展。针对我国区域大气污染防治的实践，为便于深入细致地研究其发展历程，需要划分阶段。然而，十分清晰准确的时间界限是不存在的。本文尝试以对我国发展具有重大影响的“五年规划”的时间节点为划分依据，将我国区域大气污染治理实践划分为两个阶段：一是划分主要大气污染物控制区阶段(1995-2005年);二是重点区域大气污染防治阶段(2006年至今)(如表2)。
表2 我国区域大气污染治理政策工具的实践历程
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影响因素与
分析维度
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划分主要大气污染物
控制区阶段
（1995年—2005年）
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重点区域大气污染防治阶段
（2006年至今）
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区域政策环境
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二氧化硫和酸雨污染成连片趋势
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以细颗粒物、臭氧和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出
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区域政策目标
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对已经产生、可能产生酸雨或其他二氧化硫污染严重的地区进行控制
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有序改善重点区域空气质量；
保障区域性重大活动的空气质量。
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区域政策工具强制程度
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管制型政策工具
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管制型政策工具处于主导地位；对主要污染物的排放浓度和总量进行双重控制。
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基本形成了事前事中事后的管制型政策工具体系；尤其在区域重大空气质量保障活动中，选择使用率高。
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市场型政策工具
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二氧化硫排污收费制度扩大应用至“两控区”
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以排污收费为代表的“利用市场”型工具日渐成熟；“创建市场”型工具进入选择应用阶段。
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自愿型政策工具
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污染和治理信息被有条件地监测、收集和公开；“清洁生产”概念被提出。
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公众参与、信息公开与共享、环境标志、节能减排示范、清洁生产、环境宣传教育等自愿型政策工具的作用开始显现。
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区域政策工具协同程度
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纵向互动
关系
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依赖纵向上的中央权威进行区域政策工具协同整合的特征明显。
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“自上而下”的工具选择使用格局依然坚固；工具实践发达的地方政府在工具选择上对中央政府起到了一定程度的良性互动作用。
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横向协调
关系
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各自为战
无序竞争
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在牵头地方政府的组织协调下，区域地方政府共同进行政策工具的设计选择；工具实践发达的地方政府在工具选择上，对区域内其它地方起着引领示范作用。
