作者：王满传，中国行政体制改革研究会秘书长;孙文营、安森东，中国行政体制改革研究会,北京 100089

城市管理执法是事关我国城市发展、社会和谐的一个重要问题，也是社会关注的一个焦点。2015年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》([中发](2015)37号文件)，对深化城管执法体制改革、提高城管执法水平提出了明确要求、作出了重大部署。为落实37号文件精神，加强城市管理执法工作，2016年9月，中央编办批复住建部设立城市管理监督局，解决了长期以来我国城市管理执法系统在国家层面没有主管部门的问题。但在地方层面，城市管理执法体制仍存在弊端，特别是城管执法机构和队伍建设方面存在不少问题。近期笔者等赴北京、天津、河北、山东等10多个省(自治区、直辖市)进行了调研，对有关问题进行了分析，在此基础上提出了加快推进地方城管执法机构改革、加强城管执法队伍建设的措施建议。

　　一、地方城市管理执法机构设置和队伍建设存在的问题

通过调研和分析发现，当前各地在城管执法机构设置和队伍建设方面主要存在以下问题。

(一)城管执法机构设置不健全、不规范

一是省级层面城管执法工作管理机构设置不一。多数省(自治区、直辖市)没有设置专门的、综合性的城管执法工作管理机构。已设置机构的省份也很不统一：有的分设，有的合设，有的下设;有的单列，有的归口于住建部门，有的归口于其他部门;有的是正厅级建制，有的是副厅级，有的是正处级或正处级机构高配副厅级负责人。如：北京市分设城管委和综合执法局;上海市在住建委下设副局级的城管执法局;天津市在市容委下设副局级综合执法局;重庆市设立与规划、建设相分离的市政管理委员会;山东省在住建厅内设城建处负责城市管理，同时内设执法监察处，负责规划、建设、管理领域的行政执法。

二是地市和区、县级城管执·法机构设置五花八门。有的将城市管理机构与执法机构合设，城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等机构合署办公。如，山东省17个设区市中有14个把城市管理和综合执法机构合设，可称为“大城管”体制。有的将城市管理与执法机构分设，对行政执法机构进行综合设置，推进综合执法，如浙江嘉兴等地市普遍设立了综合行政执法机构，可称为“大执法”体制。部分市县将城管执法部门以二级局的建制设在某个职能局之下，成为“局中局”。在领导体制上，则存在市区双重领导、区街双重领导、市或区垂直领导以及以街道为主管理等四种模式。

三是各地城管执法机构的名称不相同。由国务院直接批复设置机构的82个城市中，城管执法机构的名称就有8类;在河北省，没有两个地市的城管执法机构的名称是相同的。

四是城管执法机构的性质定位不一样。有的是单设的政府工作部门，有的是政府部门的下设机构，而绝大多数地方城管执法机构是事业单位，这不符合《行政处罚法》要求履行执法职能的部门必须是行政机关的规定。目前全国2900多个县级以上城管部门中，确定为行政机关的占比不到20%。

(二)城管执法机构与有关部门职责划分不清、合作不力

一是城管执法机构与其他职能部门职责边界不清。在很多地方，城管部门成了“垃圾桶”，其他部门不愿管、管不了、管不好的繁杂事务都“扔”给了城管部门。一些地方政府把城管执法部门视为“机动队”，无论是否属于其职责范围，无论是否应由政府管理的事务，甚至无论是否合法，都调用城管执法力量，城管部门不得不承担大量执法范围之外的维稳、征地拆迁等事务。一些地方推行相对集中行政处罚权，但到底哪些应集中到城管执法机构，哪些应保留在原职能部门并无明确标准。城管执法机构与其他部门职责边界不清，造成多头管理、重复执法与相互推诿、无人负责现象并存。

二是有关职能部门对城管执法机构的执法配合不力。城管部门的执法行为离不开其他职能部门的配合和支持。但由于缺乏相应的法律法规对城管部门职权作出界定，加之协调机制不健全，城管部门往往难以得到其他部门的配合。如，有的地方相关部门以只能为公检法或纪检监察部门提供信息查询服务为由，拒绝为城管执法部门查询相关信息。有的地方城管执法机构的行政处罚结果不能纳入其他部门的信用体系，无法共建联动惩戒机制。

