doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.01.17

基金项目：江苏省社科基金项目“大数据条件下公共政策评估研究”(编号：16ZZB002);江苏服务型政府建设研究基地项目(编号：30916014110 & 30916013123)

作者：向玉琼，南京农业大学公共管理学院副教授，南京 210095


近代以来，人类走进了工业社会，到了20世纪后期，工业社会发展到了其顶点，从而开始了后工业化进程。面向未来，学术界开始描述一个工业社会之后的社会，将其称为“后工业社会”。张康之在其新著《合作的社会及其治理》则提出了一个新的概念——合作社会。这是对人类社会的这一新的历史阶段社会性质的基本定位。该书的重心在于规划和构想这一社会中的社会治理，其中，“政策应当是怎样的和发挥着什么样的作用”这一问题也得到了阐发。在人类的任何一种共同体生活中都需要政策，但在不同的共同体生活中政策的作用和定位是不同的。工业社会是一个竞争的社会，为了规范竞争行为，建构平等、自由的竞争秩序，协作体系被创建出来，从而创造出了有序竞争的局面。通过政策的制定与执行，工业社会形成了一个适应竞争行为的协作系统。政策对个体行为进行管理和规范，这一方面使得竞争行为的发生有了保障，另一方面也形成了一个自上而下的管理系统。政策通过对人的管理和控制来实现社会秩序，就此而言，政策的运作塑造出了一个外在于人的管理系统。从20世纪后半期开始，西方国家相继进入了全球化、后工业化进程中，这一进程打破了一切领域和地域的边界，推动社会走向开放与合作，相应的，作为社会治理工具的公共政策也需要做出改变。张康之教授对合作的社会这一全新的社会形态进行了展望，对合作社会中的治理模式做出了全面的规划，并以一种极具前瞻性的宏大视野，对作为社会治理工具的政策作出了崭新的设计。

　　一、竞争社会中生成公共政策

城市化、工业化进程推动了个体摆脱群体身份，成为具有社会意义的个体。原子化个体的生成伴随着“自我”、“他人”意识的出现，“自我”是中心，“他人”是边缘，并对“自我”构成威胁。人的认识与实践都是从“自我”出发，也以维护“自我”的利益为目的，“自我”与“他人”之间形成了一种分离与对立的关系，并以竞争的方式表现出来。竞争行为充斥了社会的各个领域和角落，竞争关系成为主导性的社会关系。但是，无限制的对抗与竞争必然给社会带来灾难性的后果。因为，这意味着社会需要一种整合机制和保障机制来将竞争限制在一定范围之内，同时，又必须为竞争的开展提供保障，这种保障机制就是协作。“协作与竞争之间是有着相容性的，或者说，协作与竞争是能够实现相互支持的，没有竞争的协作是低效的甚至是无效的，而没有协作的竞争则是无序的，甚至会陷入霍布斯所说的‘原始丛林’之中。”[1]协作是基于竞争的需要而产生，协作的目的是为了竞争，说到底，是为了实现竞争者利益的最大化。竞争发生于原子化的个体之间，如果没有协作，竞争必然将社会带向一个分裂的、无序的状态。协作所发挥的就是社会粘合剂的作用，协作将分裂的个体重新粘合起来，将不确定的竞争行为及其后果纳入到确定性的和可预测的范畴之中。没有协作，竞争无法持久地开展，协作的目的也是为了更好地竞争，可以说，协作与竞争是一体两面，相伴而生。

工业社会中的协作体系无法由农业社会中的习俗和习惯来提供支持。首先，习惯和习俗不具有强制性和明确的规定性，无法对竞争行为加以适当的规范。“群体据以生存的规则构成不了一个体系，而仅是一批单独的标准，除了它们是一个特定的人类群体所接受的规则外，没有任何确定的或共同的标志。在这方面，它们类似于我们自己的礼仪规则。因而，如果对于这些规则是什么或某一给定规则的精确范围提出怀疑，那是根本不存在通过引用权威性文本或依靠对这些疑点的解释具有权威性的官员来解决怀疑的程序的。因而，这样一种程序和对权威性文本或人物的认可包含着一种不同于该群体所全部拥有的义务或责任归责的规则。”[2]哈特将此归之为习惯的一种缺陷，指的是由习惯形成的规范具有不确定性。其次，在运用习惯时出现了纠纷，由于习惯不是由人制定的，也就没有人会对其进行有意识的变革和维护，这样，“用以维护这些规则的分散的社会压力的无效性”[3]就会出现，争论就会无休止地进行下去。在农业社会这样一个简单而确定的社会中，习惯的这些缺陷尚不足以对社会行为的整合造成什么影响，而当人类进入工业社会后，当社会具有了复杂性和不确定性的特征时，习惯就会因为无法提供一种确定性的和权威性的话语而无力规范人的行为了。