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区域政策工具整合程度
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组织架构
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基本处于缺位状态
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京津冀、长三角等重点区域构建了区域大气污染防治协作机制，并成立了领导小组。
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信息系统
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二氧化硫和酸雨的信息整合能力有所提升
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重点区域逐步建立起了统一的区域空气质量监测体系和重点污染源在线监测网络，并积极推进信息的联网与共享。
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资金管理
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基本处于缺位状态
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资金筹集的渠道向着多元化方向发展
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(一)主要大气污染物控制区中的政策工具实践
据统计，1995年我国二氧化硫排放量达2370万吨，居世界首位，年均降水PH值低于5.6的地区已占全国面积的40%左右，主要集中在西南、华中、华南和华东等地区。可见，我国二氧化硫和酸雨污染问题的严重性，以及空间上的聚集性，采取有针对性的措施进行治理已迫在眉睫。1995年，修订的《大气污染防治法》要求：“对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。”其标志着通过划定主要大气污染物控制区的方式，治理二氧化硫等污染物“区域性”污染的序幕正式拉开。随后，1998年，《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》获得国务院批准;2000年，修订后的《大气污染防治法》规定“核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证”;2002年，《“两控区”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》通过实施综合防治和保障措施，以更加全面长远地治理酸雨和二氧化硫污染。其中，这一阶段的政策工具在日渐丰富的同时，依赖纵向上的中央权威进行区域政策工具协同整合的特征十分明显。
针对于二氧化硫和酸雨等污染严重、危害较大的主要大气污染物的控制，高“强制性”的政策工具因其易于操作、效果明显而被更多地选择使用。具体表现为：其一，管制型政策工具居于主导地位，并不断细化完善。在SO2的排放控制方面，《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-1996)在规定火电厂各烟囱SO2最高允许排放质量浓度的同时，还规定了“两控区”内火电厂还应执行总量控制标准，至2000年，对“两控区”的SO2的排放进行总量控制被赋予法律权威，形成了“两控区”内SO2的排放总量控制的总体框架。在总量控制框架下，我国还逐步采用了一系列其它管制型政策工具，如“二氧化硫排放标准”，“新建、改造燃煤含硫量超过标准，必须建设脱硫设施”，“限产关停高硫煤矿”，“限制城市燃料含硫量”，“适时调整‘两控区’范围”，以及“建立酸雨和二氧化硫污染控制目标责任制”等。其二，市场型政策工具被渐进引入。1996年，体现“利用市场”逻辑的SO2排污收费制度被要求扩大应用至“两控区”，而后更是要求在两控区内做好二氧化硫排污费的征收、管理和使用工作，实行鼓励控制二氧化硫的优惠政策等;这一时期“创建市场”方面的政策工具还处于试点探索阶段，如2002年国家环保总局选取两控区内的山西、天津、柳州等7省市试行了二氧化硫排放权交易制度。其三，自愿型政策工具初现端倪。由于受信息技术和公民社会发展程度的制约，在主要大气污染物排放控制区中，自愿型政策工具更多体现为污染和治理信息被有条件地监测、收集和公开，以及组织或个体针对大气污染的信访活动。而在控制生产过程中产生的二氧化硫污染时，“清洁生产”的概念被提出，并于21世纪初推进了济南、太原等18个城市的“清洁能源行动”示范工作。
这一时段，主要大气污染物排放控制的政策工具，基本是依靠纵向上的中央权威进行统一协调，横向上政策工具间的互动与协调则处于缺位状态。在控制区内，传统的管制型政策工具的选择使用，各地政府要依照国务院规定的条件和程序进行选择、执行，并在工具最终的执行效果方面，中央政府拥有评定权;对于新兴的排污权交易制度的选择应用，除山西太原等地尝试性地制定了地方性法规政策外，影响更为广泛深远的市场型政策工具的选择依然要得到中央政府的批准，由中央进行统一选取协调。受制于大气环境“属地管理”体制和政治锦标赛等因素的影响，在酸雨和二氧化硫污染的控制工具选择方面，地方政府间突出表现为“各自为战”，甚至有利用宽松的大气政策工具进行无序竞争的情况发生，工具间的互动协调难有突破。这一时期，两控区中的政策工具整合主要体现在二氧化硫和酸雨的信息监测和管理加强方面。
