[摘　要]?市场监管的国际经验梳理和模式比较，对于我国正在进行的市场监管体制改革具有重要的借鉴意义。本文基于比较公共行政学的视角，从政府-市场关系、机构设置、府际关系、社会参与四个角度对美德日三个具有典型代表性的发达国家的市场监管体系进行了比较分析。研究得出：在自由市场经济体制下，美国的市场监管具有独立设置、二元监管联邦主义、多元参与的特点;在社会市场经济体制下，德国的市场监管具有内设半独立、合作监管联邦主义、合作主义的特点;在引导型经济体制下，日本的市场监管具有混合设置、中央主导、行政吸纳的特点。基于比较分析，研究在处理政府-市场关系、政府内部关系和社会参与等方面对于我国新形势下的市场监管体制改革提出了具体的政策建议。

　　一、引言

　　自上个世纪80年代来，监管型国家(regulatory state)作为一种新的政府-市场关系治理模式正在全球范围内逐步得以扩展，全球化背景下的政府监管革命正在全面展开。[1]2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出组建国家市场监督管理总局，实行综合统一的市场监管体制。市场监管作为现代国家的基本职能，并非一个全新概念，但将市场监管职能统筹整合，建立综合统一的市场监管机构却是首次在我国中央层面的改革方案中出现。当然，需要注意的是，西方国家语境下的政府监管或对市场的监管，与我国政府改革语境下的市场监管并不完全相同：前者主要泛指一般意义上的政府基于维护公共利益和纠正市场失灵的目标，在法律标准的范围内对市场微观主体的行为进行约束和干预;而后者主要特指我国相关政府机构对于消费产品的产业链上利益相关主体和运营过程的监督和约束，其主要履职主体为新成立的市场监管部门体系。我国语境下所提出的市场监管职能，虽然在西方发达国家未必集中体现为1-2个监管机构来承担，但往往也都同样需要履行甚至强化。因此，两者概念和语义的差异，并不能成为我们不需要借鉴发达国家经验的理由。在我国推进市场监管综合体制改革的历史当口，我们亟需放眼世界，梳理主要发达国家在市场监管体制设置上的一些经验做法，通过经验规律的总结来为我国的市场监管改革提供指导。

　　在已有研究中，部分学者对不同国家市场监管或具体行业监管的经验进行了归纳和总结。墨郎(Michael Moran)对英国在监管型国家建设中的监管体系进行了分析，指出英国的政府监管将会更加广泛，监管体系还将继续扩张。[2]经济合作与发展组织(OECD)对经合组织国家的市场监管情况进行了评估，得出新世纪以来所有经合组织国家的市场竞争监管障碍均有所下降，市场环境均更加自由，监管措施也更加一致。[3]此外，部分学者对不同国家和地区在国有企业投资、碳排放、土地污染、非营利组织以及公用事业监管等具体政府监管领域进行了一定的深入研究，[4]但基于比较公共行政研究基础上的总体综合性特征差异比较仍然有待进一步深化。在国内学界中，宇燕、席涛基于对美国市场监管演进过程的分析得出美国的市场经济是一种“典型的受管制的市场经济”，并提出“受管制的市场是市场经济发展的必然趋势”[5]。王湘军、邱倩对美国监管体系中独特的独立监管机构进行了研究，指出我国的监管体制可在部内模式之外增设“部外机构”[6]。林木西、曹艳秋基于对美日英等国垄断行业监管的比较分析，建议我国的市场监管应进一步加强对行政性垄断的治理，制定合理的进入管制政策。[7]杨炳霖则首次全面系统引入和介绍了国际上兴起的回应性监管理论(responsive regulation)，并对英国、美国、澳大利亚等国监管改革中的回应性监管实践做法进行了系统的介绍，最后结合我国国情提出要吸收其中的“回应”、“塑造”、“协同”和“关系性”精髓，这对于理解各国的监管改革最新经验具有非常重要的启发价值。[8]由此可见，学者们虽然非常注重对各国监管改革共性和趋势的分析，但是对不同国家监管体制和模式的特征差异、尤其是总体性和综合性的特征差异缺乏较深入、系统性的比较分析。

　　比较公共行政学主要是通过对行政行为和行政机构等的跨体制、跨文化比较，来解释各种行政模式，[9]其最终目的是发现并解释不同体制和文化下公共行政现象的差异性规律。为弥补已有研究的不足，本文将从比较公共行政学的视角对美德日三个主要发达国家的市场监管体系进行系统性的分析和比较，重点从政府与市场、政府与社会、政府监管体制本身等角度对这三个具有代表性的发达国家的市场监管体制进行比较分析，最终为我国新形势下的市场监管体制改革提出政策建议。

