［摘 要］?技术治理在应对复杂问题时，采用“化繁就简”的思路。贫困问题是一个复杂问题，精准扶贫则是遵循工具理性的技术治理。在贫困治理过程中，技术治理试图通过对复杂问题的一系列简化，来实现扶贫的精准化。然而，由于贫困问题的复杂性超越了精准扶贫技术治理的效用边界，这些简化将在精准扶贫过程中产生一系列结构性的内在矛盾和冲突，从而产生信息失准。而结构性的信息失准，是无法通过技术改良来解决的。下一阶段扶贫工作的精准化需要通过贫困治理的转型来实现。
［关键词］?信息失准；精准扶贫；技术治理；复杂性；效用边界
一、研究缘起
贫困问题作为世界性难题，其解决的关键是贫困信息的全面性和准确性。始于2014年的中国精准扶贫战略，以中国政府强大的资源动员能力为基础，创造性地设计了精准识别、精准帮扶、精准考核、精准退出等制度安排，通过解决中国扶贫过程中的信息失准问题，在很大程度上实现了扶贫过程的“精准化”。国内学者从不同的侧面将这些“精准化”的制度安排总结概括为“清单制脱贫”［1］“数目字管理”［2］等。应该说，在解决信息失准问题上，中国的精准扶贫战略的实施，的确在理论上和经验上为国际社会的贫困治理提供了“中国智慧”和“中国方案”。
然而，随着精准扶贫战略的逐步实施和深入推进，其困境也逐步凸显，精准扶贫不精准的现象引起了学界的高度关注。扶贫“失准”的核心问题是信息失准。虽然学界较少专门讨论精准扶贫中的信息失准问题，但通过对相关文献的梳理，仍然可以发现学界对该问题研究的基本轮廓。总体而言，大多数文献认为精准扶贫信息的全面性和准确性存在较大的疑问。从技术的角度上看，由于收入测量的模糊性［3］、信息判断力和洞察力等差异［4］的存在，现有的信息获取技术在精准识别和帮扶过程中会产生对贫困者的排斥。［5］从行动者的角度看，精准扶贫战略是中国社会福利政策的重要构成，而社会福利政策在本质上则是政治性的，［6］精英俘获［7］、贫困群体话语权的缺失［8］以及执行者对政治风险的规避［9］等现实情境的存在，均表明由于行动者行为逻辑存在差异，众多行动者各不相同的行动目标和激励将导致数字生产难以精准。从政策过程的角度看，精准扶贫政策执行中存在的多重委托代理关系［10］以及地方政府运用信息优势地位所采取的政策“转译”过程［11］都可能导致信息失准。此外，从文化的角度看，贫困者标签所带来的羞耻感和污名化可能会阻止部分真正贫困者申请扶贫对象，却无法阻止部分非贫困者申请福利，［12］精准扶贫中的信息失准也可能由此而产生。
通过文献的简要回顾可以发现，已有的文献为理解精准扶贫中的信息失准问题提供了很好的基础，但已有文献的探讨更多的是试图从技术改进的角度提供问题解决的思路。然而，当扶贫政策进入到实施阶段，精准扶贫便开始体现出一种技术治理的结构性特征。［13］在技术治理结构内部讨论通过技术改进解决精准扶贫的信息失准问题，其局限十分明显。贫困问题是一个复杂问题，而应对复杂问题的精准扶贫本质上则是遵循工具理性的技术治理，当技术治理超越了问题复杂性的边界时，技术治理便难以有效回应贫困问题的复杂性。因此，精准扶贫中的信息失准必然有着独特的政治学和社会学的发生机理，从精准扶贫的治理结构和贫困问题的本质出发，在一个更具俯瞰性的理论视野对该问题加以呈现并进行解释迫在眉睫。
二、分析视角：复杂性与技术治理的效用边界
