基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“新型城镇化背景下闲置土地生成机制与治理研究”(编号：14YJA630057);北京师范大学青年教师基金项目“信息技术与创新治理研究”(编号：SKXJS2014036);中央高校基本科研业务专项资金资助“中国城市社区公共安全治理指标体系构建”(编号：SKZZY201406)

作者：王宏新(通讯作者)，北京师范大学政府管理学院副院长、副教授，博士生导师;
邵俊霖，中交资产管理有限公司业务副经理，硕士，北京 100029;
张文杰，北京师范大学政府管理学院学生，北京 100875

原载于《中国行政管理》2017年第3期

自1992年原国家土地管理局提出“土地闲置时间超过两年者，应依法收回土地使用权”以来，中国闲置土地治理已走过近15个年头。为提高土地集约节约利用水平，各级政府、相关部门几乎每年都会提及或出台闲置土地治理相关政策，国家治理闲置土地决心之强、力度之大、时间之长有目共睹。以2015年1～8月为例，全国处置闲置土地高达31.25万亩。但是，治理效果并不理想，处置率非常低，仅为29.9%。[1]据此推算，2015年全国闲置土地面积总量高达104.52万亩，治理形势十分严峻。

中西方学者已就闲置土地生成与治理机制进行了深入研究，如政府强制性或限制性开发政策对闲置土地生成的影响，[2]-[4]各类市场因素如租金、地价和房价波动、开发商竞争、城市空间发展模式对土地开发时机的影响，[5]-[9]闲置土地消化利用和预防措施，[10]-[14]等等。由于经济社会发展阶段和治理制度差异，西方近期闲置土地研究主要集中于棕地治理领域，中国则集中于长期未开发出让土地的处理;西方学者倾向于借助经济学相关理论建模、寻找最优开发时机，中国学者则倾向于对闲置土地现状和各类属性进行归纳，寻找影响闲置土地生成的因素。但是，中西方均缺乏系统对公共政策视角下闲置土地治理的研究。本文试图运用政策工具理论和政策文本计量方法，[15]系统梳理闲置土地治理相关政策文本，分析闲置土地治理政策工具分类与特征，并为闲置土地治理政策优化提供建议。

　　一、 政策工具理论的国内外研究进展

20世纪80年代以来，由于政策失灵现象日益增加，政策工具逐渐成为西方公共管理学界研究热点。胡德(C·Hood)将政府治理工具比喻成木匠业和园艺业的工具，认为政府的责任就是充分运用这些工具来塑造我们的生活，迎合各种目的。[16]霍莱特(M·Howlett)和拉米什(M·Ramesh)认为，政策工具是政府为实现公共政策目标而使用的多种技术形式，它是反映政策过程中政策是否以及如何被执行，政策形成过程中如何对待政策议题，以及决策者要达到自己的目标需要付出多大努力的方法。[17]皮埃尔·拉斯康姆斯(Lascoumes Pierre)和帕崔克·盖尔斯(Le Gales Patrick)从政治社会学的角度将公共政策看作一个既具有技术性又具有社会性的策略，实际中的政策工具可以分为方法、技术和工具3个层次。[18]萨拉蒙(Salamon)指出“政府工具是政府用来组织集体行动、解决公共问题的明确方法”。[19]欧文·休斯(Owen E. Hughes)提出所谓政策工具，是指政府的行为方式，以及调节政府行为的机制。[20]中国学者张成福、党秀云将政策工具视为政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，认为政策工具是政府治理的核心，是实现政府目标的必要条件。[21]尽管学者们未就政策工具的定义达成一致，却都承认政策工具是为实现政策目标服务的。

政策工具理论已被广泛应用于能源、交通、社会福利、公共产品供给等研究领域。例如，黄萃在政策工具视角下对风能政策文本进行了量化研究，认为我国目前风能政策中供给型政策工具过溢而环境型和需求型政策工具不足;[22]徐媛媛研究了城市房屋拆迁政策工具，发现不同的政策工具分别承载着传达政府政策愿景、沟通消除政策争议、解决特定公共问题、提升政府执政形象等不同作用;[23]王辉在政策工具视角下分析了我国多元福利有效运转的逻辑，发现政策工具间的压力与引力是多元福利供给得以运转的动因，运转中介在于信息引导类工具运用，运转路径遵循了强制类工具出现促进自愿类工具增加，运转结果编织了密集的政策网络;[24]赵海滨利用政策工具理论分析了清洁能源发展政策，指出我国清洁能源政策工具使用中存在需求型政策工具使用不足、与产业过程结合不够等问题。[25]