　　二、美德日市场监管中的政府-市场关系

　　(一)美国——市场主导模式

　　19世纪70年代以前，美国一贯奉行自由主义，政府极少对经济运行干预。随着工业化的发展、市场和交易的扩大，政府对于市场的治理逐步由基于立法和司法手段的秩序维护转变为注重事前事后监管的行政监管。[10]自1887年美国国会批准成立州际商务委员会(ICC)对铁路运输进行监管开始，美国先后成立了联邦贸易委员会(FTC)、联邦通讯委员会(FCC)、联邦能源监管委员会(FERC)等机构，逐步建立起市场监督管理体系。美国的市场监管体制建立于自由经济体制基础之上，表现出明显的市场主导特征。有学者曾将美国经济比喻为一个“三条腿的凳子”(a three-legged stool)，前两条腿分别为市场自由竞争机制和私法体系，而联邦贸易委员会等监管机构则作为第三条腿而出现，对前两条腿起着补充作用。[11]由此可见，市场监管在美国仅是作为自由市场秩序的补充而存在，只有在市场运行违背自由竞争原则时政府才会介入。这便导致美国的监管策略定位于通过监管对私人经济活动进行有限的、选择性的干预。[12]虽然美国的监管机构随着罗斯福新政时期政府干预的加强而迎来了一段时期的快速增长，“命令-控制型”监管手段逐步增加，但这并未根本改变美国市场主导的特征。[13]随着战后经济的快速发展，新政时期建立的监管体制同经济发展的矛盾逐渐凸显。随着20世纪70年代联邦政府的放松监管改革及监管成本-收益分析的引入，政府对市场经济的监管和干预逐步减少，政府对市场秩序的监管逐渐被限定于反垄断和消费者保护等领域，市场导向的监管体制再一次被确立。[14]2017年，美国总统特朗普先后签署了13771号和13777号行政命令，开启了新一轮的监管改革。各监管机构被要求进一步削减监管措施，设立监管改革专责小组(RRTF)推动监管负担进一步减轻。[15]随着改革的推进，政府监管进一步减少，市场的主导地位继续被强化。

　　(二)德国——社会市场模式

　　20世纪中叶以来，德国的经济建设一直奉行社会市场经济(der SozialenMarktwirtschaft)的基本原则，形成了独特的社会市场经济模式。德国社会市场经济的核心目标在于实现“市场自由同社会均衡的结合”[16]，被称作一种“开明的”(enlightened)经济政策，[17]其突出特征为市场机制与政府引导并存。[18]一方面，社会市场经济体制首先强调发挥市场机制的作用，建立公平竞争的市场机制。在此原则的指导下，德国在战后通过货币体系改革和价格改革迅速终结了战前的经济控制状态，建立起自由竞争的市场秩序。[19]另一方面，社会市场经济的创立者认为经济自由发展并非意味着对国家干预和引导的完全舍弃，因而要求政府“必须为企业自由运营提供公平的竞争环境，同时为德国居民的共同繁荣提供社会保障”。[20]因此，在市场竞争机制发挥作用的同时，德国政府也不断地进行社会性均衡和调控，最终形成了“市场+引导”的独特经济体制。[21]

　　在社会市场经济体制下，政府发挥的主要作用是对经济运行框架(如竞争机制)进行搭建和对经济运行结果进行引导，很少直接干预经济运行进程。[22]社会市场经济体制下政府的核心监管任务被确立为通过制度设计来限制垄断和不正当竞争、维护市场竞争秩序。为此，德国于1957年通过颁布《反限制竞争法》设置了联邦卡特尔局，并在各州设置了反垄断机构，处理全国范围内的所有涉及竞争限制的事务。同时为了实现德国居民的“共同繁荣”(prosperity for all)，德国政府建立了强大的社会保障网络，并通过调整经济政策不断地进行均衡和调控，实现“经济均衡”，使所有居民均可分享经济成果。[23]由上可见，德国的社会市场经济体制既不同于美国等自由经济国家的市场主导模式，也不同于计划经济国家的政府完全主导模式，而是一种市场与政府并重的模式。社会市场经济中政府的干预并非直接干预，而是通过制定规则来完善经济秩序，引导性地促进竞争。不同于美国的市场主导经济模式，社会市场经济中政府并非作为自由市场机制的补充者而存在，而是作为市场机制的建设者和引导者，在建立并维护自由竞争秩序的同时还需要将经济发展导向社会均衡的结果。