在理论上解释和实践上解决精准扶贫中的信息失准问题，需要将其置于问题本质和现有治理逻辑的语境下。一方面，由于贫困问题本身是一个典型的复杂问题，仅其概念的界定便有匮乏、不平等、文化、剥削以及结构等多种方式，需要从过程、互动和行动等多种视角进行解读，因而具有复杂问题的基本特征。另一方面，精准扶贫的治理过程遵循事本性目标导向、权威主导、程式化的线性技术以及效率至上的经营性技术所共同构成的技术治理逻辑，［14］并以立军令状、指标化管理、填写表格、搞经营跑项目为具体表达形式。［15］中国的精准扶贫实践，正是以技术治理来解决复杂的贫困问题，而这便成为本文理解和解释精准扶贫中信息失准问题的出发点。为此，本文以复杂性与技术治理的效用边界为视角，通过描绘当问题的复杂性超越了技术治理的效用边界时所产生的治理矛盾，来解释精准扶贫中的信息失准现象。
解释并回应复杂性，这是复杂性理论的研究旨趣。复杂性理论产生于20世纪70年代，在90年代引起了包括公共行政在内的社会科学研究者的浓厚兴趣。［16］作为一种对抗简单性范式的新的理论范式，［17］复杂性理论引进了截然迥异于简单性信念的进化动力观念，如非线性、系统性、自组织、混沌性等，深刻地解释了系统产生与演进的基本原理。在复杂性理论视野中，问题的复杂性至少表现出四个特征。一是问题的整体性。与以分析——重构方法把握整体的还原论思维［18］不同，复杂性理论认为，复杂性遵循亚里士多德“整体异于部分之和”的著名命题，因而是不可分割的，问题整体的性质、功能和规律只有从整体的层次上才能显现出来。二是问题的非线性。复杂问题并非封闭于其所处环境的，而是在与问题环境的相互依赖、相互影响、相互作用的互动过程中，获得非线性叠加的戏剧性效果。三是问题的动态性。与非线性的特征相联系，当复杂问题与问题环境发生非线性叠加时，问题系统便开始呈现混沌效应，从而产生了动态演化的特征。复杂问题的动态性意味着问题的不确定性和不可预见性。四是问题的自组织性。复杂问题的自组织是指问题自身通过自动的、自发性的行为来形成其结构或秩序，因而是一种自下而上、由内至外的组织方式。正是由于以上特征，复杂问题经常呈现出模糊性、不确定性、争议性以及没有简单的技术解决方案与明确的解决途径等问题表象，因而也常被称为“棘手问题”［19］。
作为一种治理结构，技术治理遵循工具理性的治理逻辑。技术治理将国家看做一部精密的政治机器，将治理过程看做这部政治机器的运转过程，并在运转过程中遵循三项基本原则：一是政策标准的具体化，在权力运行的起点将各种机器运转规则和参数，即精细的政策规则和可计量的政策标准，输入到政治机器中；二是政策过程的程序化，在权力运行的过程中将行动者看做一个个非人格化的机器部件，这些部件将会按照输入的规则和参数自动运转；三是政策结果的技术控制，在这样的机器中，因果之间的关系是线性的和确定的，只要我们知道对机器的各种输入之因，辅以各项控制技术，我们便可以确定地得出输出之果。［20］技术治理一方面有助于彰显国家政策的清晰性，在传达国家的意志和主张、提供社会行动的明确标准和形成恰当而稳定的社会预期等方面［21］有着诱惑性的价值和优势；另一方面，则在促使权力运行法制化、国家权威合法化、政治生活规范化、政治秩序合理化等方面有其独特的政治功能。正是由于技术治理有着这些功能和价值，在现代国家治理逻辑转型和中国社会转型的双重驱动下，中国的国家治理也在改革开放以来，成功地实现了从总体支配到技术治理的改革和转变。［22］
然而，工具理性在复杂的政策实践中也容易陷入困境和误区。［23］有学者更是直接断言，“当面对复杂型公共事务时，传统的理性主义范式是不适用的”［24］。因此，技术治理在解决简单问题时是有效的，但在应对复杂问题时，由于问题的复杂性往往会超越技术治理的效用边界从而可能出现新的治理困境。第一，当技术治理将治理过程看做是政治机器的运转时，是将各方行动者看做缺乏自主性的机器部件。当该假设成立时，技术治理将处于其效用边界之内。但事实上，卷入复杂问题的各方行动者经常“并没有像纯粹的机器人行动”［25］，而是可能根据各自的行动策略和行动选择，自组织形成新的治理秩序。因此，这种理性化和工具性建构的事实，并不必然导致整个组织行动结果的理性。