另一方面，在竞争社会中，权力无法继续在前台发挥作用，因而无法支撑起协作系统。工业化进程摧毁了身份等级制度，个人成为平等、独立的行为主体，竞争行为也是在平等关系中展开的。反过来说，在等级制度下，竞争关系是无法出现的，等级制度所赋予行为的是强迫或者馈赠，而不可能出现真正的竞争。因此，当人与人之间开展平等竞争时，就意味着等级制度已经不存在了。而权力正是依赖于等级结构来发挥作用，当等级结构被摧毁时，权力也就自然地失效了。即使在一些领域中权力仍然存在并且对行为加以控制，但这时的权力仅具有强制性和针对性，当竞争行为无处不在时，权力就束手无策了，随处可见的不确定行为超出了权力的控制范围。就此看来，权力在竞争社会中的协作系统建构中是无法发挥作用的，因而，能够建构起适应竞争社会的协作系统的，就只能是政策与法律了。

政策作为一种抽象的规范所体现的是法的精神，也是一种契约精神。政策的效力范围具有普遍性，所规范的个体都是抽象而平等的，因而能够将具体的竞争行为都涵括进来。政策为具体的竞争行为设定边界和底线，为个体之间的行为提供了一种具有确定的预期，使得不确定的竞争行为具有确定性的结果，故能将竞争限定在一个可控而有序的范围内。虽然原子化个体之间存在隔阂和猜疑，但政策却为竞争行为的开展提供了保障和平台，为个体提供了一个交往的渠道。正是通过政策的实施，整个社会确立起了契约关系，这种契约关系就如同一个焊接器，将分化的个体整合到了一个有序的社会中。

从历史上看，到17、18世纪时，为了对千差万别的竞争行为加以规范，现代民族国家产生并开始大量制定法律和政策，目的就是对具体行为进行具有普遍性的规范。在此之后，随着社会竞争的加剧，制度迅速在社会各个领域完善起来，而且，“制度就不仅存在于国家平台上的政治生活之中，也就是说，它不仅是政治领域中的法制等，而且是贯穿于社会生活的每一个领域中的，在一切有着人的活动的领域中，都同时有着相应的制度。”[4]人们努力在各个领域中制定出尽可能完善的政策规范，促进竞争关系的发展，并对竞争行为可能带来的消极影响进行控制，使得整个社会运行更加井然有序。作为社会协作系统的重要组成部分，政策成了社会治理的主要工具。

基于原子化个体而开展的竞争是为了实现利益的最大化，竞争只是个体利益实现的一种方式，不加控制的竞争必然会破坏协作，最终，竞争行为也难以为继。因而，协作系统必然要对竞争行为加以控制。“随着竞争的持续展开，必然会出现破坏竞争(如垄断、霸权、欺诈、盛气凌人等)的行为，而且，竞争本身也会引发各种各样的消极行为，并有可能对协作造成破坏性的冲击，甚至会趋向于使协作体系解体。”[5]这就意味着，要使竞争行为能够持存下去就必然要强化协作体系，而协作体系保障竞争持续下去的方式就是对竞争行为加以控制。“为了实现对竞争行为的控制，为了使竞争在协作过程中发挥积极的而不是消极的作用，就必须把协作置于控制系统中，即在协作者之上建立起一个主导协作和协调协作的行为体，让这一行为体实施对竞争的控制，以保证协作能够成为现实的行动。”[6]竞争必然是自利性的，自利的行为往往会以牺牲他人利益为代价，协作的目的就是要把这种互害行为限制在一定范围之内。因而，协作系统一旦生成，就带有明显的强制性。由于任何系统一旦生成就会努力自我维持下去，具有强制性的协作系统也是有惯性的，因此，政策一旦产生就会加强对竞争行为的控制，而且会不断强化这种控制。就公共政策本身来看，是有着多重功能的，但当政策是出于维持竞争的目的而被制定出来时，规定性就成为政策的首要功能。“为政府所设立的规定性规则通常被称为法律。固然，许多法律使得它们自身很容易地被视为工具性或者构成性规则。”[7]政策的规定性将人置于统一的规范之中了，并从形式上进行了无区别的、无区隔的管理，但规定性的功能最终所要实现的是自上而下的控制，这也就是工业社会协作系统的基本特征。

