［摘 要］?H省“互联网+监督”等平台2014-2018年报道了2986个精准扶贫领域腐败案件，其统计分析结果表明，2014年以来，H省精准扶贫腐败案件量和涉案金额逐年急速上升；超过80%的案件发生在村级层面，村干部是最主要的腐败主体，村党支部单独涉案和村两委合谋现象严重；个人腐败为主，小规模的集体腐败现象也不容忽视；危房改造是高发领域，虚报冒领是主要类型；目前的惩处以党纪政纪处分为主。H省的相关统计分析是各个地方精准扶贫腐败现状的一个缩影，反映了全国精准扶贫腐败的严峻形势。有效治理精准扶贫腐败的关键在于，推进乡村治理结构转型，从教育、监督和法制三个维度构建预防与惩治精准扶贫腐败的治理体系。
［关键词］?精准扶贫腐败；地方政府；村级组织；预防与惩治对策
一、前言
经过改革开放40年来艰苦卓绝的努力，中国成功让7.4亿的农村贫困人口脱贫，成为了世界上减贫人口最多、率先完成联合国千年发展目标的国家。2017年，习主席在十九大报告中明确“精准脱贫”为国家三大攻坚战之一。2018年，国家发布了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。2019年4月19日，习主席在中央经济工作会议中指出“打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，是必须完成的重大任务。”
2014年，我国开始实施精准扶贫方略，到2019年3月份，取得了平均每年减贫1300多万人的卓越成效，但后期的脱贫攻坚任务更艰巨。据国家扶贫办的相关数据，目前中国仍有1600多万农村贫困人口，贫困程度深，减贫成本高，脱贫难度大。然而，伴随着脱贫攻坚任务的执行，扶贫腐败问题日益高发，严重影响新农村建设和精准扶贫开发工作，影响党群干群关系和社会和谐稳定。［1］
近年来，扶贫腐败问题引起了实务界研究人员的关注，相关文章主要发布在报纸上，因篇幅受限，这些文章未能深入研究扶贫腐败问题。理论性文章主要阐述了扶贫腐败的危害和治理的紧迫性。整体上，以上两类文献主要围绕四个方面展开研究。
第一，精准扶贫腐败问题的严峻性。第二，基层地区扶贫腐败的特征，包括：①基层地区扶贫腐败主体多为基层干部；②主要向扶贫资金财物“动奶酪”；③违纪违法手段呈现多样性；④涉事表现形式多样化；⑤呈“微腐败”和“小官巨贪”双重特性；⑥集体腐败影响恶劣。第三，基层地区扶贫腐败的成因，包括：①部分基层党员领导干部道德底线和法律底线缺失；②监督与严惩扶贫领域腐败的体制机制尚未健全；③群众自身维权意识和法制意识淡薄；④政务村务不够公开透明，信息不对称，群众难监督。第四，基层地区扶贫腐败防治对策，包括：①强化法治教育筑牢思想防线；②加大腐败成本及惩治力度，加强惩处过程中的部门协作与制度建设；③搭建全程公开的信息平台；④夯实农村基层党组织建设；⑤构建扶贫领域廉政风险预警机制，形成长效治理机制。
现有研究以定性研究为主，缺乏实证数据的佐证。本文以H省已查处和报道的扶贫腐败案件为基础，分析我国地方精准扶贫腐败的现状、特征并基于此提出防治路径，是对现有研究的有益补充。
二、数据的来源和研究方法
（一）数据来源
H省是中部农业大省、革命老区大省、少数民族人口大省和移民大省，经济发展基础薄弱，自然灾害频繁，贫困面比较大，返贫现象时有发生，连片特困地区的发展相对滞后。［2］因脱贫成绩显著，2018年中央财政专项奖励H省4个亿。五年来，H省实现14个贫困县摘帽、551万人脱贫、3711个贫困村出列，贫困发生率由13.43%下降到3.86%，贫困地区面貌发生历史性变化。［3］