“控制区”的划定，多种防治政策工具的选择使用，对我国酸雨和二氧化硫污染恶化势头的控制起到了重大作用，仅“十五”期间，减少二氧化硫排放量约40万吨，形成二氧化硫年脱除能力约 210 万吨。但仅就主要大气污染物划定控制区的做法，在应对以细颗粒物(PM2.5)为主要特征的区域复合型大气污染时就显得非常单薄。
(二)重点区域大气污染防治中的政策工具实践
“十一五”以来，在酸雨和二氧化硫污染形势依然严峻的情况下，以细颗粒物为主要特征的区域性复合型大气污染日益突出，严重影响到我国经济社会的可持续发展。为此，2006年起，我国先后设置了6个区域环境保护督查中心，负责区域性环境治理的协调工作，并以北京奥运会和APEC会议、上海世博会、广州亚运会等区域性重大空气质量保障活动为契机，探索积累治理区域复合型大气污染的经验，又通过构建区域大气污染防治协作机制，修订区域性大气防治法规标准，制定更具长远性的区域大气防治行动计划等系统整体地治理区域大气污染。其中，这一时期的政策工具也有了较大的发展，突出表现为层次分明、形式多样、内容丰富、应用广泛，尤其是横向上的区域政府间大气治理政策工具的互动协调取得了突破性的进展。
在应对当前区域复合型大气污染时，为取得可控效果，管制型政策工具仍处于主导地位，选择使用率高，市场型和自愿型政策工具则较好地起到了辅助作用。首先，管制型政策工具体系进一步完善，选择使用率高。在这一阶段的区域大气污染防治中，区域统一监测预警、区域环境影响评价、区域限批、区域主要污染物排放总量控制、区域污染物排放标准、区域限期治理、区域统一限号限行、区域目标责任制、区域挂牌督办等管制型政策工具见诸于各种政策文件，基本形成了事前、事中、事后的政策工具体系。特别是一些需要区域联动的重大活动，保障空气质量被视作一项重大政治任务，为完成好这项政治任务，具有可操作性的，能短时间内形成实效的超常规管制型政策工具更是被优先选择使用，如区域内重污染企业限产停产，建筑工地停止土方作业，机动车限行等。
其次，市场型政策工具初成体系。作为我国“利用市场”的代表性工具，排污收费制度在征收理念、范围、标准和形式等方面都有了较大发展，如二氧化硫排污收费制度，为改变“排污赚钱，治污赔钱”的怪象，实现排污成本高于排污收益，提高收费标准已成常态，并且分步调整收费标准和差别化的排污收费政策已逐步被应用到重点区域大气污染的防治中。“利用市场”的另一代表性工具——补贴，则在以“脱硫优惠电价”、“以奖代补”、“区域重点节能减排项目补贴”和“绿色采购”等多种形式发挥积极作用;“创建市场”型工具方面，在继续深入探索建立区域主要大气污染物排放指标有偿使用和交易制度的基础上，区域横向生态补偿工具被尝试使用，如，京津投入8.6亿帮助河北省唐山、廊坊、保定、沧州四市治理大气污染;最后，自愿型政策工具作用显现。在重点区域大气污染防治中，信息公开与共享、环境标志、节能减排示范、清洁生产、环境宣传教育等自愿型政策工具在得到进一步发展的同时，“公众参与”工具被提高到一个新的高度，要求从提高公众参与治污能力，发挥公众在规划实施中的监督作用，加强第三方评估等方面强化这一具有“公民权利”含义的工具作用。
区域政府间大气治理政策工具的协同程度得到进一步增强，横向上政策工具间的互动协调有了突破性的发展。区域政府间政策工具的纵向关系方面：在压力型体制下，“自上而下”的工具选择使用格局依然坚固，而在重点区域大气污染防治政策工具的选择方面，新的法律则要求中央政府应当与区域地方政府进行会商，听取地方意见。近几年，一些重点区域内发展水平较高，工具实践发达的地方政府在工具选择上与中央政府实现了良性互动。区域政府间政策工具的横向关系方面：2006年，广东省与香港交流了珠三角地区臭氧空气质量指数的有关信息，有力地推进了区域政府间信息等政策工具的横向互动。在这一时期的区域性重大空气质量保障活动以及区域大气污染综合防治中，区域地方政府在牵头地方政府组织协调下，进行政策工具的设计选择，中央政府更多扮演指导和督促的角色。并且，北京、上海等工具实践较发达的地方政府在工具选择使用上，对区域内其它地区也起着积极的引领示范作用。
这一阶段，区域大气污染治理政策工具的整合创新也有了坚实的基础。组织架构方面，京津冀、长三角等重点区域通过构建区域大气污染防治协作机制，成立领导小组，召开联席会议，为统筹协调选择区域大气治理政策工具提供了坚实的组织基础。信息系统方面，近些年来，重点区域逐步建立起了统一的区域空气质量监测体系和重点污染源在线监测网络，并积极推进信息的联网与共享。同时，区域大气污染防治政策工具发挥作用的物质基础——资金工具，在筹集渠道上向着多元化方向发展。