［26］第二，技术治理在向政治机器输入各项规则和参数时，这些规则和参数并非没有争议。技术问题的确立和求解本身就意味着对话与冲突。［27］对于复杂问题而言，当问题与其环境在互动中产生非线性叠加和动态演变时，这种争议则更大。第三，技术治理对复杂性的简化，是以消除复杂性为代价将复杂问题还原为简单问题来实现的，但这违背了复杂性的整体性原理，从而超越了其治理效用的边界。复杂性理论强调，复杂性的治理需要在保留复杂性的前提下进行复杂性的简化，［28］以复杂性应对复杂性才是复杂问题的治理之道。［29］
三、简化复杂性：技术治理下精准扶贫的信息失准
贫困问题是一个复杂问题，而应对复杂问题的精准扶贫本质上则是遵循工具理性的技术治理。当精准扶贫超越了技术治理的效用边界时，便产生了贫困治理的结构性困境。而精准扶贫中的大部分信息失准，正是与这种结构性困境相伴而生的。本文所讲的信息失准，是指信息在传递过程中出现偏离信息源发出的真实信息的现象，［30］包括信息遗漏、信息虚构、信息扭曲、信息滞后、信息拥堵等。本部分将在复杂性与技术治理效用边界视角下，仿照政策过程的阶段性分析，将精准扶贫技术治理展开划分为三个流程，即确立贫困标准、进入扶贫过程、扶贫效果考核，并分析在这三个流程中，当技术治理超越其效用边界时，贫困信息是如何失准的。需要特别说明的是，本文所分析的信息失准并没有含括精准扶贫过程中所有信息失准类型，而是重点分析技术治理在应对复杂性时所产生的结构性信息失准及其内在机理。
（一）贫困标准的简化：清晰化、标准化和静态化的信息失准
精准扶贫技术治理逻辑的展开，首先便是制定贫困标准。贫困标准是由中央政府和省级政府自上而下制定的，如贫困标准线、“两不愁、三保障”以及各项扶贫指标等。根据技术治理的逻辑思路，精准的贫困标准一方面可以为精准扶贫提供清晰的政策目标，另一方面则可以为扶贫政策的执行者提供具有可操作性的执行规则，具有引导性和约束性的双重功能。因此，技术治理逻辑展开的开始，便是将这些贫困标准输入到精准扶贫系统，从而对贫困户或贫困村进行精准化地识别或退出。贫困标准确立过程中，技术治理的作用是按照指标量化的线性思维对复杂贫困问题进行简化，将复杂而不确定的贫困问题，简化为清晰化、普遍化、可操作的简单问题，从而实现贫困问题界定从不确定性向确定性的悄然转化。然而，这种简化是以规避和消除复杂贫困问题的模糊性、情境性和动态性为前提，其本质是对贫困问题的复杂性的规避和消除，因而不但无法有效实现复杂贫困问题的简化，反而在扶贫实践中催生了不少矛盾和冲突。正是以上矛盾和冲突的存在，技术治理引发了贫困治理中的信息失准。具体来说，主要表现为以下三个方面。
一是贫困标准的清晰化与贫困问题内在模糊性的矛盾。贫困标准的清晰化试图为精准扶贫提供清晰的政策指引，而现实中的贫困现象却是模糊和不可观察的。例如，贫困户的识别标准是以农户的经济收入为依据，这实际上是“一套城市和工业社会的货币计价与理性计算系统”。［31］但由于农村经济收入本身是模糊的，理性的技术测量难以实现测量结果的精准，所以在扶贫实践中往往只能通过估算的方法来测量。尤其在总体性贫困地区，这种模糊性更为突出。因此，类似经济收入的这种模糊性其实很难简化为清晰的贫困标准，在模糊的贫困事实中识别贫困户时，一些关键性的信息往往会出现遗漏甚至虚构现象。
二是贫困标准的普遍化与贫困问题情境化的矛盾。精准扶贫的贫困标准是由各省在当年国家标准的基础上，结合自身实际进行调整确立的，因而至少在同一个省份，贫困标准是具有普遍性的。贫困标准的普遍化为精准扶贫政策的执行提供了可操作性。然而，复杂贫困问题往往跟差异性、多样性相关联，不同家庭、村庄往往有着不同的贫困特殊情境，从而存在着大量的体现差异性和多样性的特殊情境信息。由于这些特殊情境信息很难简化为清晰明确的普遍化指标，［32］所以在贫困标准的普遍化过程中，情境信息往往会被遗漏从而导致信息失准。例如，由于贫困者自身是好吃懒做、游手好闲导致的个体性贫困和结构化贫困二者之间的情境化信息差异便无法在普遍化的贫困标准中得到区分。
