（原文载于《中国行政管理》2016年第8期）

基金项目：贵州省社科规划办重大委托项目“贵州省地方政府治理能力研究”(编号：[2015]14);贵州大学文科重点学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”(编号：GDZT2011007);贵州大学人文社会科学重点学科群建设项目

　　作者：靳永翥，贵州大学公共管理学院副院长、教授;刘强强，贵州大学硕士研究生，贵阳 550025

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.08.18

　　

 

　　一、一个长期被忽略的问题：政策问题是如何建构的?

　　现实中，为什么表面看来很好的政策缺乏有效的执行性或者在执行过程中就会面临政策失败的窘境?因为政治家们总觉得，靠自己的敏锐观察和概念化的抽象总结能力就能够全面分析目前的政治经济和社会环境及其存在的问题，并制定出能解决问题的政策。但政策发生学的基本常识和政策问题的建构逻辑告诉我们，并非个人需求偏好都是社会问题，而社会问题也并非就是政策问题。当政治家们把所有的社会问题等同于政策问题的时候，他们决策时总是会显得力不从心，并且在政策落实过程中会缺乏相应的资源支持。同理，当政治家们没有时间和精力去筛选重大社会问题产生的背后动因或者左右未来走向的关键变量时，那么，他们制定出来的政策方案很可能会走入“头痛医头、脚痛医脚”的非科学化尴尬决策境地，并且在政策执行和整个政策过程中出现资源匮乏或者政策“目标置换”现象。

　　大量的例子可以充分说明这一现象，特别是20世纪60年代以来美国约翰逊政府为了应对战后经济衰弱和大量社会问题，提出了“伟大社会”政纲。该计划包括了“向贫困宣战”、保障民权、教育改革、税制改革和社会福利在内的400多项立法措施和社会项目建设。伟大社会项目在短期来看确实解决了一些社会问题，但在长时期的发展中，面临着庞大的财政赤字和不断凸显的社会问题，其中近三分之二以上的项目未得到有效实施，最终导致了“伟大社会”计划的破产。我国目前也存在大量的“政策短命”、“政策流产”、“政策目标置换”等政策失败现象。如广州试点摊贩自由摆卖政策(2009年11月1日到11月3日)、广州住房“公积金新规”(2009年6月10日到6月19日)、贵州西江景区免费政策(2012年5月1日到8月10日)、湖北公安县“抽烟文件”(2009年3月4日到5月4日)、东莞政府“禁猎令”(2008年3月7日到3月8日)、重庆医疗项目服务价格调整政策(2015年3月24日到4月1日)。反思以上政策失败现象，其根本点在于地方政府在没有厘清目前重大“政策问题”进入政策议程的前提下，出于一定目的进行强制性的政策安排，以国家权威和暴力机器为基础，以理性计算和强制命令为手段，但最后的结果与原始政策目标大相径庭。正如美国政治学家斯科特(Games C.Scott)描述的：“国家把社会简化成一张图纸，当然了，这个图纸无法描述真实社会是怎么样子的，它只是表达了国家所感兴趣的片段。反过来，国家通过各种强制措施，试图按照图纸的方式来塑造真实社会。”[1]

　　我们需要思考的是，为什么那么多看似精巧的、理性的并有“试图改善人类状况”之抱负的计划、项目和政策都会面临失败，并可能会把人类带上一条“通往奴役的道路”。在自拉斯威尔创建的“政策科学”发展的六十几个年头里，理论家们似乎都热衷于对政策内容、政策制定、政策过程、政策分析、政策规划、政策执行和政策绩效评估方面的研究，而很少有学者对政策问题的发生逻辑进行关注和解释。同样，在政策实践方面，政治官僚和政策经纪人们都热衷于考量和测算一项新政策之于自己的利益如何;或者出于对自身政治资本的维护，凭借一些理性和科学的手段，随意地进行政策问题建构和政策资源的调用。诚然，无论是在理论层面还是实践角度，我们所面对的公共政策生活都面临着一个窘境，即缺乏对政策问题建构的全方位思考和现实关怀，这也是一个长期被忽视了的，但对整个学科体系完善和实际政策制定具有重要影响的问题。

