［摘要］近年来，随着经济发展和人民生活水平的不断提高，我国因邻避而产生的冲突也越来越多，邻避问题越来越受到重视，邻避设施的属性和邻避冲突的治理成为研究的热点。自20世纪70年代以来，西方国家的学者就开始对邻避问题进行研究，台湾学者也自90年代起对此问题进行了深入的探讨。本文主要将国内外学者的研究从邻避问题的意涵、原因、特点、对策、反思等几个方面进行了综合的分析，以帮助大家厘清邻避问题研究的脉络，为进一步深入的研究奠定基础。
［关键词］邻避；邻避设施；邻避冲突；治理
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2012)12-0083-06
早在20世纪70年代，“邻避”（NIMBY）的概念就在西方学者研究社区反对某些基础设施建设的基础上提出来了，从政治学、社会学、心理学等多学科的角度对这一问题进行了探讨。20世纪80年代，台湾也开始出现因反对垃圾填埋场、焚烧厂的选址建设的“邻避运动”，很多学者也开始对这一问题从多个学科和多个角度进行探讨。随着我国大陆“邻避设施”的日渐增多，由其引发的冲突问题也开始进入国内学者的视野。本文主要是基于对国内外学者关于“邻避”的研究进行的梳理，以厘清邻避问题的研究脉络，明确下一步的研究方向。
一、“邻避”的表述及其含义
随着城市化的快速发展和环境问题的日益严峻，早在20世纪70年代，国外学者便着手研究因环境问题引发的群体性反抗事件，O’Hare［1］首次提出了“邻避”（NIMBY）的概念，来描述那些兴建能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响的设施。随后，Dear［2］等人将其作为都市地区冲突的主要形式，进行了一系列的研究，引起了学术界的广泛讨论。随着研究的深入和当地居民对设施选址建设“反对程度”的差异，国外学者还提出了不同的表述，如表1所示。
在众多的表述中，国外学者采用“NIMBY”的较多，台湾学者根据国外学者的研究和此类设施的特点，将这类设施称为“邻避设施”，将由此引发的当地居民的抵抗运动称为“邻避问题”或“邻避冲突”，也有人笼统地称之为“邻避效应”、“邻避症候群”等。本文主要使用“邻避设施”，“邻避冲突”两个核心概念，认为邻避冲突即由邻避设施的选址和设置引发与当地居民之间的冲突及其效应。
表1 “邻避”的不同称谓及中文翻译
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英文全文
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英文简称
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中文翻译（直译）
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Not In My Backyard
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NIMBY
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不要在我家后院
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Locally Unwanted Land Used
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LULU
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地方不期望的土地利用
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Not In Anybody's Backyard
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NIABY
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不要在任何人家后院
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Not On Planet Earth
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NOPE
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不要在地球上
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Build Absolutely Nothing at All
Near Anybody
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BANANA
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绝对不要靠近任何人建设
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Better In Your Backyard Than In Mine
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BIYBYTIM
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建在你家后院好过建在我家后院
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Not-In-My-Term-of-Office
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NIMTOO
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不要在我的办公室
范围内
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Not-In-My-Bottom-Line
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NIMBL