三是贫困标准的静态化与贫困问题的动态性的矛盾。虽然贫困标准每年都会进行动态调整，但在总体上而言仍然是一种人为的静态化。然而，复杂贫困问题却是动态变化的，这些动态的信息往往无法在复杂性简化过程中传输到贫困标准的确立当中。例如，由于自然条件或病虫害的影响而导致当年农作物收入锐减，或因大病治疗而产生巨额支出，这些都会使得相关农户陷入临时性的深度贫困。而此类信息往往很难传递并体现到精准识别过程中，从而可能产生信息失准。
（二）扶贫过程的简化：非人格化与去政治化中的信息失准
贫困标准确立后，精准扶贫便开始进入扶贫过程。在这一阶段，精准扶贫技术治理逻辑的展开，是根据科层制原则重建扶贫治理体系，试图充分运用国家强大的政治动员能力和压力型体制，通过“前期规划、中期汇报、后期考核”的技术动员、立军令状、指标化管理、表格化管理等治理结构和治理方式，将贫困治理的压力逐层传导，在技术上实现治理目标明确、治理过程清晰和维护政府权威等目的，从而实现国家精准扶贫战略的政治目的。其中，技术治理的预定假设是，只有通过程序技术的控制，才能实现治理过程的控制。例如，在扶贫项目进村时，通常都需要经历立项、申请、审核、分配、批复、实施、监管、验收、评估、审计及奖罚等一套精细化的技术程序。［33］应该承认，精准扶贫过程的技术治理，在其效用边界的范围内，对现阶段中国贫困问题的治理产生了重要贡献，对于重构贫困治理过程、改善贫困治理绩效有着积极的意义。然而，精准扶贫进入扶贫程序后，其技术治理在提高效率和改善绩效的同时，也因其对复杂贫困问题的不恰当简化，使得问题的复杂性超越了技术治理的效用边界。
精准扶贫在对复杂贫困问题治理的过程中采用了两种简化复杂性的方式。一是对复杂行动者的简化。技术治理试图通过治理结构的设计，实现对贫困治理链条的有效控制，其隐含的内在假设是在压力的有效传导下，可以有效地实现对治理链条中各方行动者的非人格化建构，把贫困治理机器运转过程中的各方行动者，简化为缺乏自主性和沟通适应能力的非人物件。二是对复杂治理过程的简化。复杂问题的治理必然衍生出复杂的治理过程，但技术治理却把贫困治理过程看做一条与外界封闭的工艺生产的流水线，完成非人格化建构的行动者会在这条流水线中按照国家的意志理性地选择行动，既不会在治理内部产生争议，也不会受外部社会环境的影响，从而成功地将治理过程游离于外。精准扶贫在贫困治理中的这种非人格化和去政治化的建构产生了信息的失准，表现在以下两个方面。
第一，非人格化的行动者简化与具有自主性和沟通适应性的行动者之间的矛盾将导致信息失准。一方面，人并非没有自主性，而是经常表现出具有思考能力并根据自身处境随时作出符合其自身利益的行动选择。例如，从贫困户名单信息来看，成为贫困户将拥有外部输入的大量资源，但同时贫困户名单的公示也意味着“污名化”的风险，面对这种利益和风险共存的局面，不同的思考便会产生不同的选择，从而就会产生不符合条件者争当贫困户的道德风险和信息失准，也会产生真正贫困者不愿成为贫困户的信息遗漏。另一方面，人也并非原子化的，而是在人际互动中具有沟通适应能力的人。还是从贫困户名单信息看：村干部既可能会为了避免其他村民有意见甚至上访的政治风险而刷掉模糊的贫困户；［34］也可能会为了完成脱贫指标，在贫困户建档立卡之初便有意识地扩大贫困户的基数，因为这些非贫困户很容易变成脱贫户。其差异的微妙之处恰恰在于，村干部对自身所处复杂环境再三权衡之后的适应性选择。