　　(三)日本——引导型市场模式

　　在战后的经济重建中，日本延续了其战前的发展主义思想，构建起了“发展型国家”(developmental state)的经济模式。[24]发展主义思想将壮大国民经济和提升国际竞争力作为主要目标，对自由市场的私人竞争持怀疑态度，主张通过国家强有力的经济管制限制私人竞争、提升国家投资的效率。[25]在发展主义思想的指导下，日本政府通过行政许可等手段严格限制部分市场的私人准入，并通过产业政策选择性地对特定产业进行扶持。发展型国家模式表现出强烈的国家干预色彩：1968年，日本各中央省厅所管辖的行政审批事项已经高达11088项。[26]强制性的准入监管、无处不在的非正式监管和薄弱的反垄断法体系共同构成了日本独特的经济发展模式。[27]发展型模式促进了日本的迅速赶超，但也导致监管体制僵化和经济发展的结构性矛盾日益突出。20世纪90年代日本经济再次陷入低谷。在此背景下，一场以“放松监管”为特征的监管改革运动逐渐展开，这一改革旨在通过减少政府干预、引入市场竞争来提高本国经济的效率。[28]

　　在监管改革中，竞争导向的市场机制逐步引入，政府对经济的干预逐步减少，监管也由事前监管逐步向事后监管转变。[29]但日本的监管改革一直步履维艰：在改革政策实施过程中，发展型国家模式一直存在，而且“运行良好”。[30]受传统发展型体制影响，日本的监管改革往往采用“政监合一”的模式，监管机构和产业政策部门合二为一。[31]改革过程中政府在市场运行中依旧发挥着重要的作用，日本从发展型的监管体制到自由市场监管体制仍有较长的路要走。与德国政府不同，日本的监管体制中，政府依旧较深入地介入市场的运行。重新建立的产业监管体系带有强烈的发展型国家色彩，更加重视政府与公营企业的作用，拥有较大规模的经济官僚队伍，其目的依旧在于通过维护市场有效竞争，推进产业发展，保持国家的经济竞争力。由于日本的市场监管体制是自发展型国家时期的产业政策导向转变而来，同时其监管体制和风格仍然沿袭了发展型国家的一些传统，政府引导在经济发展中扮演着重要的作用，因此日本市场监管的政府-市场关系可界定为引导型市场模式。

　　三、美德日市场监管中的机构设置

　　(一)美国——独立模式

　　自1887年国会批准成立州际商务委员会以来，美国的市场监管体系历经多次调整，逐步形成了以独立监管机构为主体的市场监管模式。目前，美国承担市场监管职能的机构主要有联邦贸易委员会、联邦通信委员会、联邦能源监管委员会、消费品安全委员会、食品药物管理局、环境保护局等。此外，司法部反垄断司、农业部食品安全检验局、劳动部职业安全与健康管理局等也承担部分反垄断、食品安全监管及职业安全监管职能(见表1)。而以上各个部门中，联邦贸易委员会、消费品安全委员会、联邦通信委员会、联邦能源监管委员会等均属于独立监管机构，市场监管的各项职能主要是由这些独立监管机构承担。

　　据美国白宫行政事务委员会2018年编制的《美国行政机构手册》显示，目前美国共有各类独立机构68个，其中承担监管职能的独立监管机构24个。[32]在人事方面，此类独立监管机构设置于已有的行政部门之外，实行委员会集体负责制，委员会成员由总统提名并经参议院确认，除非渎职总统无权免去委员的职务。[33]为保证其政治独立性，大多数的独立监管机构都设置了政党平衡机制，即任何一个政党均不可能在委员成员中占据简单多数。[34]在经费方面，虽然有部分独立监管机构有一定的收费，但主要的经费来源仍是财政拨款(例如，联邦贸易委员会2019财年的预算总额为3.06亿美元，其中约55%的费用将来自于财政拨款[35])。而依据克林顿在1993年颁布的12886号行政命令，独立监管机构的财政预算需要接受管理和预算办公室的审核。[36]在美国三权分立的政治体制下，虽然学术界对于独立监管机构的隶属部门和地位尚有争议，但其日常运行过程较少受到立法和行政系统其它部门的干预却是共识。而在监管决策方面，独立监管机构往往集行政权、半立法权和半司法权于一身，在执行监管职能时可依据其专业判断独立行使调查、裁决、司法执行、强制、处罚等多项职权。[37]独立监管机构因其地位的超脱性、委员会的专业性逐步受到美国立法者的推崇。[38]独立模式逐渐成为美国市场监管机构的主导设置模式。

　　值得注意的是，除了占主导地位的独立监管机构以外，美国还有少量承担市场监管职能的监管机构依旧设立在行政部门内部，例如卫生和公共服务部的食品药物管理局、司法部的反垄断司、劳动部的职业安全与健康管理局等。这些机构虽然名义上设立在各部之下，但也拥有较多的正式权力，具备较强的独立性。以美国食品药物管理局为例，该机构虽然隶属于美国卫生和公共服务部，但该机构在食品、药品、医疗器械、疫苗、化妆品、烟草等领域均独立拥有强大的监管权力，依靠其多年来形成的良好声誉基于自身的专业判断独立行使权力，一般不受其他部门干预。[39]但是相较于独立监管机构，这类机构的独立性相对略低。一般而言，它们所制定的规则和计划均需受到上级部门的审查。综合来看，在强调分权和制衡的美国政治体制下，美国的市场监管机构，不论是占主体的独立监管委员会，还是少量的部属监管机构，在机构性质和监管决策等方面均表现出较强的独立性。