　　二、一项传统解释：科学-理性视角下的政策问题

　　政策知识源远流长，几乎和人类文明同样古老。随着阶级和城邦国家的出现，公共生活的领域和范围得以不断扩展，此时,大量的公共事务和社会问题需要处理，公共政策也就被视为一种解决公共事务的重要工具和手段。在这一国家力量不断强化和公共生活边界不断扩展的历史过程中，政策问题的建构逻辑是社会统治阶级基于维护自身统治利益，将公共权力集中于庞大的官僚体系内，应用统治和命令手段建构政策问题，通过“神秘手段和宗教仪式来预见未来”。[2]这种政策问题建构过程是一种自上而下的统治阶级意志向社会输入监控的过程，其根本上堵塞了民众需求偏好在政策过程中的有效表达渠道。形如战争和外交政策的问题出发点是统治阶级的领土和政权扩张需要;土地政策和赋税政策的问题出发点是维护统治团体的经济体系和享乐花费;人口和教育政策的问题出发点在于监控被统治群体和强化他们对上层的认同感。

　　近代以来，文艺复兴和启蒙运动解放了人们的思想，同时伴随着工业革命和科学技术的发展，以及实证研究和经验观察的发挥，人们对跟政策问题有关知识的积累速度明显加快。但总的来说，这一时期以来的政策问题建构主要是基于科学-理性的视角来进行的。20世纪以来，科学理念和理性思维在人们的公共生活中占据主导地位，其最主要特征是对社会问题的建构遵循理性原则、对公共决策活动遵循理性人假设和寻找解决问题最佳方案、问题的解决追寻效率和产出最大化原则。如20世纪初期，美国的进步主义运动倡导在公共计划和政策过程中使用理性的社会科学方法，倡导用科学规划的决策程序取代政治中的非理性，这些都反映到了政策问题的建构过程中来。[3]当然，政策问题的理性建构的益处是由于科学技术的迅速发展和人们实践知识的积累，它使复杂的社会问题通过概念抽象、模型描述、因果机制的解释，最终表象化、简单化。但对科学-理性、技术-效率的过分追求，政策问题中的价值内涵也就变得越来越稀薄，忽视了政策问题中公平、正义、尊严、善良等最基本的人类社会价值。

　　应当承认，政策问题的科学-理性建构主要来源于以下两个方面。首先是公共行政和政策科学建立初期，作为一门崭新的学科从原始浑浊的状态中脱离出来，就必须带有“科学”的精神和理念。伍德罗.威尔逊于1887年发表的《行政之研究》一文把行政从政治中“拯救”了出来，认为行政工作的目标“在于政府适当的或成功的干什么;怎样才能提高效率或降低成本完成这些工作”。[4]在行政与政治二分的情景下，行政部门对公共问题的管理更加专注于技术、科学和效率，加之20世纪20年代私人部门的科学管理主义理念——标准化、定量化、科学化——引入到公共部门中，使行政部门政策问题建构能力和解决能力大幅提升。同样我们看到，20世纪50年代拉斯威尔创建了“政策科学”，试图将公共政策作为一门单独的学科从传统的政治和行政中分离出来，它认为的政策科学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来趋势进行分析的学问”。[5]他的“实现人类尊严”的政策科学是在科学精神的思路之下建构的，强调正确合理的问题建构以及科学有效的问题解决路径。所以，无论是早期的公共行政还是公共政策，它们的研究对象——社会公共问题的界定和解决都是以科学化为主旋律，再加上实用主义和功利主义哲学导向，使研究者们对政策问题的建构必须抱有科学、理性、有用、效率、方便、经济等基本理念。

　　其次是在实践中，政策制定者们对政策问题的描述和政策分析家们对现实政策的分析中可以看到，他们对政策问题的建构带有不同形式的理性主义理念。马克斯·韦伯的官僚制理论的最大贡献在于把现代理性引入到解决社会问题的行政实践中，它是一种符合工业化的典型组织形态。现代官员们对政策问题的认识必须考虑到“精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的从属关系、减少摩擦、降低成本等”，[6]这也要求他们在社会问题建构中接受一种符合现代生活理性技术的专业训练。在对政策问题进行决策时，诺贝尔奖获得者、管理学大师西蒙反对以往的“经济人”假设下的绝对理性决策模式，他认为政策问题所面临的社会环境是一个复杂的、不确定的的环境，并且人的知识受到特定情境下变量的制约，所以他提出了有限理性决策模型，但他并没有超脱政策问题建构的理性范畴。20世纪60年代，随着计算机技术的推广和运筹学、博弈论的发展，大量的政策咨询机构将政策问题的理性主义理念发挥到了极致，它们通过数理统计、民意调查、最优解、线性规划、概率预测以及回归分析等方法，使政策问题的描述更加科学理性。在此背景下，开发了许多关于政策问题决策与政策分析的工具和模型，如德尔菲法、头脑风暴法、混合扫描模式、优化模式、项目-计划-预算系统等。