第二，去政治化的治理过程简化与复杂的贫困治理环境之间的矛盾也会导致信息失准。一方面，从贫困治理的内部环境看，精准扶贫实践中既存在着大量基层政府在政治压力下的应对策略，［35］也存在着众多府际间的纵向博弈、部门间的横向博弈、政府与民众间混合博弈乃至从博弈走向共谋［36］等复杂现象，这些现象表明贫困治理过程中有着一定的自组织特征。另一方面，治理过程也不可能真正游离于社会与民众，而是深嵌于乡村的社会结构与社会关系网络之中的。乡土伦理、社区传统、乡村文化以及家庭、家族、亲友、情缘、地缘等各种社会关系，都会使得扶贫干部出现诸如“帮穷”还是“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”等各种徘徊和犹豫。因此，去政治化的治理过程简化，忽视了不同行动主体之间政治互动的复杂性事实。而恰恰是这些复杂性事实，使得精准扶贫对贫困的治理无法完全实现去政治化的过程建构，超越了其技术治理的效用边界。不同行动主体也将在各类政治互动和博弈的过程中，对各类贫困信息根据其需要重新加工、简化、添加或组合，从而导致精准扶贫的信息失准。
（三）扶贫效果的简化：指标化和数字化下的信息失准
精准考核是“六个精准”的精准扶贫体系的重要构成，是对贫困治理机器生产的产品进行检查的过程。虽然在政策过程阶段化意义上，对扶贫结果的考核是精准扶贫技术治理逻辑展开的最后一个阶段，但实际上考核发生于精准扶贫的全过程。在考核过程中，精准扶贫技术治理逻辑的展开，是通过各种抽查、督查、核查、交叉评估、第三方评估以及巡查、巡视、审计等形式多样的考核方式的技术设计，以数字化的考核指标为手段，对扶贫行动与扶贫效果进行指标化、数字化考核，并对考核结果不理想的进行问责。同时，在技术考核过程中，所有的数字成效均被要求以签单、盖章、照片、发票、协议等各项材料加以佐证。可见，精准考核的意图是通过解决扶贫政策制定者与执行者之间的信息不对称，实现中央和省级政府对精准扶贫中贫困识别、帮扶和管理成效的精准化控制。
精准扶贫的技术考核对复杂的扶贫效果采用了指标化和数字化两种简化的方式。一是指标化，即把扶贫效果通过技术手段，分解为中央和省级政府所重点关注的一系列指标，而对于其他因素则不予以考核。例如，N省的技术考核中便将复杂的扶贫效果分解为26个技术指标。［37］这是一种典型的还原主义思路，即把复杂的扶贫成效分解为26个指标，从而使得扶贫效果简单、可见、可控。其隐含的假设是可逆性，即扶贫成效可分解为26个技术指标，反过来，实现了这26个技术指标就完成了扶贫任务。二是数字化，即将技术考核的指标数字化。如N省的26个指标全部是用数字化进行表达。在技术治理的设计中，精准扶贫的技术考核是试图通过指标化和技术化的简化，拒绝扶贫效果评价的模糊性，从而消除扶贫工作中的不确定性。
然而，由于指标化和数字化的扶贫效果简化导致了扶贫信息在“量”上和“质”上两个方面的失准，这种不确定性仍然存在。一方面，在还原主义的技术治理逻辑中，数字化的指标是可以还原为扶贫整体效果的。但是，作为一个复杂系统，扶贫工作的效果是无法被还原的，因而是不可逆的，因为“那样会不可挽回地失掉产生系统的主要信息”［38］，从而丧失扶贫效果的整体性。例如，贫困地区的资源禀赋、文化状况以及扶贫工作中的组织和制度环境，都是扶贫效果不可或缺的影响因素或组成部分，但在现有的数字化指标体系中，却又是无法体现的。可见，精准扶贫的技术考核是难以完全将技术指标信息还原为扶贫整体效果的。这是技术考核下扶贫效果信息在“量”上的整体性镜像失真。