三是城管执法的司法保障不足。由于城管执法机构不具有采取行政强制措施的权力，在实际执法过程中，常需要申请公安、法院强制执行。但目前多数城市没有建立城管公安联勤联动机制。一些需要按照妨碍公务来处理的案件，公安机关并不愿按照妨碍公务来处理，法院也不愿意受理城管执法案件，导致城管执法效力大打折扣。

(三)城管执法人员数量不足、身份多样

一是城管执法人员数量不足。近年来，随着城市的快速发展，城管执法工作量显著增加，但因编制和经费的严格限制，城管执法人员数量增长缓慢，“缺人”成为各地城管部门反映最强烈的问题。如，2001年至2015年杭州主城区人口增长了100多万，但执法人员编制仅增加了33人。北京市每万人口配备3.1名执法人员;广州市每万人口配备1.9名执法人员;青海全省只有执法人员1170名，都远远不能满足执法工作需要。由于人手不足，各地普遍聘用大量协管人员作为辅助执法力量。在有的基层机构，协管人员甚至是正式编制人员的数倍。

二是各地城管执法人员身份多样。有的是公务员编，有的是参公管理的事业编，有的是全额拨款事业编，有的是自收自支事业编，有的是工勤编，有的是从其他机构和单位借调的人员，还有的是聘用人员。如，某直辖市下辖区的城管执法人员有8种不同身份。执法人员身份多样，来源不一，素质不齐，严重影响执法的规范性和执法水平。

(四)对城管执法人员激励不足、约束不力

一是对城管执法人员激励不足。城管执法人员工作任务繁重，经常需要加班加点，而且面临的执法环境复杂，身体和心理压力很大。但是，执法人员薪酬待遇偏低，执法车辆等装备配备和办公条件较差。辅助执法的协管人员工资待遇更低，有的连“五险一金”也得不到保障。由于财政拨付经费不足，有的地方只能依靠罚款“创收”来给协管人员发工资，这是造成“钓鱼执法”、枉法执法现象的一个主要原因。此外，由于基层执法机构行政级别低，城管人员又不能按事业单位定岗享受相应的职称待遇，他们的职级上升空间很小，因此，一些执法人员工作积极性不高，一些执法机构人员流失严重。

二是对城管执法人员的制约监督制度不完善。对于不同身份执法人员的录用、考核、问责等，还没有建立一套有效的制度;对于执法行为，也缺乏科学、精细的流程和标准，执法部门和人员自由裁量权过大，易造成选择性执法、暴力执法和滥用执法权等问题，严重影响执法规范性、公正性，损害城管执法队伍形象，甚至引发社会矛盾。

　　二、推进地方城市管理执法机构改革的几点建议

为贯彻落实好[中发](2015)37号文件精神，提高城市管理执法水平，需要加快推进地方城管执法机构改革、加强城管队伍建设。

(一)健全完善城管执法机构设置

在省级层面。整合省级住建部门原有的行政执法职能和37号文件要求从其他部门划转的城市管理执法职能，设立“城市管理执法监督局”。其中，在直辖市，可作为政府职能部门单独设立，建制为正厅级。在各省，可归口由省住建部门指导和管理，建制为副厅级。省级层面的“城市管理执法监督局”的主要职责包括：

贯彻落实中央和省关于城市管理的重大部署，完成住房城乡建设业务主管部门下达的工作任务;推动本级城市管理地方立法，研究制定本级城市管理执法工作政策、标准;对所辖市、县执法机构进行业务指导、组织协调、考核评价、监督检查、队伍培训，受理住房城乡建设领域违法违规问题举报;对本级住房城乡建设领域的特殊案件、重大案件、跨区域案件、上级交办案件和综合性复杂案件直接行使行政处罚权，指导、协调城市管理执法突发事件应急管理工作。