　　总之，科学-理性思路下的政策问题建构一方面适应了工业社会发展的线性思维，另一方面又满足了工业革命以前的政府“统治”和工业社会“管理”理念下对社会“控制”的需求。公共政策作为一种现代文明社会治理的基本工具，其本身就承担着“社会价值权威性分配”[7]的功能，但它在政策问题建构中所选择的科学-理性视角使政策应有的目标发生了置换，社会治理应有的价值产生迷失。因此，我们需要超越这种科学-理性的思维局限，重新找寻政策问题建构应有的规范价值。由此，政策发生学的视角为我们下一步的分析提供了一种可能。

　　三、政策问题源流：一种发生学的逻辑解释

　　政策问题建构何以可能?一个传统的且广为接受的观点是，政策问题(Policy Problem)是由社会问题(Social Problem)演进而来，其建构过程必须涉及到三个问题，即：公共问题是怎样引起决策者的注意的;解决特定问题的政策建议是怎样形成的;某一建议是如何从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。[8]但传统的“科学-理性”视角下对政策问题的研究到这都止住了脚步，缺乏对政策问题源流的回溯性研究。相比较而言，发生学视角下对政策问题的解释向前迈了一步，它聚焦于政策问题如何产生，以及从个人需求走向政策问题过程中社会公共价值是如何提炼的。由此，本研究提出的一个回溯性路径命题就是：政策问题来源于社会问题，而社会问题来源于个人需求。但科学的思辨并非这么简单和粗暴。因此，我们顺应政策发生学的建构逻辑，以个人需求为起点，厘清政策问题形成的脉络和发生机理。

　　(一)政策问题发生源点：从差异性个人需求偏好走向相似性个人需求偏好

　　当我们把研究视角转向现实社会中的每一个人时，就会发现他们的需求千差万别，比如有医疗、住房、教育、养老、免受伤害、自我价值实现和职业发展等需要。之所以会出现这些需要，是因为人们背后不同的经济地位、社会状况、民族宗教、信仰和价值等因素决定的。我们姑且把这类需求称之为差异性的个人需求偏好，这种需求的最明显特征是：(1)差别性，即需要千差万别，每个人(群体)的需求是自身特质决定的;(2)起点低，即人们的需要满足于维持生活的基本需要，处于马斯洛需要层次理论的最下端;(3)偶然性，人们的需求随机性很大，没有固定的规律和模式;(4)私欲性，即人们的需求基本上都以自己为出发点，缺乏公共性。当然，差异性需求偏好随着群体规模增大和社会经济发展水平提升，会走向相似性的个人需求偏好，即在特定环境和时间下，人们的某些需求会趋向一致。比如，家庭的诞生使所有的家庭成员都有情感交换的需要，一定数量儿童的集聚会产生相似的受教育需要，再如，偶发的飞车抢夺使得社区居民的警察服务需求突然增加。这种需求的最大特点在于低层次、进阶式、差异性和回归式，它比差异性个人需求层次略高一点，但面临不稳定社会环境时，会回落到差异性个人需求。

　　一种很简单的思路是当人们的需求无法满足时就会产生问题(Problem)，当然这个问题是一个需要解决的真问题。差异性需求偏好向相似性需求偏好转变的问题支持系统在于一个初级的共同体(如家庭、邻里、伙伴等)形成;其演进过程是个人差异走向个人相似、从低级需求走向高级需求;促发力量在于群体规模的扩展、出现低级的社会分工以及人们之间交换成为可能。差异性的个人需求走向相似性个人需求是私人生活和公共生活的第一次相遇，因此，它成为公共政策问题建构的逻辑起点。

　　(二)个人问题异质性的剥离：从相似性个人需求偏好走向交织复杂性社会问题

　　相似性个人需求偏好走向交织复杂性社会问题是私人生活向公共生活进一步接触的过程，同时也是一个个人问题异质性逐步剥离的过程。按照马克思主义的社会起源观点，现代社会起源于社会矛盾的运行和“劳动与劳动客观条件之间的分离”，[9]其核心是人们之间的生产关系的转换和作用。按照这一说法，我们发现之所以存在大量复杂交织的社会问题，是因为社会成员大量相似性需求得不到有效供给的情况下通过社会关系和社会运动催生而成。复杂交织的社会问题是蕴含多种因果变量的作用并受多种力量挤压而形成的一种网络化问题形态。很简单的一个社区就时刻充斥着交织复杂的社会问题，如部分成员有跳广场舞的相似性需求，部分群体有遛宠物的相似性需求，部分群体有加强卫生管理和治安巡逻的相似性需求，大量相似性需求的叠加最终构成了交织复杂的社会问题网。