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不要越过我的底线
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资料来源：根据相关资料综合整理。
在“邻避”研究中，界定人们抵抗和反对的对象（即“邻避设施”）非常重要。国家为了满足居民的生活需求，需要建立一些设施，这类设施能够带来社会福利，但是却产生一定的负外部性，这些具有潜在危险的设施就是邻避设施。李永展认为，邻避设施是指“服务广大地区民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于居民希望不要设置在其家附近的设施”。［3］林茂成指出，所谓邻避设施是指地方上所不愿意接受的设施，但是却是达成社会公共福利所不可或缺的。［4］何艳玲认为所谓邻避设施, 通常是指一些有污染威胁的设施, 比如垃圾掩埋场、火力发电厂、变电所等。这一类设施, 会对全体居民带来较大生活便利和效应, 但是它们往往也会引致比较严重的负外部效应。因此, 居民一般会在邻避情结的支配下强烈反对它们建造在自家附近, 从而引发邻避冲突。［5］
就邻避设施的种类而来，李永展、何纪芳通过对台北都市圈内服务设施的调查与分析，根据邻避效果的大小将都市服务设施分为四个等级(邻避指数在0-100之间，指数越大，邻避效果越大),如表2所示。
表2 邻避设施的邻避效应等级[6]
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等级
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邻避效果
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邻避指数
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设施名称
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一级
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不具邻避效果
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0或接近0
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邻里校区公园、图书馆等
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二级
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具轻度邻避效果
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0-18
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文教设施、各级学校、车站、公园、医疗与卫生设施、购物中心、邮电设施
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三级
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具中度邻避效果
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18-44
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疗养院、性病防治中心、智障者之家、告诉公路、市场、抽水站、自来水厂等
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四级
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具高度邻避效果
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44-100
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丧葬设施、垃圾焚化炉、污水处理厂、飞机场、屠宰场、核能发电厂、变电所、加油站
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邻避设施的划分还可以依据邻避设施规模和层级，将其分为区域性、市际性、全市性与邻里性四种类型。陶鹏、童星根据“预期损失-不确定性”维度，将邻避设施分为四类：污染类（垃圾焚烧场、磁悬浮、飞机场等）；风险聚集类（核电厂、化工厂、加油站等）；污名化类（戒毒中心、监狱、传染病医院等）；心理不悦类（殡仪馆、火葬场、墓地等）。［7］
邻避设施的特点导致了周围居民的抗拒心态和反对行动，这就形成了建设方和居民之间的“邻避冲突”，也被称为“邻避效应”或“邻避情结”。邻避冲突的内涵，学者们有不同的阐述：Dear.M认为邻避效应一般用来描述和解释当地居民的反对行为，邻避效应是指居民希望保护自己的地盘，是一种一个团体在面对在其附近进行不受欢迎的设施选址时的一种保护主义的态度和对立的战术。［8］Lake将邻避视为狭隘的地方主义，并将社会问题无法解决的原因归于邻避主义的思考模式，他认为一是这些设施提供了重要的社会利益，因此有存在的必要；二是地方狭隘、自私的观念妨碍了社会福利的实现。［9］Vittes认为邻避情结就是一种不要在我家后院的主张，意指：（1）拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施，无论是垃圾掩埋场、焚化厂、火力发电厂、核能电厂等都是被拒绝的对象；（2）坚持环境主义的主张，强调以环境价值衡量是否兴建公共设施的标准；（3）邻避态度的发展不需要任何行政面的、技术面的或经济面的理性知识，仅仅是一种情绪的反应。［10］Patrick综合其他学者观点认为：邻避是指地方反对不必要的地方设施（从垃圾填埋场到能源项目），邻避的结果是因人们反对而使项目推迟或者取消，从空间角度解释，居民住址和拟发展的设施毗邻是影响居民回应的重要因素，此外，也有人“由于个人层面的无知，非理性和自私”而采取的反对态度来解释邻避，假定人们在决定时缺乏充分的问题和技术的知识基础，从一种“信息赤字”的视角出发认识问题。［11］