“让事实说话、用数据证明”是腐败研究的重要理念，本文收集整理了H省“互联网+监督”等从2014到2018年公开报道的相关案件，建立了一个有2986个案件的案例库，选择了案发时间、腐败层级、腐败领域、腐败类型、潜伏期、涉案人数、涉案金额等10个变量。为了克服数据中存在的描述偏差和选择偏差，本文增加了案件数量和时间跨度，拉长数据的时间段。因此，本数据库提供的信息是可靠的。
（二）研究方法
1.文献研究法
扶贫腐败相关的统计数据和典型案例分散在报刊、各网站报道之中。本文通过查阅文献，查询网站，掌握目前扶贫腐败问题的研究进展，在此基础上搜集权威数据和典型案例。
2.案件统计分析法
本文通过收集整理形成了一个大样本的精准扶贫腐败案例库。虽然本研究方法面临样本选择代表性、案件信息公开完整性和客观性等问题，但仍然不失为一种了解和评估某一领域或层次腐败的有效方法。
三、主要发现和分析
（一）精准扶贫领域腐败现象严重，反腐败形势严峻
H省精准扶贫腐败案件量逐年急剧增加。图1显示，案件量年均增长率为101%，2015年和2016年最为显著，分别增长了196%、187%。原因有二，一是腐败现象随着精准扶贫工作的深入而增加；二是国家自2015年开始加大了惩治扶贫腐败的力度。2015年7月，最高检开展为期两年的集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪工作；2016年2月开始，最高检与国务院扶贫办共同开展为期五年的集中整治和预防扶贫领域职务犯罪专项工作。
精准扶贫腐败案件的年度涉案总金额逐年上升（见表1）。2014至2018年涉案总金额年均增长41.4%，五年共增加了6964.06万元，2016年增幅高达85.2%。但是，涉案均值和中位数在波动中下降，均值从2014年的34.48万元降为2018年的10.26万元，中位数从2014年的6.83万元降为2018年3.2万元。下降原因也有二，一是年案件量增长速度显著高于年涉案金额的增长速度；二是微腐败案件占比大，五年内涉案金额小于等于3万元的“微腐败”案件数占比49.6%，涉案金额大于等于100万的案件数占比1.4%（见表2）。但“小官巨腐”少量存在却也不容小觑，2014年和2015年“巨腐”占比分别达到8%和3.6%，最高涉案金额达800万。
根据腐败始发时间，精准扶贫腐败行为呈现倒“U”型趋势。根据图2，H省精准扶贫领域腐败始发时间案件数逐年上升，在2014年达到峰值后逐渐下降。下降的主要原因是，中央和地方政府先后出台《关于进一步加强和规范财政专项扶贫资金使用管理的通知》等系列政策。国家对腐败始终坚持无禁区、全覆盖、零容忍的高压态势，对扶贫腐败起到一定的遏制作用。但因为潜伏期的存在，2014年之后的真实腐败趋势须结合后续数据才能做出有说服力的判断。
（二）村级和村干部为主，村党支部单独涉案和村两委合谋现象突出
H省精准扶贫腐败案件集中发生在村级层面，占总案件数的82%，乡（镇）层面的案件数占总案件数的11%。在村级案件中，村党支部单独涉案占43.2%，村委会单独涉案占19.8%，两者同时涉案占34.9%，村两委合谋现象比较突出。从涉案人员角度看，村级扶贫腐败以村干部为主体，其涉案率高达80%，其中村党支部书记涉案率58.6%，村主任涉案率29.6%，村党支部书记和村主任共同涉案率22.7%。同时，个人腐败案件占比62%，2-5人的“小团体”腐败占比36%，个人腐败的重点人员是村党支部书记、村主任、村会计、村文书。“小团体”腐败主要集中以村党支部书记或村主任为首，村支两委成员参与（见图3，图4）。
