1.禁止贪污贿赂、非法酬金和不正当利益的规定。贿赂、非法酬金和不正当利益是利益交换后的基础。因此这类规定的数量最多，占了有关利益冲突管理法规的大部分，约有一百余项。这类规定旨在防止实际或者有可能产生的利益冲突，包括但不仅限于：在商业公司兼职或者履行一定的职责；在履行公务的过程中收受礼品和其他个人利益；保留“小金库”以向上级机构隐瞒预算外收入；接受私人邀请度假旅行、买卖股票和购置房产；在海外进行投资；退休后进入原来有业务联系的公司工作; 履行公务时参加豪华宴会及不当娱乐活动；以及公务活动中利用内部信息为个人谋私。上述行为涉及公共利益和私人利益之间明显的或者潜在的冲突。如果管理不当，他们会影响官员的正确判断和公权力的使用，从而损害政府的威信并破坏与民众的关系。
　　政府官员与私人企业之间的关系是一个重要关注点。关于官员不得参与商业活动的决定最早见于1984年，其后，又陆续出台了30多部相关法规来规范政府部门与私人企业之间的人事及财务关系。这些法规严禁政府工作人员在营利性或非营利性社会组织中兼职，在其他政府或者非政府机构中从事有薪酬的活动，成为商业公司的董事或顾问人员，在有业务往来的公司中持有股份，等等。 针对“旋转门”问题，即退休官员利用原工作关系获取薪酬，规定的是三年的“冷冻期”，即在退休之后三年之内不能从事与原来职责有关的商业活动。
　　2.倡导财产申报和公开的规定。这些法规要求政府官员申报或公开有可能会与公职有冲突的个人及家庭状况，如收入、财产等。披露后这些私人利益将受到监管。而当出现利益冲突时，有关部门便可以加强有效管理将影响降到最低。早在1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。这个规定要求官员申报他们的收入，也包括工作之外其他个人所得。但是这个要求仅限于个人收入。2001年，中共中央纪委、组织部出台《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，将申报内容从个人收入扩展到家庭财产，要求领导干部除申报个人和家庭收入外，还要报告房产、土地使用权、储蓄、投资和超过一万的资产以及其他财产情况。但是，这项规定只适用于省部级现职领导人员。
　　中共中央办公厅和国务院办公厅在2010年做出《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。从文件的标题“个人有关事项”便可知这个文件适用范围广泛。据规定，副处级以上的干部需要报告他们的工资、津贴、资产和负债等情况。同时他们还需报告本人的婚姻变化，因私出国（境），子女与外国人、无国籍人通婚，子女与港澳以及台湾居民通婚，配偶、子女移居国（境）外。除此之外，配偶、子女从业情况也需要报告。从1995年要求报告个人财产收入到2001年要求申报财产再到2010年规定必须报告个人和家庭事项，这说明政府加强了防止利益冲突的力度。
　　3.建立与防止利益冲突有关的政府程序的规定。公职人员不仅应当知道自己该做什么、不该做什么，而且还应知道怎样在既定程序内恰当地处理公私利益关系。清晰完备的程序性规定以及严格按照这些程序办事可以使潜在的利益冲突在事前得到控制，有助于防患于未然。
　　二十多年来建立的属程序性的规定约有10余项，包括建立党政领导干部选拔和任用的程序、定期进行党风廉政谈话、实施干部任职回避制度等等。以干部任职回避为例。1996年《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》和2006年《党政领导干部任职回避暂行规定》规定，在干部任免过程中，亲属关系应尽量避免。比如近亲属不能在同一机关同时担任领导职务或者有直接上下级领导关系，也不能在其中一方担任领导职务的机关从事组织、纪检、审计、财务等工作。从防止利益冲突考虑，2006年的规定还特别提到，领导干部不能在本人成长地担任重要职务。在所有这些情形下，自动回避是干部应该做的。与此同时，出于防止利益冲突的需要，上级有可能要求领导干部在处理某些事务时回避。值得注意的是，回避要求只适用于政府高层官员。此外，领导干部的回避也只适用亲属关系而不是社会关系（比如校友等等）。因此，这些规定仍有不少局限性。
　　4.有关问责、监督及处分的规定。 至少15项规定属于此类。其中最为重要的是2009年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。问责制是任何有效的监督框架所不可缺少的组成部分。问责关系的两个重要支柱 是“问”和“责”。即一方有能力要求另一方证明其行为是适当的，同时有权对行为失当者施以处罚。问责不仅是一个政治问题，也是一个技术问题，因为它需要有效的机制、过程和制裁措施作为保障。
　　实施“问责制”是抑制腐败、建立廉洁政府和改进领导作风的一项重大举措。2009年的《暂行规定》列出多项应当追究责任的情形， 包括决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响；工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件；政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件；在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件；对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响，等等。
　　一旦官员的行为被确定为应该问责后，实施问责的方式有五种：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。情节特别严重的，相关部门会将案件移交司法机关。干部可以自收到《党政领导干部问责决定书》之日起15日进行申诉，而相关机构在30天内做出回应。尽管上述《暂行规定》要求“问责决定一般应当向社会公开”，事实并没有完全做到。