李永展认为邻避是一种“个人或社区反对某种设施或土地使用所表现出来的态度”。［12］陈俊宏从民主决策的角度认为邻避症候群主要是描述一种反对国家强制执行某些对社会整体而言是必要的政策，但是在地方上却强烈反对将当地作为政策目标的草根运动。［13］邱昌泰认为邻避情结是一种自利的、意识形态的或政治的一种倾向，很难进行理性的说服，是环保建设的一种障碍，其含有很多非理性的因素。［14］何艳玲认为由于邻避设施具有负外部性，还造成了“成本—效益”的不均衡分布，由于这两个原因，居民会强烈反对将邻避设施建在自己家后院，在邻避情结的支配下，邻避设施的兴建往往会引发邻避冲突。［15］陶鹏和童星认为邻避情结其实是一种居民想要保护自身生活领域,维护生活品质所产生的抗拒心理和行动策略。［16］乔艳洁等认为邻避设施所体现的利益分配结构的失衡,会造成公民心理上的隔阂,所以不容易被民众接受,由此滋生“不要盖在我家后院”情结,若处理不当,会激发民怨甚至导致抗争活动,这一现象称之为邻避效应。［17］
就邻避现象的褒贬而言，学者们有不同的看法。一方认为邻避效应是民主政治和环保意识提高的表现，当地居民的抵抗行为不仅为了争取社区的利益，在一定程度上阻止某些不科学、不合理的政策的实施，还包含着公民权的发展和政治民主化的进步，能够推动协商民主的发展，促进社会正义的实现；而另一方则将邻避现象归于当地居民的个人利益、非理性和私人的表现（尤其是赞成设置邻避设施的一方），认为邻避运动导致公共设施的选址和建设无法落实，是制定和执行公共政策的障碍，很有可能会给当地的经济发展和社会进步造成阻碍。
二、邻避冲突的属性及原因分析
邻避冲突是因为邻避设施的兴建而引起的各种抵制和抗议，邻避冲突有其自身的特点和产生过程。Glaberson W.曾经用“打油诗”的方式形象地描述了“邻避”的特点，他认为：“邻避很吵闹；邻避力量很强大；邻避无处不在；邻避是指企业或政府的项目受到干扰，要求项目停止或者缩小它们；邻避是组织、游行、控告和请愿，以阻止他们认为是威胁的开发者们。他们扭动政治家的武器，他们学习如何影响监管机构；他们斗争激烈，然后，或是赢，或是输，他们消失。”［18］李永展、陈柏廷认为，邻避症候群具有四项特性：一是邻避设施所产生的效益为全体社会成全共享，但外部效果却由附近的民众来承担；二是居民反对邻避设施的认知与接受程度受到居住地点与此类设施距离远近的影响；三是对具有污染性的邻避设施如能妥善处理，发生意外的概率相当低，但若不幸发生事故，则后果非常严重；四是邻避设施的兴建往往涉及专家科技知识与民众普通常识之间的价值冲突。［19］此外，Patrick通过随着时间的推移发生变化的心理反应阶段来描述“邻避”症候群，［20］从图1中可以看出，邻避效应是具有多阶段、多层次的特点。
图1邻避效应的阶段性
邻避问题的产生是多种因素综合作用的结果，学者从不同的角度分析了邻避问题的原因。Dear［21］从设施选址附近居民的角度出发，认为当地居民对房产价值、个人安全感和社区宁适性的高度关注导致了邻避效应的产生。Michael E.Kraft和Bruce B.Clary开始关注邻避效应行动主体和政府的互动因素［22］，他认为以下因素导致了邻避效应，如图2所示。
图2导致邻避效应的因素
Ruth从全球环境保护意识的提升和由此而带来的道德和伦理问题，对邻避效应的原因展开了分析，［23］认为：对倡导者信任的缺乏、不断上升的公众环保意识、恐惧、道德和伦理问题等是邻避多样化和广泛的原因。
何艳玲提出了“中国式邻避冲突”的观点，其特征有：抗议层级呈螺旋式提升态势、行动的议题比较单一、冲突双方无法达成妥协，邻避冲突的政治背景是单位制的弱化和伴随着单位制得式微而掀起的社区运动，以及民众环保意识的觉醒。［24］管在高认为，环境污染、社区形象、房价贬值、不确定性忧虑是引起邻避效应的直接原因；政治体制开放，公民的自主性增强，基层政府权威削弱，司法救济渠道不畅，公民的权利意识觉醒是产生邻避效应的深层社会背景。［25］黄岩认为邻避效应的原因有以下几个方面：心理因素、决策透明和公正因素、经济因素、利益集团因素和专家因素。［26］
学者们从多个角度探讨邻避问题的原因和背景，国外学者更注重从邻避效应的主体（当地居民）的特点和意识形态进行分析，而我国大陆学者在前者的基础上，更注重分析我国政治民主化进程对邻避问题产生的促进作用。综合学者们的研究，可以把当地居民作为“邻避效应”的主体，将产生邻避问题的原因分为内因和外因，如表3所示。
另外，邻避效应的产生是基于设施选址附近的居民的集体行动，其范围和数量都是有限的，根据奥尔森“集体行动的逻辑”［27］，小集团更具有凝聚力和有效应、行动更果断，而且更能有效的利用他们的资源。邻避设施选址附近的居民范围小、数量少，容易构成小集团，当其个人考量行动和不行动的利弊得失时，很容易得出起来反抗要比无所作为收益大，设施附近的居民便产生集体性的反抗运动。
表3 邻避问题的内因与外因
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内因
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外因
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1.对政府和企业的不信任
2.对风险的信息赤字
3.对危害的恐惧
4.不平衡心理的影响
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1.政治体制开放和政治民主化的发展
2.全球化环保意识的提升
3.邻避设施的客观负外部性
4.设施选址政策公开性不足
5.冲突解决法律救济机制的欠缺
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资料来源：笔者整理而成。
三、 邻避冲突的治理与对策研究
“邻避”引发的问题极具“包容性”，是一个内涵和外延都很广的概念，因此学者们更喜欢聚焦于具体的案例研究，以展开对邻避问题的分析，综观国内外有关邻避问题的文献资料，有近半学者针对具体的案例展开研究，根据前面我们对邻避设施的分类研究，将国内外学者对邻避问题的案例分析归纳如下：