　　(二)德国——内设半独立模式

　　与美国以独立机构为主的机构设置模式不同，德国市场监管机构的设置呈现出“内设半独立”的特征。一方面，德国的市场监管机构均是内设于各内阁部门之内，形式上为内阁部门的下属机构;另一方面，这些监管机构在运行上又具有较强的独立自主性，实行决策自治，拥有较大的自由裁量权。目前德国联邦层面承担市场监管职能的监管机构主要有联邦卡特尔局、联邦网络局、联邦司法与消费者保护部第五总局、联邦消费者保护和食品安全办公室等机构，这些机构分别内设于经济与能源部、司法与消费者保护部等内阁部门之下(见表2)。这些监管机构在德国政治体系中是作为非部长级部门而存在，隶属于行政系统，在联邦层面独立地承担监管职能。德国监管机构的独立性主要体现在其决策和管理自治上：部门主权支配着监管机构的日常决策，每个机构均拥有较大的自治权，其自治权也得到了上级部门的谨慎保护，[40]各机构可基于本机构的专业判断独立做出监管决策，无需接受外部指令。

　　但是，即使上级内阁部门的干预较少，监管机构也无法改变其半独立的从属地位，只能算作一定意义上的半独立机构。其从属地位主要体现在内阁部门对于其的人事和预算控制、指令监督等方面。一方面，在保护监管机构管理自主权的同时，各内阁部门也保留了对各监管机构的人事任免权和预算控制权。各监管机构的负责人和决策委员会的成员由其上级内阁部门的部长任命，经费来自于联邦财政拨款，财务预算也由上级内阁部门负责审核。[41]另一方面，在强调法治行政传统的德国，这些监管机构的监管权力本质上来自于内阁各部的授权，在决策自治的同时需要受到上级内阁部门的技术性监督。[42]各上级内阁部门也可以通过在联邦公报上发布“一般性指令”(general instructions)，引起公众的广泛关注，进而改变各监管机构的监管决策。[43]以德国联邦卡特尔局为例，该机构作为德国反垄断领域的最高监管机构，被赋予了较高的独立性，可完全基于竞争准则独立做出决策。[44]但与此同时，德国《反限制竞争法》第52条中保留了联邦经济与能源部对卡特尔局的“一般性指导”权力，[45]这意味着联邦卡特尔局也依旧是半独立机构，无法摆脱行政部门的控制与监督。虽然近30年来经济与能源部并未就联邦卡特尔局的监管决策做出过任何一般性指导，但经济与能源部的部长监督一直存在。[46]总的来说，内阁各部部长对于监管机构的监督“更像是一种火警警报，而非警察巡逻式的监督”[47]，即更多的是一种重大或危机状态下的补位监督，而并非日常过程中的常规监督。也就是说，部门的谨慎保护和干预一般只是在重大决策或者危机状态下才会介入，监管机构基于专业需要的日常决策和管理过程并不会受到内阁部门的干预。此外，由于德国的行政职能多是由州及州以下政府承担，与以上联邦层面的监管机构设置模式相类似，德国在各州及地方的经济部门内部也设置了类似的市场监管机构。总体而言，在德国各个层级的政府中，市场监管机构均被赋予了较高的独立性，决策和管理自治;但同时，这些机构也均是内设于各内阁部门，需要受到内阁部门的监督。因此，德国的市场监管体系是典型的内设半独立模式。

　　(三)日本——混合模式

　　自世纪之交的行政机构改革以来，日本的市场监管机构逐渐形成内设和独立兼具的混合设置模式。一方面，日本市场监管的主要职能多是由内阁各省厅内设立的各机构承担。这些机构包括经济产业省的电力及天然气市场监察委员会、农林水产省的消费·安全局、劳动厚生省的产业安全和卫生局等。这些机构作为下属机构接受内阁部门的统一领导，承担市场监管职能。另一方面，在这些内设机构之外，日本也建立起一批半独立性质的部门外局和独立行政法人，承担各项具体的执行事务。目前，承担市场监管职能的部门外局主要有内阁府的日本公正交易委员会和消费者厅;独立行政法人主要有日本国家消费者事务中心、国家农业和食品研究组织等(见表3)。