在市县层面。根据城市规模大小、经济发展水平等因素，坚持尊重地方特色、高效便民原则，推进市、县城市管理领域大部门制改革，综合设置“城市管理综合行政执法局”。鉴于越到基层，城管执法机构承担的职责越多、工作量越大，在机构建制上要适当提高规格，同时要赋予各地一定的自主权，不搞“一刀切”。副省级市、省会城市和计划单列市可为副厅级建制，也可以是处级建制机构，但高配副厅级负责人;地级市可为正处级建制;县级市和县可为正科级建制。

(二)依法合理确定城管执法机构的职责

一要精简管理职责。要按照转变政府职能的要求，妥善处理政府与市场、政府与社会的关系，深化“放管服”改革，全面清理和认真审查城管执法部门承担的职责，把那些于法无据、与改革发展要求不符的职责事项取消，不该管的坚决不管，为城管执法机构减负，从而把有限的执法资源用于履行依法必须承担的职责，把该管的管好管到位。

二要明晰职责边界。按照37号文件精神，抓紧整合其他部门划转的职责。各市县应结合本地实际，合理确定集中行政处罚权的范围，重点集中多头执法、职责交叉、不需要进行复杂技术鉴定的违法行为的处罚权。要划清城管执法部门与其他职能部门的权责边界，编制和公布权责清单。

三是要推进职责法定。要按照党的十八届四中全会精神，加快国家和地方立法进程，依法界定城管执法部门的职责权限。

(三)加强城管执法机构与其他部门间的协同

一要在城市设立城市管理委员会。各级城市政府可在城市管理执法机构之外，成立非常设的议事协调机构——城市管理委员会，由市政府负责人担任领导，有关职能部门负责人担任委员。各级城市管理委员会接受本级党委、政府的直接领导，城市管理委员会下设办公室，与同级城管执法机构合署办公。城市管理委员会的主要职责是，加强本级城管执法机构与其他职能部门(如规划、建设)的工作衔接和协调联动，从源头上解决相关部门与城管执法机构之间职责不明、配合不好、保障不力的问题，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制。

二要推进城管执法与公、检、法等部门的联动协作。具体措施包括：实行城管部门和公安机关领导交叉任职;公安部门在同级城管执法部门派驻机构，副省级市、省会城市和计划单列市的城管部门可设立公安支队，地级市城管部门可设立公安大队，县级市城管部门设立公安中队;协调建立城管执法与公、检、法机构联勤联动机制。

(四)明确城管执法机构人员配备比例和身份

一要适当提高城管执法人员配备比例。考虑到城管执法涉及的业务范围的广泛性和复杂性，要在依法精简执法事项的同时，适当提高城管执法人员配备比例。参照公安系统每万人口的警力配备比例，城管执法人员可按占城市常住人口的万分之六左右的比例配备。

二要统筹解决执法人员的编制和身份问题。可通过招录、调入、接收安置军转干部等途径增加新的执法人员，严把入口关，保证人员素质。要明确新增执法人员必须是行政编制。同时，把符合条件的参公编制人员、事业编制人员转为行政编制，逐步减少协管人员数量，推进城管执法队伍规范化建设。

(五)加强对城管执法人员的激励与约束

一要适当提高城管执法人员的待遇。要由财政经费全额保障执法人员的薪酬福利。可考虑将一线城管执法人员纳入特岗类别，享受特殊岗位津贴。对于履行城管执法职责所必需的协管人员，要按当地其他行业类似人员的薪酬水平签订聘用合同，由财政经费支付其薪酬和“五险一金”。

二要改善执法人员工作条件。可参照公、检、法等部门的标准，合理确定城管执法机构执法执勤用车配备定额，建议按照每人一座的标准配备执法车辆。同时要按照实有城管执法人员数量和国家有关标准配备办公用房及设备，改善办公环境。

三要加强对执法人员的制约监督。尽快研究制定城管执法工作规范，形成科学、明晰的城管执法工作流程和工作标准;实行执法人员持证上岗制度，明确规定城管执法必须配备和全程使用执法记录仪，不使用记录仪则不得执法，全面推进执法公开;强化对执法人员的考核和问责，把亮证执法、公正执法、文明执法作为评分标准，把考核结果与薪酬待遇、身份转变、职务晋升挂钩，实行违法执法一票否决制，全方位加强对城管执法人员的制约监督。