通过规定性功能的发挥，政策实现了对竞争行为的有效规范，也形成了一个外在于人自身同时又对人加以控制的体系。“对于社会治理而言，特别是在制度设计和制度安排中，如果仅仅关注人的竞争行为，总是处于如何规范和利用竞争行为的考虑，就会以竞争(竞选)的方式选择社会治理者，就会利用竞争去为社会发展提供动力，就会通过竞争去实现社会生活各类资源的配置……至于人在群体中应当获得的道德生活以及其他决定着人的完整性的生活内容，则会受到忽视，甚至受到压抑。在某种意义上，近代以来的民主以及法律制度就是基于人的竞争行为而作出的设计和安排，因而，近代以来的全部社会治理也无非出于有效和合理地利用人的竞争行为的目的。”[8]以至于在公共政策的实施中，每个人都有这样的感受，一个外在的无形的怪物时刻都在监视着自己并规范着自己的行为，想逃离但又无处可逃。政策塑造出的这个单向度的控制体系，类似于边沁所描画出来的全景敞视监狱。它是一种特殊的建筑构造，监视者位于中心，被监视者被置于外围，外围是由环形的区隔开来的小房间构成，每个小房间安排不同类型的人住在里面，他们因受到隔离而无法联合起来反抗。通过特殊的建筑设计和逆光效果，位于中心的监视者能够看清被监视者的一举一动，而被监视者却无法看清监视者。监视者与被监视者之间所形成的这种单向度监视，被福柯比喻为现代社会中的单向度的管理系统，其中，政策就充当了抽象的环形建筑的角色，是单向度社会治理的工具。

在从农业社会转向工业社会的过程中，人的解放作为一个主题被提了出来，当时的主要任务是把人从神的光晕以及共同体的掩藏中解放出来，使人成为具有社会意义上的个体。工业化进程完成了这一任务，但工业社会很快又通过政策和法律的完善而塑造出了一个无形但又无处不在的监视体系。政策对人的行为做出了全方位的规定和限制，而且越来越严密和细致。政策愈是高效和严密，就愈是有效地把人锁进一个个森严的笼子里，以至于人的解放这一主题在工业社会中成了一个未竟的事业。

　　二、确立共生共在的出发点

协作是为了规范竞争行为而做出的必要设置，但协作本身不是最终的目的，不可能达到合作的结果。“就工业社会的制度框架而言，所支持的和所规范的都只是社会协作。”[9]协作是不同于合作的，或者说，协作只能算作是合作的低级形态。协作以竞争获胜作为目的，因而协作只是竞争的手段，是从属于工具理性的。“基于工具理性的利益谋划，必然会反映在行为的短期效益上，虽然协作者也会表达出追求长期效益的愿望，但工具理性决定了协作者必然是短视的。可以断言，出于利益的目的而合作，那只能说这种合作还只是工具性的行动，是被作为个人利益实现的途径来看待的。”[10]协作只是竞争的手段，而不是行动的目的。协作过程中贯穿着竞争的意图与行为，“协作体系是一种通过结构、制度以及规则而建构起来的整体，而在实际上，在这个整体的内部，却时时处处存在着竞争，甚至各种各样的组织管理体制就是利用竞争而实现管理的。”[11]作为协作体系的政策也是与竞争联系在一起的，所以，政策的运作不会推动社会中合作的发生，反而会加大竞争的激烈程度，带来人的进一步分化。