　　外局和独立行政法人主要是在上世纪90年代的行政改革中成立，目的均是为了实现决策和执行功能的分离，并实现政府机构精简和效率提升。部门外局和独立行政法人的独立性主要体现在其监管决策的独立性上：这两类机构均是在主管省厅之外独立运营，在承担执行职能时基于专业知识自主决策，不受各省厅干预，且在组织管理上自主运营、自负盈亏(独立行政法人还拥有人事自主权)[48]。但是，它们也并非完全独立，突出表现为内阁主管部门对其的财务及人事控制。对于内阁外局，它们虽然在主管部门之外自主履行监管职能，但它们的机构性质依旧是政府行政机构，并且在财务、人事等方面均须受到主管部门控制和领导。[49]这一点和德国的内设半独立的监管机构较为相似。对于国家消费者事务中心等独立行政法人，它们兼具法人和政府外围组织的双重性质，虽然在法人的框架下独立运营，并享有人事自主权，但它们依旧无法脱离主管部门的监督控制。各主管部门通过目标管理、年度报告、预算控制与财务审计等多种方式对独立行政法人进行考核和控制。[50]之所以日本的外局和独立行政法人的独立性低于美国的独立机构，是因日本对于“独立”的认识与美国存在一定的不同。日本对于监管机构的理解是“独立于被监管企业”，而非独立于“政治”。[51]在此理念的指引下，日本监管机构的设置并未过于强调监管机构对于行政及立法系统的独立性。也是基于这一理念，日本依旧保留了内设模式的监管机构，逐渐形成了集内阁内设部门、内阁外局、独立行政法人等多类监管机构于一体的市场监管体系，比美国和德国的机构设置都要复杂。日本的监管机构设置模式可以界定为混合模式。

　　由此可见，对于以上三个国家的监管机构设置，我们可以从人事任免、财务预算、决策过程三个方面的独立性进行综合比较。在美国，占主体地位的独立监管机构的负责人由总统提名，一经任命总统并无权免除其职务(除非渎职);经费在财政拨款的基础上部分来自机构收费，虽然预算需要接受管理和预算办公室的审查，但预算独立性依旧相对较高;而其决策过程的独立性在各类机构中均是最高的。在德国，虽然监管机构在内阁部门授权后在决策上拥有较高的独立性，无需接受外部指令，但是作为内阁各部的下属机构依旧在人事任免、财务预算方面受到内阁各部的控制与制约，因而只能算内设半独立。日本的监管机构设置则较为复杂，相对而言，内阁省厅内部各类监管机构的人事、财务及决策过程的独立性都较低;省厅外局和独立行政法人均拥有较高决策独立性，较少受外部指令，但它们的人事自主权和财务自主权相对较小(独立行政法人有较大的人事自主权)，所以在独立性方面相对比较综合。(见表4)

　　四、美德日市场监管中的纵向府际关系

　　(一)美国——二元监管联邦主义

　　在二元联邦主义传统下，美国联邦政府和州政府是两套平行且相互分离的行政体系，一般而言，联邦的法律由联邦机构执行，州的法律由州政府机构执行。[52]虽然20世纪30年代之后，美国联邦政府在一定程度上加强了同州政府的合作，使联邦制走向大理石花纹蛋糕式(marble cake federalism)的复合联邦制(其特征为鼓励联邦和各州政府在部分公共事务上分担与合作，最终形成一定程度上的职权交错，犹如大理石花纹蛋糕各层间的色彩混合[53])，但是这并未改变联邦和州的权力分割关系。在这一政治体制下，美国的市场监管机构的机构设置和职责分工方面均呈现出纵向分离的特征。机构设置上，除了联邦层面的各类市场监管机构及其分支外，各州政府及地方政府也均设立了本区域的市场监管机构，两套机构相互独立。在监管职责方面，联邦机构和各州机构也有着明确的分工：一般联邦监管机构及其分支机构的职责限于全国销售的商品和劳务，州和地方的监管机构则全面负责本辖区内的监管事务。[54]以消费者权益保护领域为例，除去联邦层面的消费品安全委员会，各州在州政府内也都设置了本州的消费者保护办公室或其他类似机构，各州以下地方政府的消费者保护事务则由县级消费者保护办公室或者县级地方检察官负责。[55]这些州和地方的消费保护机构通过直接处理消费者投诉以及与州县检察官合作来承担区域内的消费者保护事务。而在食品安全监管方面，美国联邦食品药物管理局需要管辖美国境内80%左右的食品总量，[56]其余的则由州和地方来负责监管。在监管经费预算方面，实行的是联邦、州和地方三级预算分担体制，例如美国食品药物管理局获得的食品监管方面的财政拨款占到整个政府系统在食品监管方面预算的40%左右，[57]其余的投入都是由州和地方政府来拨付的。此外，随着联邦制体制的发展，州和地方的市场监管机构还需要承担联邦监管机构委托的部分执法项目。由上可见，美国市场监管机构的纵向设置和权力分配上呈现出纵向分割的特征，联邦和州政府各自存在独立运行的监管体系，各层级的监管机构职责相对完整。