就目前来看，通过近些年区域大气污染防治工具的广泛应用，重点区域大气污染防治工作取得了一些阶段性成绩，如有力地保障了区域性重大活动的空气质量，兑现了绿色奥运、绿色世博、绿色亚运和绿色APEC的庄严承诺。并且，在我国工业化和城镇化快速发展的同时，重点区域(“三区十群”)大气环境恶化的势头得到有效控制，区域内一些主要大气污染物排放量得到较大去除，实现了2013年全年工业二氧化硫2039.3万吨的去除量，二氧化硫去除率达71%。但我国区域性复合型大气污染形势依然非常严峻，2013年，大气污染防治重点区域工业废气排放量达361125亿立方米(标态)，占全国工业废气排放量的54%。长远来看，这一时期的政策工具的实施效果有待进一步的观察研究。
三、我国区域大气污染治理政策工具的优化选择
从我国区域大气污染治理政策工具的实践中，可以看出：工具的优化选择是一个逐步适应环境，不断改进的过程，这就决定了工具优化选择的第一步即是分析并掌握区域政策工具选择的环境，在此基础上，完善组合区域大气污染治理政策工具体系，并加以协调、整合，形成全新的区域政策工具，以有效应对日益突出的区域大气污染问题，实现区域经济与环境的协调发展。
我国区域大气污染治理政策工具选择的环境因素包括区域大气污染的基本情况，政策工具选择的制度与技术背景，以及工具选择实践中的突出问题。
首先，我国区域大气污染的基本情况。现阶段，从区域大气污染类型来看，我国区域污染呈现复合状态，除存在二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等一次污染外，以细颗粒物为主要特征的二次污染日益突出。2014年，三大重点区域内47个地级及以上城市中，PM2.5年均浓度达标的城市仅有5个;从区域地方间污染相互影响来看，区域大气污染的同步性、整体性明显，从已完成大气颗粒物源解析的城市报告中，可知区域影响明显，在北京、上海、天津等城市的PM2.5综合来源中，区域传输最大贡献率均超过30%。由此可见，在工业化和城镇化快速发展，经济增长方式未发生根本改变的情况下，我国现在及未来一段时间内，所应对的大气污染主要是重点区域复合型大气污染，这一判断在现行或正在编制的法律法规和中长期规划中均有印证。
其次，区域大气治理政策工具选择的制度与技术背景。制度提供了个体根据各自的角色和状态进行恰当互动的框架，［11］大气污染治理工具的选择就是在这个互动框架内进行的。具体到区域大气污染治理的制度层面：纵向上，具有政策目标设定和政策结果考核的中央政府，在大气治理政策工具的设计、选择和创新上相对主动，而区域内的地方政府往往只是遵照执行或有条件地贯彻实施;横向上，“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责”的法律规定，决定了在设计或选择区域大气污染治理工具时，横向政策权威是分散的，缺乏聚敛性，难以实现政策工具自发协调、整合、创新的目标。技术发展的水平与程度，直接影响着政策工具的选择及其实施效果。近年来，在区域大气污染治理中，我国通过编制长期战略规划，实施多项重大工程，已基本完成了重点区域环境空气质量监测体系建设，重点污染源全部实现在线监控，大气污染及治理的监管技术得到较大发展。然而，挥发性有机物、扬尘与移动源排放等的监测统计体系还不甚完善，大气监测、统计能力仍显薄弱。
最后，工具选择实践中的突出问题。一是过度依赖管制型政策工具。作为环境政策工具选择的自然起点，管制型政策工具在市场成熟度不高，公民社会发育不足的我国被选择有其必然性和正当性。但过度依赖使用此类工具，不仅容易形成工具选择上的“路径依赖”，直接影响着新工具的选择使用，而且其实施的成本也相当高，在需要短期见实效的区域重大空气质量保障活动中最为明显，如为实现“APEC蓝”，区域内共停产、限产企业约1.4万家，停工工地4万余处。二是区域政府间横向政策工具协调不足。近年来，虽然我国在区域地方政府间横向政策工具协调方面取得了一定进展，但主要限于一些“运动型”空气质量保障活动期间，以及个别地区在如信息共享等一些工具上的协调，缺乏系统长效的区域政府间横向工具协调。
通过分析区域政策工具选择的环境及其存在的问题，基于“效率”、“公平”和“有效性”的普遍性政策工具选择标准，为实现我国重点区域复合型大气污染治理的目标，有效解决工具选择实践中存在的问题，政策工具选择还需完成以下两个步骤的工作。
(一)完善区域大气污染治理政策工具体系
区域大气污染治理政策工具体系既是简单意义上的“工具箱”，更是具有多重强制程度的工具组合体系。现阶段，我国区域大气污染治理政策工具体系的完善，需从强制程度下的三个工具类别进行有协调的努力：
第一，进一步完善管制型政策工具，提高执行效率。近年来，经过以管制型政策工具为主的工具体系的应用发力，二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放总量呈下降态势，重点区域的空气质量也有所改善。但应意识到，当前污染物排放总量仍远高于空气自净能力，尤其现在及未来一段时间是我国推进工业化和城镇化的重要时期，对煤炭和石油等能源的需求非常大，且容易节能减排的空间日渐缩小，这就需要进一步完善管制型政策工具，选择运用更加严格的控制标准与规定，并逐步提高工具在应对新情况的执行效率，如提高工具在应对挥发性有机物和扬尘等无组织排放特点的污染物时的执行效率。