　　二、 闲置土地治理政策文本来源与研究方法

(一)政策文本来源

北大法宝数据库成立于1985年，是目前国内成立时间最早、内容和功能最全的政策和法规类数据库。本文以1992～2015年为时间区间、以“闲置土地”为内容关键词在北大法宝数据库进行搜索，共检索出与闲置土地相关的中央法规司法解释144篇(含工作报告2篇)，地方法规规章4024篇。以“土地闲置”为关键词，共检索出中央法规司法解释84篇，地方法规规章1968篇。由于各地闲置土地政策均以中央相关政策为蓝本，加之当前阶段缺乏自动进行政策文本分析的软件，难以进行大规模政策文本分析，本文仅对中央层面的闲置土地政策进行文本计量分析。剔除重复和无关文本后，共得到1992～2015年间的中央层面闲置土地政策文本192篇。

(二)政策文本编码

NVivo是目前被学界广泛认可和使用的质性分析软件之一，其强大的编码、查询和分类功能可以帮助研究者方便地分析大量访谈、案例、政策等文本。为了对闲置土地治理政策文本进行更深入细致地研究，本文将1992～2015年间的192篇政策文本导入NVivo，对所有涉及到“闲置土地”和“土地闲置”的条目进行搜索和初步编码(表1)，共获得97个编码点。



初步编码结果显示，97个编码点中，“指导性描述”所占比例最高，约为13.4%;“处置方式”、“土地闲置费”所占比例紧随其后，分别占10.2%和8.1%。其中，“指导性描述”是指仅提及“要加大处置力度、严格依法处置”等内容，但没有具体指明如何做或者其他实质性内容的文本;“处置方式”主要包括收回和征收土地闲置费两种，各类文本规定一致。“土地闲置费”内容主要分为两类：一类指明要对达不到收回标准的闲置土地征收一定比例的土地闲置费，主要源自国土资源部;另一类则涉及土地闲置费征缴、管理和使用，主要源于财政部、国家税务总局等部门(图1)。

　　(三)政策文本聚类

由于初步编码获得的编码点数量过大，本文对初步编码点进一步聚类。首先，由NVivo根据Pearson相关系数对编码点词义的相似性进行衡量，并进行自动聚类，结果如图2所示。



但是，由于NVivo中文解码能力较弱，仅靠自动聚类难以完成聚类工作。因此，在参考自动聚类基础上，根据编码点含义和文本内容进行手动聚类(图3)。聚类后的编码点主要划分为三个模块：“闲置土地信息”模块涉及闲置土地现状、闲置土地处置结果等所有动态信息;“闲置土地处置规范”模块主要涉及到处置流程的程序化、制度化以及处置文本的标准化等内容，即由国家和地方政府颁布的处置要求等所有静态规范，其目的是提高闲置土地处置的效率，同时减少可能因处置产生的纠纷;“治理政策工具”模块描述的是政府及企业治理闲置土地所运用的一些政策工具，比如闲置土地的收回、闲置土地费用的征收等，是下文进行闲置土地治理政策工具分析的基础。



　　三、 闲置土地治理政策工具：分类与特征

(一)闲置土地治理政策工具分类

本文对闲置土地治理政策工具的分类与归纳分为2个步骤。首先，从192篇政策文本编码、聚类结果中归纳出闲置土地治理政策工具;然后，综合政策工具分类原则与方法，并且结合闲置土地具体特征与发展历程，划分闲置土地治理工具类型。经过分类，政策工具一共可以划分为16项、3大类型(表2)。



(二)闲置土地治理政策工具特征

1.政策工具因作用对象不同而异，但负向激励工具偏多。行政型、经济型和信息型闲置土地治理政策工具在地方政府和企业闲置土地治理中的占比有所不同(见图4)。行政型和经济型工具主要作用于企业，其中收回和征收闲置土地费2项工具的比例高达40%，是最主要的治理工具。这2项工具都属于强制性政策工具，在目前缺少源头治理和预防工具的情况下可以对企业闲置土地起到及时、有效的遏制作用。信息型治理工具则主要作用于地方政府，如动态监测、监督与审计、信息公开占比均在10%左右，连同加大宣传力度和经验推广，信息型工具在面向政府的政策工具中占比超过了70%。但是，无论是面向企业还是政府的政策工具，几乎都以惩罚性的负向激励政策工具为主，更无法从根本上起到治理作用，如收回闲置土地、征收土地闲置费、强制要求净地出让等，虽能看到短期治理效果，却无法形成长期约束，往往导致闲置土地治理出现“野火烧不尽，春风吹又生”局面。

2.政策工具随时间发展不断演变，信息型工具比重不断上升。如图5所示，政策工具随时间推移而不断丰富。以1999年和2006年为节点，闲置土地治理政策工具的演变可以被明显划分为三个阶段。