　　(二)德国——合作监管联邦主义

　　不同于美国，“合作联邦制”(kooperativer Fderal-ismus)的德国从一开始就将联邦与州的合作置于重要位置。这种合作主要体现在：联邦层面承担主要的立法职能，而将行政和执行职能交由州政府执行，联邦政府和州政府在维护“联邦和睦”(federal comity)的原则下运行。[58]因而除外交、国防等少数联邦机关设置了垂直下属机构外，联邦卡特尔局等联邦机构一般都是无下属分支机构的高级联邦机构，而法律执行多是交由州一级政府机构执行。[59]对于市场监管而言，与德国合作联邦主义的政治体制相适应，联邦层面的监管机构一般规模都较小，大量的监管执行工作交由各州内的监管机构承担。联邦监管机构主要职能为对州及地方监管机构进行监督并负责部分跨州范围的监管事务，同时通过修改法规、机构借用等方式实现对州级监管机构的指导和合作。以德国市场监管的核心职能—反垄断与反不正当竞争为例：依据德国的《反限制竞争法》，德国联邦层面的监管机构为联邦卡特尔局，州层面的为各州卡特尔局，后者作为各州经济部门的内设机构，与联邦卡特尔局并不存在直接隶属关系。[60]在业务分工上，联邦卡特尔局主要是负责各项政策计划制定及法规修订，而各垄断及不正当竞争案件的具体监管执法工作则由各州卡特尔局承担;联邦卡特尔局还负责处理管辖不清或影响范围超过一州的案件，但具体的执行工作仍借用各州级监管机构来实现。[61]德国联邦卡特尔局的官方数据显示，由于不承担具体的执行功能，整个联邦卡特尔局仅雇佣了约345名员工。[62]总体而言，在合作联邦制的政治体制下，德国市场监管呈现出联邦负责立法决策、州负责监管执行、执行职责下沉的特征，市场监管的主体职责多是下沉委派给州一级监管机构，由其承担。由此可见，与美国二元监管联邦主义的两套相对独立的监管体系设置和基于监管范围的职责分工不同，德国的合作监管联邦主义更加强调联邦、州和地方政府的差异化功能分权与合作，其监管分工更多的不是美式的管辖范围分工，而是基于政策—执行的职能分工。

　　(三)日本——中央主导

　　与美国和德国不同，作为单一制国家，日本的市场监管机构呈现出明显的中央主导特征，即中央政府拥有对市场监管权的分配权和解释权，并设置了许多直接的地域性派出机构，而地方政府的监管职能主要是接受中央监管部门派出机构的指导，并对其工作进行配合。日本拥有悠久的中央集权传统，虽然战后进行了一系列的地方自治改革，但其中央政府对于地方依旧具有较大的控制权。[63]中央政府的控制权主要通过在各地区设置分局等纵向派出机构来实现。[64]具体到市场监管领域，中央各省厅的监管机构也是通过在各个区域设置分局、办公室等派出机构来进行统一领导，这些分局作为中央省厅的分支机构承担区域内的市场监管职能，接受中央省厅的统一领导。此外，这些派出性监管机构的一个显著特点是并非按都道府县的行政层级严格匹配设立，而是按照大区设立(各省厅的派出机构一般在6-8个)，这便导致其较少受地方政府的影响，更加强化了中央主导特性。而从经费预算和人员规模角度来看，日本中央层面的相关监管组织都具有非常充足的财政经费拨款和雇佣规模，以隶属于劳动厚生省的药品与医疗器械局为例，该机构2017年财政年度获得的预算拨款及其它收入来源共计为276.4亿日元，截至2018年4月，该机构共有各类雇员数量为1065人，[65]对于一个医药监管专业机构而言，这样的预算和雇佣规模都算是比较大的。

　　相比之下，日本地方政府在监管事务方面的经费和人员投入则相对较少，职能也相对弱化，主要职能是配合中央监管机构的派出机构。以反垄断与反不正当竞争机构为例，日本公正交易委员会是日本唯一的反垄断和反不正当竞争监管机构。该机构除东京总部外，在四国、北海道等地设有两个分局和6个办公室。其地方分局和办公室定位为总部的派出机构，在其总部的领导下统一负责区域内的反垄断与反不正当竞争事务，地方政府主要承担情报提供、调查协助等配合工作。[66]整体而言，在中央集权的单一制政治体制下，日本的市场监管体系表现出中央主导的特征。

　　五、美德日市场监管中的社会参与

　　社会主体的多元参与对于调动社会各方力量参与市场秩序监督、加强对政府监管机构的监督具有至关重要的作用。总体而言，美德日三国的市场监管中均非常鼓励社会主体的多元参与，生产经营者、消费者、社会组织、新闻媒体等均被纳入到了市场监管的社会参与过程中，但囿于资料数据的有限性，同时也考虑到消费者和社会组织参与仍然是各国市场监管社会参与的核心，为了更好地集中篇幅和分析焦点，突出三个国家社会参与的可比性，因此本节以消费者和公众参与作为市场监管中社会参与的典型领域来加以深入比较，重点突出三个国家在消费者和社会组织参与过程中的各自特点，以此折射出三个国家在市场监管社会参与中的特征差异。