政策作为协作系统的必要构成要素，是出于维护竞争的目的而设立的，本身也是竞争的产物。在一个分工—协作的框架中，政府与公众组成了一个协作体系，政策主要由政府来创制，公众则是政策规范的对象。当政府垄断了政策制定与运行的全过程之后，却将政策系统封闭了起来。“政府在人类社会治理发展史上所获得的社会治理垄断地位，决定了它倾向于选择封闭，倾向于拒绝与社会开展合作。”[12]为了维护自己的竞争优势，位于社会中心的政策主体会努力将自己的地盘封闭起来，处在社会边缘的人则不得随意进入。可以认为，竞争社会必然是一个封闭的社会，协作系统必然是封闭的。“就系统的性质以及特征而言，协作系统是相对封闭的，它不希望甚至不允许任何新的因素的进入而对协作系统的结构造成冲击。即使协作系统出于自我完善的需要而准备把新的因素吸纳到它的结构之中，也一定是经过理性计算之后，才有可能再去作出相应的选择。”[13]实际上，竞争是发生在封闭的个体之间的，因而，竞争的结果也只能是进一步加剧社会的封闭性以及个体之间的对抗。

在分工—协作的框架下，政策的运行不会消除人们之间的隔阂与对立，相反，会随着竞争的加剧而进一步激发社会中的对抗。“如果说工业化造就了原子化的个人，那么，这个社会的制度以及各种各样的物化设置都是在维护和尊重个人权利的前提下而激励了他去征服世界的。我们的制度及其法律包含着这样一个默认事实的内容，那就是，只要他能把世界的一切占为己有，这个世界就是他的，就应当为他的拥有提供保护。”[14] 每个人都将谋求自身利益视为天经地义，每个人都在想法利用他人来实现自己的利益，而每个人也都被当成他人实现利益的工具，而政策只会努力维护这种自利行为。整个社会弥漫着一种工具主义的气息。社会实际上处于一种碎片化的状态。政策从形式上将人们连接起来，为人们的交往行为提供保障，但政策却无法改变原子化个体之间的这种实质上的对立。

在政策对个体行为进行协调和管理的过程中塑造出了一个外在于人的控制系统，人的行为不能超过规定的边界，否则，就会受到惩罚。人要时刻注意外在规则的约束，要保证自己的行为不能越界，这样，人逐渐变得被动和消极，甚至丧失了自己的自由思考和独立行动的能力，成为一种形式化、片面化的存在，而道德则被清扫出门，剩下的只有经济人。“虽然法律可以精心设计以教导人们保持同情心，然而，在短期内来看，它可以被希望的只是迫使人们，在或广或狭的范围内，好像具有同情心似的行为。这难道不是在贬低人们的道德观，并把人们当作强制和表演的对象吗?而且，这种政策的后果不是创造了一个尚未存在，而且也许永远不会存在的社会的童话吗?实际上，心灵的现实永远继续嘲弄着我们自己的矫饰性的公开的形象，而且，公共领域无时无刻不处于危险的边缘，它会成为它试图克服的邪恶动力的牺牲品。”[15]在政策或法律的管控下，人成为没有情感和价值关怀的管理对象，韦伯所说的“祛魅”的社会，正是在这样一种管理系统中形成的。政策越是追求科学化，就越会突出其工具理性的一面。越是强调协作系统的高效与严密，越是使得公共政策成为只具有工具理性的治理工具，越是隐形化了个体之间的尔虞我诈，也越发激化了社会中的对立和怨恨。事实上，以原子化个体为出发点设计出来的政策，最终必然是激化个体之间的竞争。

20世纪后半期以来，全球化、后工业化进程开始启动，人类随之进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段。这是一个与工业社会完全不同的历史阶段，，社会出现了多元化、个性化、开放性和高速流动等新的特征，人们用“信息社会”、“第三次浪潮”、“晚期资本主义”等词来指称这一阶段。社会的高度复杂性与高度不确定性超出了任何人为控制和设计的范畴，个体为了生存和发展，只能更多地彼此依赖，并努力寻求合作，合作代替竞争而成为社会中的主导性的关系。哈耶克曾经高度评价竞争对于社会进步的作用，认为“竞争是个发现的过程，是一种包含着所有进化过程的方法，它使人类不知不觉地对新情况做出反应;我们是通过进一步的竞争，而不是通过合作，逐渐提高了我们的效率。”[16]这一观点在工业社会中尚具有合理性，但在后工业化进程中，则需要修正。全球化和网络化推动社会在各领域中全方位地实现开放，将消除一切界限和区隔，社会中出现了领域融合、部门融合的现象，这是一种真正的“脱域化”。社会关系与社会治理都正在发生根本性的变化，人们越来越需要通过合作而不是竞争来应对社会的瞬息万变。正是看到了这一点，张康之教授断言，“后工业化将预示着一个合作社会的到来。”[17]