第一阶段(1992～1998年)：闲置土地治理政策工具刚刚起步，政策工具总量少，以行政型和经济型工具为主。1992年原国家土地管理局出台《关于认真贯彻国务院严格制止乱占滥用耕地和发展房地产业有关文件的通知》([1992]国土[法]字第182号)，拉开中国闲置土地治理的大幕。1995年，《城市房地产管理法》(中华人民共和国主席令第29号)、《关于全面清理非农业建设闲置土地的通知》([1995]国土[建]字第 31 号)、《关于进一步抓好闲置土地清理和各类建设用地检查的通知》([1995]国土[建]字第99号)等多篇政策文本发布，首次提出了闲置土地收回与征收土地闲置费、用地指标限制和动态监测等4项政策治理工具。

第二阶段(1999～2005年)：闲置土地治理政策工具仍以行政型和经济型工具为主，信息型工具发展开始起步。以1999年为起点，修订后的《土地管理法》(中华人民共和国国务院令第256号)与《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)相继出台，进一步巩固了闲置土地收回、用地指标限制、征收土地闲置费等行政型和经济型工具应用不断深入，另一方面，提出了信息公开、点名批评和经验推广等新型信息型政策工具，闲置土地治理工具发展进入新阶段。

第三阶段(2006～2015年)：行政型与经济型工具保持平稳发展，信息型工具成为最常用的工具之一。这一阶段涌现出企业诚信档案、动态监测、督察与审计等多项信息治理工具，信息型治理工具比重从2007年的28.57%迅猛增长到2013年的77.78%。出现这一变化的原因主要在于互联网信息技术的迅猛发展和政府执政理念转变。由于互联网普及和公共治理理念倡导，以互联网技术为支撑的闲置土地信息公开、动态监测等信息型治理工具提到了新高度。

四、 结论与展望

本文从政策工具视角出发，对1992～2015年间的192篇中央层面闲置土地治理政策文本进行了计量分析，将闲置土地治理政策工具划分为16项、3大类型。研究表明，针对企业的闲置土地治理工具以行政型和经济型为主，其中收回和征收土地闲置费2项工具占绝对优势地位;针对地方政府的治理工具以信息型工具如动态监测、信息公开与监督审计为主。同时，不同政策工具随时间演变展现出不同发展特征，信息型工具逐步超越了行政型工具和经济型工具，成为常用治理政策工具。

展望未来，闲置土地治理政策工具还应继续深化：一方面，继续完善闲置土地治理的行政型与经济型工具，引入地方政府问责和政绩考核制度建设。央地博弈一直是闲置土地处置不可回避的话题。由于对土地财政的依赖以及地方官员与土地使用权人可能存在的“共谋”关系等因素，地方政府并没有很大的动力处置闲置土地。中央应该加强对地方政府闲置土地治理成效的问责，将闲置土地治理成效引入政绩考核体系中，调动地方政府治理闲置土地的积极性。

另一方面，加强闲置土地治理信息公开与动态监测等信息型工具运用力度，如通过引入第三方评估政策工具。自2008年以来，随着土地动态监测与监管系统的建立以及国土部门信息公开工作的开展，各省市都已经陆续开始公开年度闲置土地处置信息，但公开程度仍然很低。在未来几年的闲置土地治理工作中，应以法治化的形式将闲置土地信息公开纳入政府基本工作内容中，建立健全闲置土地信息公开与动态监测制度，不断提升信息公开水平。

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Vacant Land Governance in China from the Perspective of Policy Instrument

——Based on the Analysis of 192 Policy Texts(1992～2015)

Wang Hongxin　Shao Junlin　Zhang Wenjie

         [Abstract]This paper conducted a quantitative analysis of 192 texts from 1992 to 2015 about idle land governance policy at the central level in light of policy tools. The study divided 16 tools of idle land governance into three types. The study found that the tools of idle land governance directed at enterprises are mostly administrative and economic, among which land expropriation and idle land charge are the most widely used and negative incentive tools are more than positive ones. The tools of idle land governance directed at the local government are mostly related to information technology, among which dynamic monitoring, information disclosure and supervised auditing are the mostly frequently referred to. At the same time, different policy tools show different characteristics as time changes and the tool of information has gradually surpassed the administrative and economic tools in recent years. Look into the future, we should bring in some aspects such as the third-part evaluation, government accountability, achievements evaluation, and then strengthen the information disclosure to improve the idle land governance policy tools and achieve governance objectives.

[Keywords]policy instrument, vacant land, governance, policy text metrics

[Authors]Wang Hongxin is Associate Professor at School of Government, Beijing Normal University;Shao Junlin is an Account Executive at CCCC Asset Management Company, Beijing 100029; Zhang Wenjie is Student at School of Government, Beijing Normal University. Beijing 100875