　　交织复杂的社会问题的特征主要表现在问题同质化、类型化和模糊性，即个人问题的异质性和差异性逐渐被剥离，并且他们的差异性需求通过某种机制的整合最终形成类型化的社会问题，模糊性是社会问题之间不存在明确的界限。但这种社会问题依然是一种混种的、复杂的、碎片化、因果作用不明确的社会问题。从相似个人需求偏好走向交织复杂的社会问题的支持系统主要是形成一个拥有充沛社会资本的“政策社区”，[10]它类似于各种问题形成、碰撞和相互作用的垃圾桶。其演变过程是个人相似性需求未得到满足而演进为混乱的社会问题;促发力量在于一个初具规模的共同体形成，群体内所有成员可以自由进出政策社区，它们之间形成的混乱的交换和初步合作关系。

　　(三)社会问题复杂性的筛选：从交织复杂性社会问题走向相似性社会问题

　　相似性社会问题并非是由交织复杂性社会问题的简单归纳和按照相似程度的整合。它是问题的筛选过程，其暗含的逻辑在于问题垃圾桶里各种错综复杂的力量进行角逐、竞合、交换、吸收和排序等，形成一组以解决相似性公共需要为核心的问题序列。相似性社会问题的感受群体依然是一个相对规模较小的半开放群体，比如一个农村若干家庭对留守儿童社会保护问题的同时关注，某一社区居民对邻避设施建设表达不满的相似性问题，或者几个地区在同一时间段爆发传染性疾病的社会情绪传播。事实上，大量相似性社会问题的形成就已经倒逼政策分析家和政治官僚们去对社会问题进行分析，这时他们需要弄明白的是“这个社会究竟怎么了”，为什么会出现这些问题，问题的严重性、波及范围和发展趋势如何?

　　相似性社会问题的主要特征主要表现在具有明显的类型化趋势和规模效应，即从交织复杂的社会问题中筛选出一系列具有共同属性和表征的社会问题，它们可能具有相似的或同类型的解决办法;同时，由于群体数量的急剧膨胀和问题“稻草效应”的存在，它具有明显的规模效应。从交织复杂的社会问题走向相似性社会问题的支持系统是需要一个“问题垃圾桶”，它的支持作用表现在所有与问题有关的要素都可以自由流动、人们的选择性偏好没有固定的方向和大小、问题整理的技术是模糊不清的。其演进过程主要表现为交织复杂的社会问题走向相似性社会问题;促发力量在于具有相当数量的人们对公共问题进行关注，他们初步拥有公共问题(Public Problem)意识并进行大规模的意见交换和问题讨论。

　　(四)共识性社会问题的升华：从相似性社会问题走向共同性社会问题

　　从相似性社会问题走向共同性社会问题的实质是共识性社会问题的升华过程。共识性社会问题是人们对某些相似性社会问题达成一定程度的认同，但又缺乏公共问题的属性。而共同性社会问题(Common Social Problem)带有公共问题(Public Problem)的部分属性，但它又不完全是公共问题。共同性社会问题有两种表现形式：一是为获得个人利益的行为额外的带来了社会成本;另一种是社会福利的增加和改善而要求个人做出牺牲。总之，共同的社会问题“又称集体行动的问题，因为很难推动人们去承担私人成本或者放弃私人利益以获得集体的好处”。[11]共同性社会问题是属于公共生活空间内的一种问题，它的解决与否具有很大的非排他性和搭便车效应。比如一个村庄公路、灌溉供水等基础设施的修建，小区监控系统的安装，公共食堂的食品监管等问题。

　　共同性社会问题的主要特征表现在以下几方面：(1)问题更加抽象，即共同性社会问题是从混乱零散的社会问题中抽取共同性、本质性特征;(2)规模效应更加明显，呈现区域化、类型化现象;(3)形成问题源流(Problem Stream)，即这是一个需要解决的真问题。从相似性社会问题走向共同社会问题的支持系统是形成一个稳定的问题论坛，此时，与问题密切关系的人们进行自由讨论，使问题更加抽象化、程式化。其演进过程主要表现为从相似性社会问题走向共同性社会问题;促发力量在于问题的涉及人群数量进一步扩展，人们对问题进行高度关注，他们明显具有公共问题意识并初步具有解决问题的思路和工具。