工业社会中设计的民主制度实质上是一种协作制度，民主程序使得人类的竞争行为以有序的形式和程序表现出来，使得政治领域中也能有序地开展竞争。但是，“在全球风险社会的条件下，整个人类社会都处在一个高度相互依存的状态中，只有合作而不是民主才能够满足人的社会依存性需要。因为，在高度复杂性和高度不确定性条件下，民主制度的那些做法，即把人们分成不同的人群，让不同的人群在各自的利益追求中开展竞争，藉竞争去获得公共意见，等等，都变得非常危险了。”[18]只有基于人们的合作行动，才能作出应对风险社会的对策，才能赢得人类社会的共生。在一个高度复杂性和高度不确定性的社会中，需要的是合作，这种合作是为了人与人的共同利益，是为了生存的需要，这是超越了民主和竞争的合作模式。

根据张康之教授的看法，在人类社会的农业社会、工业社会和后工业社会这三个不同的历史阶段中，对应的制度模式分别是权制、法制和德制。“在不同的社会，特别是在人类社会的不同历史阶段中，人们之间的模式化关系和结构性联系有着不同的性质和内容，从而决定了人们在不同的历史阶段中拥有不同的制度。”[19]权制、法制和德制是三种基本的制度模式，每一种制度模式都是一个系统，由一系列具体制度构成。其中，法制是对应于工业社会的，是基于竞争关系而形成的协作体系。协作的社会是建立在原子化个体的基础上的，其建构目的必然是进一步增长自我意识，固化中心—边缘结构。恰好是原子化个体这一出发点，使得协作体系的发展只会导致社会的碎片化、封闭化以及僵化等等问题。如果说工业社会中的政策建构出现了问题，从根本上看，是在政策建构的原点上出了问题，也就是在原子化个体这一出发点上出了问题。因此，“在社会建构方面，是需要改变思路的，首先要做的就是，需要改变认识社会的视角，即从共同体的角度去认识社会，以人的共生共在为出发点去形成相应的制度和社会问题解决方案。”[20]在走向合作社会的过程中思考公共政策的重建问题，首先应将人的共生共在作为出发点，这是合作社会中政策重建的起点。“现在，人类正走向后工业社会，社会的高度复杂性和高度不确定性决定了人的共生共在是制度建设的基本前提。”[21]只有基于人的共生共在这一视角去建构公共政策，才能抛弃惩罚和威胁的旧思路，消除人对人的支配与依附，以此建构的公共政策才是为了实现人的合作目的，才能建构起一种自由的秩序。

　　三、三点全新的构想

当公共政策的出发点从原子化的个体转向了人的共生共在后，在其角色定位上将呈现出一种全新的状况。对此，张康之教授在其书中作出了总体规划，提出了三个原则性的构想。“后工业社会将是一个合作的社会，对于这一社会中的合作行动以及合作行为模式而言，将不可能对工业社会的制度规范作出适应性证明，相反，它需要拥有全新的制度，需要在全新的制度框架下开展行动和作出行为选择。首先，合作社会中的制度将不再是外在于人的规范力量;其次，合作社会中的制度将增强人的行为的可预测性;第三，合作社会中的制度的功能将表现为，它不再是压抑反而是激发行动者的创造性，使行动者能够最大限度地为社会作出他的那一份贡献。”[22]合作社会中的公共政策可以根据这一构想进行重建。