　　(一)美国——多元主义

　　早在美国的进步主义时代，厄普顿·辛克莱、拉尔夫·纳德等揭露黑幕者的参与就曾极大推动了《纯食品药品法案》的颁布和市场秩序的改善。[67]此后，随着消费者力量的组织化，美国产生了大量的消费者保护组织和私营消费者保护机构。这些组织在消费者权益保护、生产经营者监督、市场秩序维护等方面发挥着重要作用。目前，美国的消费者组织有美国消费者利益委员会、美国消费者委员会、美国消费者联盟等，他们主要通过代表消费者进行诉讼、进行消费者实验等各种形式对生产主体进行监督制约、对消费者权益进行保护。[68]在消费者组织之外，美国还有大量的营利或非营利的私营机构参与到市场监督和消费者保护中。[69]区别于民间消费者组织，他们主要是由私营公司资助或建立，通过体系认证等工作促进市场环境改善。

　　在鼓励社会主体积极参与市场监督和消费者保护之外，美国还非常注重社会公众对于政府监管政策制定和执行的监督和参与。2011年，时任美国总统奥巴马签署第13563号行政命令“改进监管和监管审查”，明确提出监管“必须加强公众参与和公众意见交流”，并对公众对于监管政策和执行的参与途径做出了具体规定。[70]依照该文件，专家、公众、被监管对象均被纳入进了监管决策监督之中，社会公众的多元参与将对政府监管的科学化和民主化起到推动作用。总体而言，美国市场监管非常注重多元参与，通过鼓励社会组织和消费者团体的公众参与，一方面提升市场监管政策制定、执行和评估的透明度，另一方面可以让相关利益主体获得意见表达机会，并对政府监管行为进行监督制约。

　　(二)德国——合作主义

　　与美国多元主义国家-社会关系模式不同的是，德国的国家-社会关系带有浓厚欧陆色彩的合作主义传统，即社会组织参与市场监管过程的主要目的不完全是为了表达诉求和监督制约，也并非鼓励单纯的国家-社会冲突对立的关系，而是通过社会参与来实现政府监管行为与社会组织利益的协商一致，管控冲突和分歧，推进监管政策各方利益的妥协与共赢。

　　德国市场监管中相对比较活跃的社会组织首先是消费者组织，现阶段德国主要的消费者组织包括联邦消费者中心、德国消费者组织联合会、全德汽车俱乐部等。除了全国性的消费者组织，德国各州也都有自己的消费者组织，向消费者提供咨询意见，参与消费者争议的调解和仲裁。[71]在德国，80%的消费者纠纷可通过消费者中心的协商与谈判得以解决，消费者组织虽然属于民间组织，但多接受联邦政府和州政府的资助。[72]其目的是代表消费者跟企业进行有效维权，其最终目的是基于政府监管的政策来妥善解决企业与消费者的纠纷和冲突，有效保障消费者的合法权益。

　　此外，德国的监管机构周围还有大量的专业第三方组织，接受政府机构资助，向社会公众提供服务。例如德国商品检验基金会(StiftungWarentest)，该机构为德国联邦议会1964年成立的第三方独立基金会，主要工作为对德国市场上流通的商品进行独立比较实验，并将实验结果发布在该基金会的杂志test上，作为消费者购物的指导。2017年test年发行量为396000份，营业收入达2277.1万欧元[73]，已成为德国消费者购物的重要参考，在补充政府监管机构的市场监督管理，维护市场秩序方面发挥着重要的作用。该机构的性质为介于政府机构和社会公众之间的中间类型组织，接受政府的部分资助，与政府监管机构存在密切的合作。由此可见，德国市场监管中的社会参与并非像美国式的高独立性质的多元主义传统，更多的是基于合作主义传统的政府与社会组织协同配合，其目的在于推进国家、市场和社会三者之间的有效合作和利益协调。