　　通过以上从政策问题发生学的角度追溯了问题形成的四个阶段，我们对其总结如表1所示：

 

 

　　从以上的四个演进过程中，我们可以总结出社会问题的实质，即因社会关系和情景系统的变化，人们的需要、价值观念、利益受得了威胁而最终演变为一种社会性的紧张态势，最终成为社会问题。事实上，社会问题“被认为一种既定的事实，是公共政策的逻辑起点”，[12]质言之，公共政策的根本目的在于解决乃至消除社会问题。但是并非所有的社会问题都成为被解决的政策问题。那么，社会问题是如何走向政策问题的，在发生学的逻辑下它又何以可能?我们将其梳理为以下几个方面：

　　(一) 问题的公共性进一步提炼

　　社会问题的形成是一个差异性个人需求不足走向相似性社会问题的过程，也是一个私人生活的一部分问题归入到公共生活中的过程。从这个演变进程中可以看到，一定数量的人们的相似性需求的叠加可以推演为社会性需求(共同利益或社会问题)，这也是人们普遍持有的一个观点，当然这也只能是一个停留在问题表面的论断。按照公共选择理论的经典解释，公共性是必须具备非竞争性和非排他性特征，以及出现搭便车现象。社会问题(共同问题)能否顺利走向政策问题(公共问题)，其关键在于问题的建构、解决过程中是否出现竞争、排他和“搭便车”现象。同时，社会问题的公共性进一步提炼主要表现在建构的问题属于公共生活问题，目的是解决公共事务;问题的演进过程是开放的，所有问题相关者都可进入;问题的推动是公共理性作用的结果。

　　(二)问题的因果关系更加明晰

　　因果关系是杂乱无章的社会问题背后的重要关系，它客观的支配着事物的特征、性格、属性、演进趋势等。共同性社会问题处于交织复杂性社会问题和政策问题中间的某一序列点上，它背后的因果关系表现出紊乱化、碎片化、模糊性等特征，并和相关关系处于一种“剪不断、理还乱”的态势中。从某种意义上而言，一个共同性社会问题向政策问题的过程在于因果机制的作用效力得到持久发挥，它使混乱的问题走向程式化、具体的事物更加抽象化、经验的观察更加实质化、问题的效度、信度进一步提升。同时，社会问题的因果关系极力地向政策企业家们描述各种现状，表达这个社会“出现了问题”，以引起他们的关注。当然，走向政策问题的社会问题中并不只有一条因果关系，而可能是多个复杂的关系束。

　　(三)各种问题力量的继续作用

　　社会问题的本质是人们福利水平无法满足而与社会环境产生紧张的情景。每一个社会问题都是某些力量作用的结果，这些力量可能是个人利益、团体文化、规范价值、历史经验、信仰与理想、资本与权力，等等。在这种发展过程中，各种力量的作用形式会有很多种，如铁三角(Iron Triangle)、倡议联盟(Advocacy Coalition)、利益捕获(Interest Capture)、交易合作、协商同化等。这些力量的作用是问题强化和演进的重要动力，但有时作用方向的不协调或作用点偏移会使问题停滞不前乃至性质发生偏移。

　　(四)相当数量的人们对问题持续关注

　　共同性社会问题具有公共性和社会性。当某种客观的共同性社会问题或情势在特定时间内没有消除乃至持续扩大，或者说已经造成了某些严重后果时，社会公众对该问题或情势的关注就会逐渐甚至快速增加，并产生一定的问题诉求和政策信念。比如瓮安“6.28”事件、孙志刚事件、厦门PX爆炸事件、番禺垃圾场建设选址、青岛天价虾事件等。人们对社会问题的关注表现在：一是通过传媒工具对问题进行信息披露、传递和加工处理，使公众及时了解事情的详细情况和变化，并对此问题形成心理感知;二是各团体通过情绪渲染、价值整合等方式形成联盟，可能采取激烈的方式表达自身的利益诉求。