反垃圾填埋场设施的案例研究。Gregory E.Mcavoy聚焦于明尼苏达州设置危险废物处理设施失败的案例，认为不应该将失败归咎于市民不合理要求和自利的想法。对于政府官员来说，合乎道德的问题是如何处理城市垃圾和危险废弃物，在未来如何更好地管理城市废物处理问题；而对市民来说，规范性的问题是谁来承担风险，如何保证公正。［28］彭春翎以台湾新竹科园区居民反对焚化炉的建设为例，分析了邻避现象的产生的外在因素和内在动力，从环境正义的视角阐述邻避效应，通过厘清利益与需求，权力与义务之间的概念，进一步去考察怎样的公平、正义才能作为人类环境道德上的规范依据。［29］
反能源型设施的案例分析。李国雄等通过对台湾市民反对输电线路及变电站的建立，分析了“邻避问题”和抗争的原因，指出通过价值宣传、合理规划等方式处理反对变电站和输电线路的抗争。［30］陈明健以台湾发电厂的区位选择，分析了经济发展和环境保护的问题，指出经济发展和环境保护应该协同发展，经济发展和社会进步不应该是破坏环境的借口和原因。［31］何艳玲以美景花园反变电站事件为例，运用“动员能力与反动员能力共时态生产”框架，认为涉及具体利益诉求的邻避冲突的存在是当代中国城市中的常态，因此重要的问题不是有无冲突，而是能否把这些冲突纳入制度化途径，即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。［32］
反对交通类设施的案例研究。林茂成以都会区捷运系统的邻避设施区位选择思维，研究如何透过阶段性检核、由上而下、由下而上的规划协调模式与经由行政资源系统的组织运作，进行意见整合，缓解邻避效应的策略选择：注重过程公开和结果公布，多一些诚意沟通，使邻避设施通俗化，合理定位协调处理机制。［33］郑卫通过对上海磁悬浮事件的分析，指出邻避设施规划冲突背后存在着复杂的矛盾关系，并非单纯的自私心理或利益因素能够解释。他提出邻避设施规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上，解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键问题，方能促进规划的顺利实施。［34］
邻避问题的产生有其制度化和非制度化的因素，单一的政策工具并不能解决城市发展中存在的邻避效应。众多学者为找到解决和缓解邻避问题的路径和机制，进行了广泛的研究，主要的研究途径如表4：
表4 邻避问题的研究路径、主要思路
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研究路径
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主要思路
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学者
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代表性观点
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冲突管理
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将邻避冲突视为群体性事件，侧重于分析冲突双方的认知、资源、利益和信息。
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李永展、陶鹏、童星[36]、
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李永展[35]：
1、风险减轻方案：（1）安全保证与环保标准；（2）监测；（3）环保协定。
2、回馈/补偿：（1）金钱补偿包括税的减免和直接给付金钱；（2）非金钱回馈包括公共设施的提供，医疗保健服务，保证房地产价格及提供就业。
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民主政治
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采用政治学的研究范式，探讨邻避冲突中的民主参与机制和公共空间发展。
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邱昌泰、黄岩、文锦[38]
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邱昌泰[37]：
1、鼓励成立非营利社区组织
2、建立社区参与制度
3、将“迷你新加坡社区”造镇计划的构想，纳入工业发展计划之中
4、加强政府机关的政策营销与政策对话能力
5、制订知的权利法（The Right to Know Act）
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公共政策
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以国家自主性和政策工具选择的角度探求邻避冲突的解决之道。
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李建华、管在高[40]、张艳伟[41]罗宪志[42]、顾雯[43]
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李建华[39]：
1、提升民众对政府的信任
2、及早规划在邻避中的民众参与
3、提供经济诱因
4、重视派系政治的影响
5、非正式参与方式的运用
6、提供风险减轻方案
7、环境法治的加强倡导
8、信息的透明
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风险管理
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风险评估与风险分析的视角。
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熊炎、郭巍青、陈晓运[45]、李晓晖[46]
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熊炎[44]:
1、 提高邻避设施责任单位的回应性
2、 保证第三方介入技术性问题的评判
3、 设置形式多样的公民参与机制
4、 改变单一的邻避风险补偿方式
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空间规划
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从空间冲突和规划的角度来分析，是国土、规划等方面学者采用的研究途径。