出现上述特征，原因有四。第一，农村是扶贫攻坚的主战场。国家扶贫攻坚工作的主战场在农村，目标对象主体是农村贫困人口，各种资源分配和政策落地工作最后都在农村进行。第二，村级组织“行政化”但“监督缺位”。村级组织以非正式的方式纳入正式的行政执行过程中，参与资源处置（分配）的管理与服务权限扩大，其权力也得到极大增强，［4］为腐败创造了机会。村干部被上级政府当乡镇干部来看，在完成精准扶贫这一中心工作同时，还要完成其他各个部门安排下来的阶段性任务，这就使得村干部没有时间从事其他兼业和副业，获利机会减少。［5］收入付出不对等的现实孕育了腐败动机。但村务监督委员会对村两委的内部监督作用有限，外部监督也不足，他们日益成为不受任何社会监督又相对独立的资源垄断集团。［6］第三，村民反腐动力不足。中国的乡村是以宗族亲情为纽带构建成的熟人社会，人情观念强。当前，熟人社会虽然有所弱化，但人情观念并未弱化，村民往往会对腐败隐忍或假装不知。具体到扶贫领域，因腐败行为而利益受损的贫困户在村集体中只是弱势的少数，呈现低组织性的“原子化”状态，有意反腐者，也常因“时间成本”、“人情成本”、“被打击报复的成本”等原因放弃。第四，村两委权力集中化。村庄内精英外流，留守的人多数为老人、妇女或小孩，他们通常欠缺治理村级事务的意识与能力。村庄治理主体的“空心化”导致自治权力愈发向村支两委集中。部分村组织还存在交叉任职、一人身兼数职的情况。此外，村里干部虽有工作分工，但没有功能（决定权）分工，无论哪一部分工作的最后决定，都需要请示主要负责人，或是“经集体讨论”决定，这样，只有一人是最后的拍板人。［7］
（三）精准扶贫腐败潜伏期年度波动小，平均潜伏期为5年
从H省的案例中发现，扶贫腐败的平均潜伏期比其他腐败的平均潜伏期短，较之其他领域的腐败行为能够被更快地发现。有研究指出，从上世纪90年代末至新世纪前期，腐败潜伏期大幅度拉长，平均达到了5至6年；［8］房地产腐败潜伏期主要集中在3-12年，7-8年最为普遍；［9］教育腐败的平均潜伏期在5.48-6.93年之间波动。［10］表3显示，2014-2018年H省精准扶贫腐败平均潜伏期为5.16年，年度平均潜伏期在4.81-5.72年之间波动。不可忽略的是，H省精准扶贫腐败的最长潜伏期为21年，潜伏期10年及以上案件占9%，25%的案件潜伏期在6-9年（见图5）。
（四）危房改造是扶贫腐败的高发领域，虚报冒领是常见方式
从图6可知，H省精准扶贫腐败的重点领域是危房改造、惠农补贴及产业专项资金，其中危房改造领域的腐败最为严重，五年共614起，占总案件数的20.6%。对H省危房改造领域的扶贫腐败案件的统计表明，其案件数、涉案金额、涉案人数都呈现出不断增长的趋势。根据H省2009-2018年10年间政府工作报告中的相关数据，中央和省级共投入危改专项资金194.92亿，在2013-2018年6年间实现危房改造114.8万户，成效显著的同时腐败高发。图7表明，H省精准扶贫腐败的主要类型是虚报冒领、截留挪用、贪污侵占，其中虚报冒领最为典型，占比38.8%。危房改造领域的虚报冒领方式占比最大，为37%。