　　(五)具备解决问题的资源能力

　　成功地解决某一社会问题，最关键的一点是需要对该问题的相关资源进行全面考量。公共组织是解决社会问题的关键主体，它们对某一政策问题的建构很大部分来源于这样一种考虑：自身有没有能力解决这一社会问题。若没有解决该问题的资源基础时，社会问题向政策问题的转换就会夭折，无法进入决策者们的视野。解决某一社会问题的资源能力主要表现在：公共财政的预算限度、社会资源的调取和使用能力、民众的心理认同感、对以往历史经验和现实环境的考衡、政策工具的选择等。

　　上面我们沿着发生学的逻辑寻访了影响社会问题走向公共政策的五个因素，同理，对政策问题进行建构分析时也可以从这五个方面考量。基于此，刻画出它们之间的关系示意图(见图1)。

　　五、余论

　　政策问题的逻辑起点是现实社会中人们千差万别的未满足的需求，正是这些需求给了公共政策发挥作用和施展抱负的场地。沿着人们需求问题被“社会化”这一思路，我们理顺了社会问题是如何形成的这一发生学知识，即它的演进逻辑遵循以下几个阶段：“差异性个体需求”——“相似性个体需求”——“交织复杂性社会需求”——“相似性社会需求”——“共同性社会问题”。当然，从一个差异性个体需求走向共同性社会问题的条件并不仅仅是与这一需求相关的人群增加，而是拥有一个促发性的系统，它包含了以下要素：对问题公共性的进一步提炼、问题形成的因果关系更加明确、与问题相关的各种力量持续作用、社会大众的广泛关注以及具备问题解决的资源基础。与此同时，最终形成的共同性社会问题只是政策问题形成的前奏，一项被期待形成政策问题的社会问题的解决机制便是政策议程，它对社会问题进行筛选、过滤和再界定，要求政策制定者对此社会问题的相关要素进行全面考量，是社会问题走向政策问题的桥梁。

　　在对理论分析的同时，我们也寄予对现实的思考和关怀。之所以当今社会存在着大量政策失败现象，以及政府对政策问题的仓促建构和执行乏力，其中的很大原因在于缺乏对政策源流问题的思考和界定。总之，我们寄希望政府和其他主体在政策制定实践中，从社会问题的起源角度界定哪些问题应该成为被解决的公共政策问题，哪些社会问题应该交给社会让其自身解决和消化。

　　[1][美]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社，2004.20.

　　[2]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社，2003.18.

　　[3]张康之,向玉琼.科学语境中的政策问题建构[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2013(9).

　　[4]毛寿龙.西方公共行政学名著提要[M].南昌:江西人民出版社，2006.33.

　　[5]Daniel Lerner, Harold D. Lasswell. The Policy Science: Recent Development in the Scopeand Method. Standford University Press，1951.

　　[6][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].上海:上海人民出版社，2010.17.

　　[7][美]戴维·伊斯顿.政治体系[M].北京:商务印书馆，1993.3.

　　[8][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社，1990.16.

　　[9]杨廷强.论马克思对现代社会起源的分析及当代意义——基于《1857——1858年经济学手稿》的解读[J].理论界，2015(1).

　　[10]Young-Jung Kim, Chul-Young Roh. Beyond the Advocacy Coalition Framework in Policy Process. International Journal of Public Administration， 2008(6).

　　[11][美]德博拉·斯通.政策悖论——政治决策中艺术[M].北京:中国人民大学出版社，2006,23.

　　[12]孙萍,鲍丽明.论我国公共政策问题构建的价值诉求与回归[J].理论与改革，2010(2).

 

A Theory of Policy Problem Stream：The Construction Logic of A Policy Genetics

 

Jin Yongzhu   Liu Qiangqiang

 

　　[Abstract]We live in a world surrounded by problems, and some problems are fulfilling their public policy value distribution and the main object. But we need to think about a long time neglected problem that how to construct a policy issue. A traditional explanation is that the policy issues are top-down constructed in a scientific-rational perspective. But from a genealogical perspective, policy is derived from complex social problems, and these problems went through the five stages of evolution: the difference of individual demand, similarity of individual needs, complex mixture of social needs, similarity of social demand and social problems of consensus. Policy problems are derived from a large number of social problems of consensus, and its solving process is to form a policy agenda, accompanied by a relative triggering mechanism.

　　[Keywords] policy problem stream，policy problem genetics，construction logic，policy agenda

　　[Authors] Jin Yongzhu is Vice Dean and Professor at School of Public Administration, Guizhou University; Liu Qiangqiang is Master Student at School of Public Administration, Guizhou University. Guiyang 550025