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张向和、宋正娜[48]
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张向和[47]:
1、 源头控制
2、 公众参与
3、 合理补偿
4、 科学选址
5、 政策制度设计
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综合不同学者的观点，解决或缓解邻避问题需要注意一下几点：注重设施选址政策制定中的公民参与，建立多元协商机制；做好邻避设施的环境评估工作，制定相应的风险减轻方案；政府、企业需要继续推行相应的补偿手段；在设施选址和建设中，要做好充分的宣传教育准备，提升民众对政府的信任度；一旦发生邻避冲突，应制定相应的冲突缓和机制；尝试在解决和缓解邻避问题中，引入非营利组织，发挥第三部门的协调作用。通过这些措施化解邻避冲突，提高社区“自觉行动”的能力，由“邻避运动”转为“迎臂运动”。
四、对“邻避”的反思和探索
邻避问题在国外早已不是一个新的话题，城市化的快速发展和环境保护意识的提升，促进了邻避问题的产生，引起了理论学者们的广泛关注。但是，随着对邻避问题的不断关注和探索的深入化，越来越多的学者开始反思“邻避”（NIMBY）本身的正当性，这一概念是否准确地描述了当地居民对危险废弃物设施和能源设施的反抗？这一概念包含着褒义还是贬义？对于我们准确的理解当地的反抗运动，“邻避”的分析框架有效吗？有没有更好的词汇和分析框架来描述这种反抗？
Timothy A.Gibson开始重新思考“邻避症候群”（NYMBY syndrome）这一概念的权威性，指出应将土地纠纷视为理性的、具有公德心的规划者和不合理的、自利的反对者之间的道德斗争。他认为，“邻避症候群”的框架未能捕捉到当地人性化服务设施设置的政治和道德的复杂性，反而将其推入到无休止的党派和政治斗争中，最后，Timothy指出，发展社区非营利组织可以更好的代表“公民利益”，既能是人们生活“无邻避”，又能不断争取一些人性化的服务设施。［49］Maarten Wolsink从一种新颖的角度思考“邻避问题”，认为“邻避”作为一种语言是一种无效的理论，阻碍我们对问题的理解。作者通过对风力发电厂案例的回顾，认为对“邻避”的争论是一种无奈的迹象，“邻避”语言成了“玷污反对者”的战略，其阻碍了一个真正的分析，掩盖了设施选址问题赞成和反对争论的多样性和可能的有效性。他认为，“邻避”语言的使用是一种现象，是要调查的主题的一部分，如果把其当做一个概念、一个分析工具或者作为解释的时候，它掩盖了真正的动机，阻碍了我们对于设施选址问题中冲突性质的理解。［50］
尽管邻避问题是基于公众环境保护意识的提升产生的环境抗争问题，但是随着世界政治、经济的发展和国家结构的转型，邻避问题不再是单一的环境问题，其影响已经扩张到政治、经济、社会以及法律等不同的层面，这些议题构成了复杂的网络，提升了邻避问题的重要性。国内外学者的深入研究，进一步帮助我们理清了邻避问题的真相和逻辑，“邻避”概念本身并没有褒义和贬义，重点是我们赋予其什么样的思考内涵，不管怎么样，邻避问题已经渗透到社会生活的许多方面，透过“邻避”的理念和分析框架，我们提高对社会邻避问题的关注和理解，通过政策和技术的双重手段，建立灵活互动的公众参与机制，减少转嫁给周边民众的外部成本，最终形成解决这一问题的最佳决策，以实现政府和民众的双赢。
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（作者：王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授；徐晴晴，山东大学政治学与公共管理学院研究生 济南 250100）
The Analysis and Governance of NIMBY Conflicts：A Study Based on the NIMBY Literature Review
Wang DianliXu Qingqing
［Abstract］
In recent years, with the development of our economy and the improvement of people’s life, NIMBY conflicts have occurred increasingly in China, and the NIMBY syndrome has been taken more and more seriously. Scholars have attached more importance to the study of NIMBY. Scholars in western countries have begun to study NIMBY since the 1970s, and the scholars in Taiwan have begun to analyze the problem firmly since the 1990s. This article based on previous studies of both domestic and foreign scholars, mainly makes a comprehensive research of the NIMBY, including NIMBY facilities，NIMBY conflict，governance etc, in order to clarify the thread of the NIMBY problem and lay a foundation for further study.
［Keywords］NotInMyBackYard，NIMBY facilities，NIMBY conflict，governance
［Authors］Wang Dianli is professor at school of politics and public administration, Shandong University; Xu Qingqing is Graduate student at school of politics and public administration, Shandong University. Jinan 250100