出现上述特征有两个方面的原因。一是危房改造实施的整个过程存在诸多易滋生腐败的环节。将H省危房改造的10个步骤和腐败案件结合考察发现，在申请受理环节，存在假借他人名义申请，优先亲属申请的现象；在调查核实环节，存在审核主体自身弄虚作假问题；在张榜公示环节，有公示不及时、公示范围小等情况；竣工验收时，有虚报改造面积、伪造危房改造档案资料的现象；资金发放环节，存在截留、挪用等违规操作。二是信息倒挂为腐败的滋生创造条件。精准扶贫中的数字和文本信息是相关决策和资源分配的直接依据，信息采集工作由村负责，村干部是信息的第一把关人。由于信息孤岛和沟通成本，各级政府无法逐条核实村级组织上报的数据。例如在县级层面，作为一个转包者和传递者，县扶贫办不太关注数字本身是否真实，他们更关注数字是否符合上级的需求与考核的规格，是否符合一定的逻辑。甚至会为了完成传递任务、保证传递效率而牺牲数字质量。［11］数字下乡并没有真正突破村干部的信息垄断，村干部反而会通过各种反制手段，对国家的信息收集进行软抵抗。［12］
（五）惩处以党纪政纪处分为主，刑事处罚为辅
扶贫腐败的惩处方式有刑事处罚、党纪政纪处分①、组织处理等。表4显示，H省扶贫腐败案件以党纪政纪处分为主。党纪处分中严重警告处分占比39%，警告处分34%，刑事处罚只占比1.6%。以党纪政纪处分为主是因为，H省扶贫腐败案件中涉及违规违纪的在9成以上，截留、套取、冒领、虚报等违规行为占比高，这些违纪腐败与违法案件有相似之处，但尚未违法，按照党纪政纪严肃惩戒。此外，刑法对扶贫腐败制约有限。在实际操作中，有的扶贫干部挪用公款，用于村公共支出，这种情况就很难认定为“挪用公款罪”，也不能归为其他罪名定罪量刑。如H省一村支两委截留并挪用资金案，涉案的90多万资金中，除了389元被涉案人据为己有外，其它都用于村级支出了，涉案的5名村干部均只受到党内严重警告处分。有法学者就指出，司法实践中，在“93条解释”两大缺陷的综合作用之下，导致对村官职务犯罪活动的制裁往往停留在党纪处分和行政处分的层面，难以受到刑法的制裁，助长了不法分子的侥幸心理。［13］(① 2018 年3 月20 日十三届全国人大一次会议通过的《监察法》明确监察委员会履行对违法的公职人员依法作出政务处分的职责。政务处分正式成为法律概念，代替《公务员法》中的行政纪律处分。在本文的案例库中，2018 年案件中有20 起案件做出了“政务处分”的处理结果。)
四、构建预防与惩治精准扶贫领域腐败的治理体系
精准扶贫腐败主要发生在村级层面，呈现出一幅以村干部为主要腐败主体，村两委合谋突出，危房改造领域高发，虚报冒领为典型类型，微腐败大量存在的立体图景。这并不只是单个因素造成的，是村治行政化、教育形式化、监督缺位、信息倒挂等多因素综合作用的结果。扶贫腐败防治的关键在于推进乡村治理结构转型，将教育、监督、制度三个维度有机融合，构建惩治与预防扶贫腐败的综合治理体系。
（一）夯实廉洁教育，筑牢思想防线
从长远的角度观之，社会的道德水平以及公职人员的道德水平更为根本，道德防线的溃败或突破往往就是腐败的开始。［14］综合分析H省报道的精准扶贫领域腐败案件，思想层面的问题集中在两个方面：一是基层干部文化素养不高，老龄化严重。笔者在H省S县一个省级贫困村调研时发现，该村45名党员，平均年龄56岁，最小的32岁。二是由于经济、文化长期落后于城市，传统文化遗留的一些落后观念和风俗在农村根深蒂固，缺乏现代民主社会需要弘扬的法治公正、崇廉抑腐等廉洁文化。［15］因此，农村基层干部的廉洁教育应该在坚持主题教育常态化的同时，贴近基层扶贫腐败预防的实际，有针对性加强理想信念、法治、警示和廉洁文化教育。
（二）推进乡村治理结构转型，生成稳健的贫困治理生态