　　(三)日本——吸纳主义

　　相较于其他国家，日本的政府规模相对较小，这便导致了其市场监管过程中表现出了明显的行政吸纳特征。一方面，为了能让规模较小的政府机构实现大量的监管和服务工作，日本政府通过授权和行政指导将大量的民间行业协会、团体大量吸附在行政机构周边作为其帮手。[74]例如，日本存在大量的全国性或者地方性的消费者组织，这些消费者组织作为民间团体主要代表消费者对生产企业进行监督和消费者维权。与其他国家的民间团体主要承担消费者维权等社会性职能不同，日本的民间团体均被吸附在监管机构周围，接受政府出资，在消费者保护事务之外，还部分承担商品检验、比较试验、产品质量调查等工作。[75]另一方面，日本的市场监管工作中还将大量的行业专业人士吸纳进市场监管体系中，形成各种形式的政策会议为监管机构提供决策支持。例如，日本在内阁府中设置了食品安全委员会、消费者委员会等各类由相关领域的专业人士组成的独立第三方机构，就相关问题进行调查和审议，向首相和各省厅提出建议。从以上两个委员会的人员构成来看，它们具有较强的社会第三方组织属性，并将自身定位于独立的第三机构[76];但是这些专业组织却被吸纳入内阁府之内，委员成员由首相任命，需要向内阁府各部门提出提案和劝告，参与监管过程之中。[77]综上所述，在日本打造小政府的政策指引下，日本的市场监管机制表现出了强烈的吸纳主义特征，致力于通过各种制度及措施将社会参与力量整合到政府监管的大框架内来，配合其承担各项市场监管职能，与德国和美国相比，日本公众参与的专业性较强，但独立性则偏弱。

　　六、结论与建议

　　本文基于比较公共行政学视角对美德日的市场监管体制进行了比较分析，梳理出了各国市场监管的各方面特点。具体的比较发现请参照下表5。

　　一国的市场监管体制必须立足于本国的基本国情，在借鉴吸取各国经验的基础上选取适合本国国情的模式。我国本轮的监管改革不同于以往的职能组合，而是更深层次的职能重构，所面临的改革难题将更加复杂。[78]基于以上分析，本文对于我国正在进行的市场监管体制改革提出如下几方面建议：

　　一是以“引导型+社会市场”模式处理政府市场关系。建立和完善市场监管体制的首要问题是要正确认识政府和市场的关系。鉴于我国在推进市场经济建设等方面同日本等东亚地区发展型国家有较大的相似性，我国在建设市场监管体制时应当借鉴日本等“引导型国家”的改革经验，注重监管机构和监管对象的相对独立性，将监管政策与产业政策逐步区分出来，并加强两者的有效协调。同时，鉴于我国同德国在社会价值理念、法律框架、改革意识方面具有一定的相似性[79]，我国也需要借鉴德国社会市场经济模式，加强竞争秩序的维护，完善公平竞争审查和公正监管制度，注重市场和社会的发展均衡，从而培育出一个人性化的良性市场经济体系，营造诚实守信、公平竞争的市场环境。

　　二是以混合模式来设置监管机构。我国目前的市场监管机构为市场监督管理局，为国务院的直属机构，类似于内设模式。而为了保障部分监管工作的独立性和专业性，应当借鉴日本等国家的模式，探索实行“内设+半独立”的混合模式，即在坚持监管行政机关设置于既有政府部门内部的前提下，将部分执行性的专业工作从监管系统中独立出去，改为政府公营的特定法定机构，接受监管机构的业务指导和购买服务，从而在有效提升我国监管机构的专业性和相对独立性的同时，又能够保持较好的平衡性和协调性。

　　三是以“中央主导+均衡合作”模式来处理监管中的纵向府际关系。在市场监管机构的纵向权力配置上，如何科学有效地划分市场监管事权和责任在中央和各级地方政府的分配，既是市场监管合理分工的必然要求，也是监管问责的基本前提。[80]鉴于我国单一制的央地关系模式，首先应当确保中央机构的领导地位，加强中央监管机构对地方监管机构的领导和业务指导;同时应合理划分中央机构和地方监管机构的监管事权责权，依据监管能力和监管资源明确哪些事务应当由中央层面监管机构负责，哪些事务应当由地方监管机构负责，哪些事务应当双方共同合作。遇到存在分歧和模糊的地方，应当明确剩余监管权分配和仲裁的部门与流程。在监管机构的职责划分上，在加强职责分工和授权委托的同时，要注重加强各层级监管机构间的均衡合作，建立各级监管机构的联动机制，从纵向关系上织密监管网络。

　　四是以“吸纳+合作”模式推动市场监管中的社会参与。自开始推进社会主义市场经济体制建设以来，社会参与虽然已经成为我国市场经济治理体系中不可或缺的重要组成部分，但从总体来看，其作用仍然相对较弱，相对于强大的政府和市场力量而言，社会参与的能力、质量和实效都还有待提高。为此，从这个意义上看，我国的社会参与模式应该更多地借鉴日本的吸纳主义以及德国的合作主义经验，即一方面通过各种制度及措施将社会参与力量整合和吸引到政府监管的大框架内来，让社会参与成为推进政府监管优化的重要助手，而另一方面在某些方面大胆赋权给部分符合资质的社会组织，推动监管部门与社会组织开展深度有机的监管合作。

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　　*?基金项目：国家社会科学重大基金项目“中国特色政府监管理论体系与应用研究”(编号：18ZDA112)

　　作者：刘鹏，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师;钟光耀，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京?100872