第一，合作社会中的公共政策将不再是外在于人的压迫体系，而是服务于人的合作行动的。不管是在农业社会还是在工业社会，所产生的政策都是外在于人的，是对人的行为的规定和限制。在竞争—协作行为模式中，政策高于行动，所发挥的是限制性和管制性的功能，甚至在追求片面的工具理性中不惜牺牲价值关怀。只要政策外在于人和高于人，就必然是对人的压迫性和强制性力量，依靠政策所开展的社会治理就只能是他治的，而且地使整个社会变成一种自上而下的实施控制的社会。在合作社会中，政策与行动的关系颠倒了，政策不再是高于行动并对行动作出规定的系统，相反，政策生成于合作行动之中，政策是出于合作的需要而建构的，是出于人的共生共在的需求。合作行动首先是自主的行动，是道德的行动，因而政策首先是道德的凝结，是道德的体现。“不管人们是否感受到了，制度的压迫都是客观存在的。合作的制度不同，就我们将其称之为德制而言，是指它本身就具有道德的属性，它发挥着诱发、促进道德行为的功能，通过诱发、促进道德行为而对人的行为选择产生规范作用。因而，这种制度是内在于人的，存在于人的行为选择的内在冲动之中，而不是一种外在于人的规范因素。”[23]

事实上，能够为合作社会提供制度支撑的也只能是一种更高级的制度，也就是道德制度。工业社会中法律和政策逐步完善的过程也是社会管理体系逐步完善的过程，进而，是一个他治的社会逐步完善的过程。而道德化的政策超越了他律与自律的问题，或者说实现了他律与自律的结合。“一旦人的道德行为能够在社会建构中发挥作用，其结果也就必然会反映在道德制度的生成中。进而，在拥有了道德制度的条件下，也就不再有自律与他律的问题了，而是一种超越了自律与他律的社会形态。”[24]政策在道德的引领下运作，在运用政策开展社会治理的过程中，实际上是通过道德而实现社会治理。政策的实施就是道德的具象化，首先是内化于人的心灵，然后才体现在人的行动中。所以，人在服从于政策的时候不会感觉到他人对自己的控制，所感受到的反而是自己在道德的引领下去实现道德诉求。当合作社会到来时，道德与价值将重新回归社会，公共政策不再是排斥了道德的治理工具，反而包含着道德的内容，具有了道德的属性。

第二，合作社会中的公共政策将会摆脱狭隘的工具理性的束缚，从而在实践理性的追求中而表现得更加科学。作为一种治理工具，政策是有着科学化和理性化的要求的，也正是这一原因，到了20世纪中期，出现了技术专家治国的现象。技术专家以及精英掌控了政策制定的全过程，并依据大量的科学原理和公式模型来优化政策，以求高效率地实现对社会的有效控制。实际上，依靠科学技术所实现的合理性只是一种狭隘的形式合理性，依靠科学技术设计出来的政策屡屡导向了政策失灵的结果。原因在于，工具理性只是一种狭隘的理性观念。我们相信科学，并且通过科学来实现政策的理性，但社会能否被纳入一个既定的科学框架中并符合科学的解释，这本身就是一个问题。企图用科学尤其是实证科学来形塑公共政策，进而形塑这个社会，在哈耶克看来，这本身就是一种理性的狂妄，无异于一种“致命的自负”。在高度复杂性和高度不确定性的条件下，社会问题的复杂性与不确定性远远超出了人的理性所能设计和处理的范围，通过政策工具来实现创制秩序的想法会将人类社会一步步拉进风险社会。

张康之教授批判了盛行于公共政策分析中的狭隘的工具理性，并且引用了康德“实践理性”的概念而表达了一种新的构想。“道德制度的设计无疑需要以法律制度的文明成就为前提，法律制度设计过程中的理性化特征显然是要加以继承的。但是，即使是理性自身也需要得到提升，即从工具理性提升到实践理性，需要按照实践理性的原则去作出道德制度的设计。”[25]这里所说的实践理性是来自于康德的，但是，张康之教授赋予了其新的内涵：“虽然价值理性、实践理性等概念的内涵尚不确定，却包含着不同于一般性、普遍性的抽象理性形式的探索。沿着这个方向，肯定能够建立起新的理性概念，甚至建立起新的理性范式。这种理性是包含着和反映了价值的具体性的，是根源于实践和能够适应实践的多样性需求的。所以，我们用康德的概念将其命名为实践理性。”[26]张康之认为，实践理性包含着价值理性和经验理性两个方面，经验理性和价值理性能够在创设目标中发挥作用，从而弥补了工具理性无法创设目标只能执行目标的缺陷。总之，在合作社会中，不再是由精英来人工设定政策目标，而是由人们在合作行动中通过经验理性来形成政策目标进而制定出政策。