另一方面，指标化和数字化的技术考核也会导致扶贫质量信息的缺失。精准扶贫的技术考核，收集的是当下扶贫效果的数字信息，因而是现时性，但却由于缺少历时性信息的收集，而导致无法对扶贫质量进行考核。例如，技术考核关心的是有多少贫困户脱贫了，但却不会关心这些贫困户中有多少由于扶贫产生了福利依赖，更不会关心扶贫的“输血”终止后，这些贫困户是否会因为之前过度的福利依赖而重新陷入贫困。再如，技术考核收集的是贫困户养殖了多少牲畜，种植了多少经济作物等信息，但却无法收集未来自然灾害、市场波动等相关信息。而类似这些信息，恰恰是评估扶贫质量的关键信息，其缺失必然将影响贫困治理的可持续性。
问题不仅如此。技术治理的逻辑设计是，通过指标化、数字化的技术考核，让技术工具服务于扶贫目标。但由于技术考核将扶贫效果简化为一系列数字化指标，再与政治责任追究相互作用，就会对整个扶贫工作产生逆向的结果导向。此时，精准扶贫的治理实践就可能会出现以考核指导扶贫、扶贫为考核服务的治理悖论——精准扶贫的技术化建构反而解构了精准扶贫的治理目标。在这一悖论中，基层完成了精准扶贫的目标置换，即以考核替代扶贫、以技术替代治理。其后果是，扶贫干部将不再关注扶贫本身，诸如“因何贫困”“如何帮扶”“是否真脱贫”等扶贫工作的核心信息的收集将让位于即将考核的技术指标。这是技术化考核对扶贫效果的简化所产生的信息失准。
四、结论
对于精准扶贫而言，扶贫是目的，而精准是工具。扶贫要有效，须以精准为基础。然而，随着精准扶贫实践的推进和研究的深入，精准扶贫的“失准”已经成为一个不容忽视的关键问题。一个广泛的共识是，准确而全面的信息是实现扶贫精准化的关键。但是，本文的讨论发现，精准扶贫中的信息失准主要是由于技术治理对复杂贫困问题的过分简化所导致的。由于这种过分简化所忽视的那些复杂性事实，超越了精准扶贫技术治理的效用边界，从而将产生治理过程中的一系列结构性矛盾和冲突（见表1）。因此，本文所讨论的精准扶贫的这类信息失准是一种结构性的失准，因而是无法通过技术改良来解决的。在这个意义上看，任何试图在技术治理的范畴内，通过对贫困标准、过程控制或考核指标等方面的技术改良，来解决扶贫失准问题的讨论和努力，都将是没有意义的。因此，要实现贫困治理信息的真正回归，就需要跳出技术治理的逻辑视野，来讨论扶贫的精准化问题，并进一步思考中国下一阶段贫困治理的转型。
当然，本文绝非否定中国精准扶贫战略所取得的巨大成就。事实上，近六年来，当中国处于贫困人口众多、贫困程度严重和扶贫任务压力大、担子重的现阶段，精准扶贫采用一系列现代化治理技术，将复杂贫困问题的治理简化为一个相对简单的治理结构，从而为中国贫困问题的治理提供了一个很好的方案。然而，当中国的绝对贫困现象到2020年基本消除后，中国的贫困治理即将进入后扶贫时代。尤其是，当信息失准所导致的扶贫失准问题超越了技术治理的效用边界，精准扶贫战略的边际效益递减问题和扶贫“内卷化”困境［39］即将凸显时，中国贫困治理的转型正当其时。事实上，自上个世纪80年代以来，中国的改革便“总是在解决老问题又形成新问题、转变旧机制又构成新矛盾的曲折运动中展开的”［40］，因此，改革和转型总是在路上。贫困治理的改革和转型又何尝不是如此？
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基金项目：海南省自然科学基金“海南省精准扶贫政策有效执行的影响因素与作用机理研究”（718QN223）；国家自然科学基金青年项目“中国地方政府绩效信息失真：评估、诊断与应对”（编号：71704041）
作者：李宜钊，海南大学政治与公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心主任；徐艳晴（通讯作者），海南大学政治与公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心常务副主任