　　四、建立和健全利益冲突管理制度
　　建立防止利益冲突的大量法规，是中国廉政建设的成果，但也带来诸多挑战。由于市场经济的深化，政府部门与非公部门及组织的合作进一步拓宽，潜在的或实际的利益冲突不断出现，给廉政带来新的课题。许多国家的政府试图在解决利益冲突方面增加更多的法规和指引，这样的努力是必要的。在一个迅速变动的社会中，不断提升的道德标准要求政府加强制度建设并提升利益冲突管理能力。
　　中国政府比以往更有决心通过法律手段建立一个清廉政府。经过多年的努力，无论是法规管辖范围还是发展的步伐都是令人满意的。然而关键在于这些法规和措施在执行过程中的约束力和效果。
　　利益冲突管理必须具备前瞻性和系统性。 然而，即使某些利益冲突是可以预见的，事先制定的规则也很难提出准确的应对措施，原因在于利益冲突方式往往是变化无穷的。因此，有效的利益冲突管理不能简单依靠规则，而必须具备一整套健全的制度。
　　我们认为一套完整的利益冲突制度可以分解为以下五个基本要素：规定、申报、公开、监督、问责。“规定”是指有关防止利益冲突的原则和行为准则之集合。“申报”是指对于利益冲突行为的报告及其责任的规定，各国通常都规定行为主体本人负有及时、主动报告的责任，不报告或不及时报告就要承担责任。“公开”是指对有关的利益冲突申报事项以适当的方式、在适当的范围内向社会公开。“监督”是指承担监督职责的机构对利益冲突行为进行审查，或者由公众对利益冲突行为进行监督。“问责”是指根据行为的性质和情节，对发生了利益冲突行为的主体进行处理。不同性质和情节的利益冲突行为，处理方式应当不同。新加坡和香港把利益冲突行为纳入刑法予以惩处，严重的利益冲突将是刑事犯罪。例如，香港《防止贿赂条例》第三条规定：任何公务人员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪。
　　如图3所示，这五个要素呈现出前后相承的关系，构成一个完整的利益冲突管理体系和过程。
　　图3防止利益冲突制度的基本要素
　　
　　任何一个要素的缺乏，都将影响到该制度的效果，甚至让整个制度彻底失效。我们也可以把这五个基本要素当作一个防止利益冲突制度的五个主要支柱。在图4中，我们用类似于透明国际组织提出的国家廉政体系（National Integrity System, NIS）框架来表达他们之间的关系。
　　图4防止利益冲突制度基本要素结构图
　　图4表明，五个要素之间并不必然呈现出前后相承的关系，它们各自都是利益冲突制度的重要构成部分，都对该项制度的有效性起支撑作用。类似于国家廉政体系，有效的利益冲突制度也需要以廉洁的社会价值观和公众意识为基础。有效的管理利益冲突具有两大目的：一是预防腐败以实现廉洁政府；二是促进或提升公共道德。
　　我国防止利益冲突制度存在一些问题，最突出的就是规则效力不够。究其原因，主要是在制度要素上有缺失或不完整。总体来看，我国过去30年的防止利益冲突制度主要是在第一个要素即建立规则上做文章，而后面的几个要素要么缺失，例如公开、监督；要么较弱，例如申报、问责。当然，在第一个要素上也存在一些不足，主要是原则性条款比较缺乏。同时，在行为准则上或规定得过细，或存在适用范围狭小的问题。
　　上述问题需要在制度层面加以解决。在申报要素上，必须明确个体承担主动申报的义务，不主动申报或不如实申报就要承担责任。另外，应根据利益冲突行为的类型，对申报时间做出规定。有的事项可以定期申报，例如收入或财产，但大部分事项必须在行为发生之前申报，这包括履行公务上的利益冲突，收受礼品，配偶和子女移居国（境）外等等。如何公开是一个难点和关键点。对于承担监督职责的权力机关的授权既要明确也要充分。在这方面，纪检监察机关应当继续发挥专门监督机关的作用。除了专门机关的监督，通过申报公开和提供保护措施，引入群众和媒体监督，才能使效果充分体现出来。在问责上，惩处力度必须要加大，并要加强执行力，以保证问责的及时性和有效性。
　　五、小结
　　我国对利益冲突问题的日益关注与世界范围内反腐败的趋势相呼应。公私部门间关系日益复杂凸显防止利益冲突的重要性。公共部门和私营部门之间的新型关系挑战传统的伦理和法律框架、提高了公众对一个负责任、讲诚信和高度透明的政府的期待。与此同时，协作治理（比如政府服务外包、公私伙伴关系和网络治理）打破了传统的政府和非政府二分法，也带来了更多的利益冲突的风险。 在这种背景下，防止利益冲突成为世界各国面临的共同挑战。

　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］Norman, W., & MacDonald, C. Conflict of Interest. In Brenkert， G. G. Brenkert & T. L. Beauchamp. (Eds.), The Oxford Handbook of Business Ethics . Oxford， New York: Oxford University Press, 2010.  p451.
　　［2］［10］ Williams, S. Conflict of Interest: The Ethical Dilemma in Politics. Aldershot, Hants: Gower, 1985. p6, p16.
　　［3］Guzzetta, G. Legal Standards and Ethical Norms: Defining the Limits of Conflicts Regulations. In C. Trost & A. L. Gash (Eds.). Conflict of Interest and Public Life: Cross-national Perspectives . Cambridge， New York: Cambridge University Press, 2008. p23.