第三，合作社会中的公共政策将发挥着促进人的道德行为发生的作用，从而实现人的真正的解放。协作体系反映的是他治的思维，在协作过程中每个人都是实现他人利益的工具，也都会努力去压制和控制他人。协作体系的完善和发展依靠的是政策的强制性功能的发挥。就总体来看，政策作为一种规范，有两种类型，“一类是强制性规范，另一类则是引导性规范。人类历史发展的总的趋势表现为强制性规范的作用场逐渐地被引导性规范所占据，人的行为更多地接受引导性规范的调节。只要人的行为是受到引导性规范调节的，就会表现为自愿行为，而自愿行为的社会效能就会以合作的形式出现。”[27]在工业社会中，政策主要是作为一种强制性规范而加以应用的，而在后工业社会中，在人们的合作行动中，政策不于是外在于个体并且高于个体的规范了，政策存在于人的行动中，是通过人的行动体现出来的。也就是说，政策不再是对人的行为的控制，相反，政策依托于人的行为，反过来也促进人的道德行为的发生。这样一来，我们也就看到，在高度复杂性和高度不确定性条件下，政策更多地发挥着促进性的功能。

合作社会是由人的合作行动来建构的，合作行动也是自主的、独立的行动，是灵活的行动，所要求的是灵活多样的政策运作和政策过程。“在社会进入高度复杂性和高度不确定性状态后，制度模式会发生改变，在很大程度上，制度的构成要素将更多地转向原则性的规范而不是具体和明确的规则。这样一来，具有机械特征的制度化行为将会在量的意义上变得越来越少，而合乎制度规范精神的行动则会越来越多。这些行动是合乎制度精神的，却并不以具体的和明确的规则为依据，不是对具体的和明确的规则的遵从和运用，而是经由行动者对制度精神的理解和诠释而合于制度的行为。所以，是包含着行动者的主动性、积极性和自觉性的行动。”[28]一成不变的框框都将被解构，任何企图控制他人的尝试都因为“他在性”意识的生成而消失。政策过程脱离了单一的、僵化的、形式的束缚，政策制定也不要求遵循既定的程序和规则，而是可以在符合合作精神的前提下加以灵活建构。可以说，只有当政策制定过程摆脱了僵化的安排和结构时，才能更好地应对高度复杂性和高度不确定性条件下的社会问题，也才能更好地服务于合作行动。灵活多样的政策过程解除了套在人们头上的形式化的桎梏，让人们能够发自内心地去建构公共政策，也将带来一个没有压迫的社会。“在后工业化的条件下，我们需要关注的是人们是否受到了一种共同面对的力量的压迫，把作为压迫力量的制度转化成一种为人的行动提供激发力量的空间。也就是说，我们应当追求的是建构起一个包容人的行动自主性的制度。”[29]如果说工业社会的主题是人在政治上的解放，那么，后工业社会将把人与人之间的关系放在主导位置上，将实现人的真正的全方位的解放。公共政策仍然会发挥社会治理工具的作用，却是容纳合作、支持合作并为合作提供保障的平台，是一种道德化的政策。

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Vision on Public Policy towards Cooperative Society:

Review on Governance in Cooperative Society by Zhang Kangzhi

Xiang Yuqiong

  　[Abstract]The industrial society is a competitive society, which needs a coordinative system. Coordination comes from competition and also manages and controls competition. As part of the coordinative system, policy brings all the behaviors into the regulation and control through abstract articles, in order to carry out competition. In the operation of the policy, a society of government has been formed, and the policy has become a tool to control people. In the process of post-industrialization, cooperative relations will gradually occupy the dominant position, competitive society will gradually be replaced by the cooperative society, accordingly, and public policy will also change from a management tool to the elements born from cooperative action system. Professor Zhang Kangzhi's Governance in Cooperative Society made a new and comprehensive planning for a cooperative society and the public policy, which is the innovative ideas of social governance tools in the cooperative society.

[Keywords]cooperative society, public policy, Governance in Cooperative Society, Zhang Kangzhi

[Author]Xiang Yuqiong is Associate Professor at School of Public Management, Nanjing Agricultural University. Nanjing 210095