精准扶贫腐败问题的产生并非一夕之积弊，其缘于乡村治理体系和治理能力相对落后于中国乡村经济社会发展的速度和水平，想要高效、稳定、持久地遏制扶贫腐败，必须改革乡村治理体系的弊端，矫正“乡政村治”模式过度行政化的问题，充分发挥村民的主体作用，推进乡村社会治理由传统的单一型治理结构向多中心治理结构转型，构建“自治、法治、德治”三治融合发展的现代乡村治理体系。积极构建充满自治活力的乡村共同体，改变农业税费改革后乡镇政权悬浮于农村社会的治理格局，基层党员干部要加强与农民互动，保持紧密的血肉联系，［16］增强对村民需求的“回应性”，生成稳定健康的贫困治理生态。
（三）完善监督机制，曝晒腐败真菌
权力本身作为一种稀缺资源而存在，能给掌权者带来常人难以享有的荣誉和地位，因而对人具有本能的腐蚀和天然的诱惑作用，［17］这在村干部落实扶贫资源分配任务却未受有力监督的扶贫腐败案件中，显得尤为应景。这就需要强化对权力的制约和监督。首先，增强村监会功效。本应该对村领导权和自治权起到相互制衡作用的村务监督委员会，在很大一部分农村，其实际与制度设计的初衷相去甚远，处于完全虚置的状态。［18］在本案例库中，有6起案件涉及到村监会成员，其与村委会或村党支部成员合谋腐败。应该从规范村务监督工作、提高村务监督委员会成员的工作能力和严格奖惩等方面着手强化村监会的建设。其次，细化信息公开内容，拓宽信息流通渠道。信息垄断、倒挂是村干部腐败的催化剂。而阳光是最好的防腐剂，公开是唯一的解决办法。强化权力运行公开化，加快推进村级小微权力清单制度建设，让村民知道和有机会对本村“一事一议”等村务开展民主监督。引导与激发群众监督，推进“互联网+监督”。过去反腐败斗争的天然优势是体制内反腐败发挥了决定性作用，但最大弱点是对广大基层民众旨在维护自身合法利益的反腐败诉求关注不够。［19］在利用好传统的村务公开方式的同时，加快建立、推广和运用“互联网+监督”平台，并同步建立有效的配套保护措施，降低发现信息垄断现象的成本，极大地增加腐败的曝光率。
（四）加强精准扶贫法制建设，充分发挥法治保障作用
目前精准脱贫的法制化进程较缓，主要依赖一系列政策规章等规范性文件，尚没有出台专门的法律或行政法规用于指导和推进全国性脱贫和后续的开发工作。笔者认为，应该加快扶贫开发立法的进程，在深刻总结改革开放以来扶贫工作经验的基础上，推动国家扶贫开发的立法进程，促进扶贫开发工作走上法治化轨道。具体来说，第一，各地区可在国家的统一部署下，结合本地区实际情况，深入调研和试点，因地制宜地制定适合本地区的地方性法规等规范性文件，使地方扶贫工作有贴近工作实际、适用性强的指导性文件。第二，出台与防治扶贫腐败相关的法律解释。扶贫开发实际工作中腐败在新的领域、以新的类型或新的手段不断出现，这就要求司法部门根据最新司法实践对现行法律相关条款进行适当解释，通过司法解释来进一步完善现行法律法规的适用范围。第三，提升刑法对精准扶贫领域腐败惩治和威慑力度。刑罚在惩治和预防腐败体系中始终居于关键性和基础性的地位，要进一步发挥刑法对精准扶贫腐败的惩治功效。加强对《刑法》第273条的适用，提升扶贫腐败被惩处的概率和力度，增加涉案人员的腐败成本，为扶贫腐败的治理提供有力的法律权威。
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基金项目：湖南省社会科学基金项目“基层地区扶贫领域腐败现状及防治研究”（编号：18JD17）；湖南大学湖南发展研究院智库成果
作者：雷玉琼，湖南大学公共管理学院副院长、教授、硕士研究生导师；罗小江，湖南大学公共管理学院硕士研究生，长沙?410082