　　［4］OECD. Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003. p59.
　　［5］Stark, A. Conflict of Interest in American Public Life. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2000. p6.
　　［6］Kjellberg, F. Conflict of Interest, Corruption or (Simply) Scandals? Crime, Law and Social Change, 1995, 22(4): 339-360.
　　［7］［14］ 庄德水. 防止利益冲突与廉政建设研究［M］. 北京: 西苑出版社, 2010. 26, 237.
　　Zhuang Deshui. Managing Conflict of Interest and Building Ethics in Government. Beijing: Xiyuan Press, 2010.  p26, p237.
　　［8］徐苏林.“特殊利益集团”催生集体腐败［J］. 检察风云, 2007 (8).
　　Xu Sulin. Special Interest Groups Gave Birth to Collective Corruption. Prosecutorial View, 2007 (8).
　　［9］Davis, M. Conflict of Interest. Business and Professional Ethics Journal, 1982, 1(14): 17.
　　［11］Gong, T. & Ma, S. Preventing Corruption in Asia: Institutional Design and Policy Capacity (eds.), London: Routledge, 2009.
　　［12］鲜琦. 廉政风暴［M］. 成都: 四川人民出版社, 1995.
　　Xian Qi. Anti-corruption Storm. Chengdu: Sichuan People’s Publishing House, 1995.
　　［13］任建明，杜治洲.腐败与反腐败：理论、模型和方法［M］.北京: 清华大学出版社，2009.
　　Ren Jianming, Du Zhizhou. Corruption and Anti- corruption: Theory, Model and Approach. Beijing: Tsinghua  University Press, 2009. 
　　(作者：公婷，香港城市大学公共与行政学系教授；任建明，北京航空航天大学公共管理学院教授，北京100191)

Regulating Conflict of Interest in China: Theory and Practice

Gong TingRen Jianming

　　［Abstract］Conflicts of interest are conceptualised as the incompatibility between the public interest associated with official duties and the interests derived from the private domain. Such conflicts do not always necessarily lead to corruption and may be distinguished from it. By examining the way in which they are regulated in China, we argue that although an intricate web of rules has been established, regulations alone cannot guarantee ethically sound behavior if there is no supportive value framework of like-minded civil servants. Rules require interpretation and if that discretion means that civil servants choose to follow an administrative culture and personal values that conflict with the regulations, they will have little effect.
　　［Key words］conflict of interest,  corruption,  clean government building,  integrity management
　　［Authors］Gong Ting is Professor at the Department of Public and Social Administration, City University of Hongkong;Ren Jianming is Professor at School of Public Management，Beihang University.Beijing 100191