第二，发挥市场型政策工具的积极作用。在面对“减污成本”差异性更大的区域性复合型大气污染时，市场型政策工具相较于管制型政策工具具有“效率”上的优势，即在市场机制的作用下，能够促使多个污染者的边际控制成本相等，满足“等边际原则”。［12］为有效发挥其“效率”优势，可从以下两个方面进行着力：一方面，具体分析与完善“利用市场”型工具。“利用市场”型工具包含的内容相对较多，为丰富和完善这一类工具，需要对具体工具进行具体分析。如扩大排污收费工具的应用范围，实行差别化排污收费制度;推进税收工具与我国税制的整体改革相衔接，将部分“高污染、高耗能”行业产品纳入消费税征收范围，以不增加企业的负担;丰富补贴的应用形式，并注意预防补贴过量使用带来的污染产业过量生产，以及对区域公平性扭曲的危险。另一方面，推进“创建市场”型工具的适时应用。当前，我国处于发展中经济阶段，法律制度和市场机制不甚完善，不具备排污权交易工具全面铺开的条件。而基于“节能减排得收益、获补偿”原则的区域生态补偿工具的应用，可通过纵向和横向上的财政转移支付来实现。
第三，细化自愿型政策工具。作为区域大气污染治理政策工具体系的重要组成部分，自愿型政策工具更多起到辅助和补充作用，而发挥好这一作用，需针对其中的每个工具进行细化完善：完善信息的收集、识别、公开与共享;有序推进节能减排自愿协议在区域政府间和区域内企业和社会组织等主体两个层面的达成;从自我管制、监督管理、智力支持等多个方面实现公众参与;全方位开展环境宣传教育，促进绿色发展理念的树立和大气环境保护知识的普及。
(二)推进区域大气治理政策工具的整合创新
为避免单一工具或单一类型工具的片面性，以及单个行政区政策工具的封闭性，避免碎片化和“孤岛效应”，基于区域整体理性的“协调性整合”是根本之策，其中的关键抓手包括组织架构、信息系统和资金管理三个方面。
第一，组建区域大气治理政策工具的协调机构
“行政管理组织及制度(比如政府部门和环境保护局)，本身就可以被看作一种‘工具’。”［13］并且这一特殊“工具”也是环境政策工具的主要来源，存在因自身利益而有条件地选择的情况，如对那些容易导致政府组织裁减、权力丧失的新工具，其并不欢迎甚至阻挠，而企业、社会组织与公众则普遍持欢迎态度。在区域大气污染治理实践中，由于政策权威存在纵向上“自上而下”的压力性和横向上的分散性，区域性政策工具和新政策工具难以在区域或地方层面被优化选择。因而，为有效整合这些碎片化的政策工具选择权威，组建区域大气污染治理政策工具的协调机构是可行之举。在这一区域协调机构中，政府组织处于主导地位，中央政府扮演指导和监督角色，各地方政府主动参与工具的优化选择，同时积极引入社会和公众力量。这一协调机构不仅提供了区域性大气治理工具共同选择的平台，利于工具的高效执行，而且也是当前“政府组织工具”的一次整体重构。同时，也要注意这一区域协调机构的路径依赖问题，引入“学习型组织”的概念，推动区域协调机构不断地自我完善和革新。
第二，构建区域大气治理信息系统
如前文所述，当前我国已有序推进了诸多领域和性质的区域大气治理信息的监测和收集工作，为区域大气污染治理政策工具的协调选择提供了大量有价值的信息。但受制于行政区划和信息技术，信息在收集和统计方面仍有很多不足，并且有关区域层面的信息整合更是缺乏，亟需构建具有“整体性协调”含义的区域大气治理信息系统。这一信息系统不仅能为区域工具协调选择提供统一的治污数据信息，节省每个主体自己收集整合信息的成本，而且也可为大气环境监管提供信息技术上的帮助。进一步讲，在区域大气污染治理工具的协调选择中，各主体可依托区域大气治理信息系统，平等、真诚地进行沟通、协调，整合创新工具，减少机会主义，降低政策工具协调选择的成本，从而提高区域大气治理工具协调选择的效率。
第三，设立区域大气污染防治专项基金
国务院印发的《大气污染防治行动计划》(2013)要求，“中央财政统筹整合主要污染物减排等专项，设立大气污染防治专项资金。”这一要求有力地解决了当前中央环保专项资金碎片化和应急性的问题，为大气污染防治提供了物质保障。2013年至2015年，中央财政分别安排了50亿、98亿、106亿元专项大气防治专项资金。“十一五”以来，各省通过设立省级环境保护专项资金，有效整合了省区内分散的环境保护资金，但尚缺乏统筹整合性的大气防治专项资金，并且省际间专项资金也是各自为政，难以形成合力，不利于区域大气污染的整体防治。借鉴中央设立大气污染防治专项资金的经验，可尝试针对具体区域设立“区域大气污染防治专项基金”，该基金在聚合中央和区域内地方的环保专项资金的基础上，发挥“杠杆”作用，撬动民间资本和社会资本，从而为区域大气污染防治提供多元化的资金来源渠道。并且，区域大气污染防治专项基金也能够从根本上解决区域内大气治理工具分散、失调的问题，引导并实现区域各项政策工具的高效整合。
区域大气污染防治专项基金的具体运作，可由上文中提到的区域大气治理政策工具的协调机构来负责，并且根据不同的目的设置子基金，如区域能源污染防治基金、工业污染防治基金、机动车船等污染防治基金、扬尘污染防治基金、农业和其他污染防治基金等。同时，基金根据不同时期区域大气防治的需要，作适时改进。
作为一个动态演进的建构过程，区域大气污染治理政策工具的优化选择还需要依据环境和目标作不间断的评估和改进。本文尝试探索了当前我国区域大气治理政策工具优化选择的普适性着力方向，由于我国存在众多的区域，且每个区域在地理特征、协同发展水平、大气污染控制类型、减污和损害成本等方面差异性较大。因而，因地制宜的工具优化选择，需要具体区域具体分析研究。
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