*南京大学人文社会科学“985工程三期”改革型项目资助研究。
［摘要］公共行政的概念在三重关系中获得了原则性的规定。首先，公共行政是在科学与伦理的关系中得到定位的，所要解决的是政府在社会治理中应当基于科学理念还是基于伦理观念的问题。在这个问题上，公共行政生成时期的学者们基本上主张依据科学的理念去进行政府体系建构，开展社会治理活动。第二，公共行政是在政治与行政的关系中获得相对独立性的，是在政治与行政的分化中通过赋予政治价值中立的特性而使行政具有了形式上的公共性。第三，是在私人性与公共性的区分中界定了公共行政，指认公共行政是公共部门的管理，以求区别于私人部门的管理活动。
［关键词］公共行政；科学；伦理；“政治—行政”二分；私人行政
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)06-0100-07
一门学科走向成熟并不是一蹴而就的，而是需要经历一个缓慢的知识和思想积累的过程。然而，对于不同学科而言，这一过程会有着不同的表现。从各门学科的发展史来看，几乎所有的学科在其产生和发展初期，都是围绕着一些关键概念展开的。首先，是因为人们面对一些问题需要提出一些关键概念去实现对问题的认识，并寻求解决方案。然后，随着认识的不断深入，人们逐渐发现了这些概念的不足，或者，需要在诸多关键概念之间建立起一种逻辑联系。再后来，就形成了一个系统化的知识体系，同时也去努力建构起一个基本的学科框架，并用知识去填充学科框架，从而形成一门学科。作为一门学科的公共行政学也经历了这样一个过程。起初，人们围绕一些概念而展开讨论，随着理论探讨的不断深入，学者们逐渐厘清了这些概念的边界，进而尝试着对一些基本概念作出定义，并找到了概念群落中的各个概念之间的联系和区别，从而产生了公共行政学。对于公共行政学而言，最为关键的概念就是“公共行政”，在某种意义上，公共行政研究史上所发生的所有争论，都可以归结为一个问题，这就是：究竟什么是公共行政？回顾历史，我们看到，作为一个概念，公共行政的产生途径是多元的，在法语、德语和英语这三大欧洲语言中，我们都能找到它的起源。但是，作为一个学科，公共行政的建立与成熟则主要得益于英语学者（尤其是美国学者）的贡献。今天，如果我们要在课堂上讲授公共行政的学科发展史，就不得不更多地提及美国学者的贡献，事实上，在我们的行政学说史的教科书中，所叙述的基本上就是英语学者（包括移居美国并用英语进行写作的欧洲大陆学者）的思想和理论。事实上，尽管欧洲大陆学界也曾流行过“公共行政”的概念，但在20世纪初期，这一概念却几乎从欧洲大陆的主流学术圈中消失了，所以，我们很难说欧洲大陆学者对公共行政学科的产生作出了直接的贡献，他们并没有通过对公共行政概念的定义去从事学科建构的工作。所以，关于公共行政学说史的研究，需要更多地从英语文献中去发现其行进的踪迹。
一、在科学与伦理之间
考察公共行政的概念，可以发现，它有着诸多源头，来自于不同的源流而汇集到了一起，形成了今天我们所使用的公共行政概念。在某种意义上，近代以来的几乎所有思想都是发源于启蒙运动初期的，所以，公共行政的思想也可以在启蒙思想家那里找到某种雏形。不过，对公共行政的思想作出现代表述的，却是启蒙后期的两部重要著作——《联邦党人文集》与《论美国的民主》，或者说，这两部著作对公共行政这一学科的产生发生了较为直接的影响。我们知道，美国宪法没有对“administration”一词作出规定，由于这一原因，尽管《联邦党人文集》这一重要的宪法文献也提到了行政和公共行政的问题，但当美国学者试图为公共行政的实践地位和学科地位摇旗呐喊时，还是显得底气不足，因而不得不向欧洲老大哥求援。
今天，我们大都把1883年的文官制度改革视作公共行政这一治理实践模式的起点，而在实际上，美国学者为这一改革所作的论证却几乎全是以欧洲国家的情况为依据的。比如，这场运动的代表人物伊顿（Dorman B. Eaton）就主要是以英国文官制度为模板去设计后来被学者们称为“伊顿制”的功绩制度。在1880年出版的《英国文官制度》中，伊顿首先借托克维尔之口对欧洲大陆的行政现状作了一个一般性的介绍：“在我们的时代，欧洲的所有政府都已不可思议地改进了行政的科学（science of administration）；它们在更有序、更迅速与更低成本的条件下做出了更多事情，甚至所有事情。”［1］伊顿高度赞扬英国的行政发展水平，他甚至认为，“我们在政治中最忽视的，他们却研究得最多——这就是行政科学。”［2］在伊顿看来，“在英国，公共行政（public administration）事实上已经被简化成了某种类似于科学的东西。”［3］伊顿拿英国与美国当时“政党分肥制”条件下的政治腐败与行政低效进行比较，呼吁美国去效仿英国而建立起一种能力本位的公共行政。伊顿认为，在美国“存在一种深切的需要，以净化公共行政（to purify public administration），停止党派专制，与实现官职的能者居之。”［4］正是基于这种认识，伊顿为美国的文官制度改革四处奔走，并最终促成了由他执笔的《彭德尔顿法案》的通过以及由他领衔的文官委员会的建立，从而推动了美国的文官制度改革，建立起了现代文官制度。
在伊顿关于公共行政的表述中，我们显然可以读出两层含义：第一，在“公共行政事实上已经被简化成了某种类似于科学的东西”的表述中，公共行政主要是被作为一个科学范畴来看待的；第二，在“净化公共行政”的表达中，公共行政则被赋予了浓重的伦理色彩。事实上，在“科学与伦理之间”去确立公共行政的取向，不仅是文官制度改革的一大特征，也是百余年来公共行政发展的基本线索。一方面，由于反腐诉求，文官制度改革表现出了厚重的道德特征，对文官个人和文官制度整体的行为和品质，都提出了较高的要求；另一方面，行政低效以及官僚主义的问题，又刺激了人们去寻求科学精神的支持，要求文官制度改革通过科学化而谋求效率。在此意义上，也提出了向更有效率的私人企业学习的口号，而这种学习在本质上也就是提高行政机构的科学化水平，即借鉴私人企业的管理方法。在当时政治与行政尚未分化的条件下，文官制度改革的道德取向显得较为突出，在某种意义上，是公共舆论对公共行政提出的道德诉求而使文官制度的改革进入了政治议程。不过，这一改革进程甫一启动，就走上了科学化的道路，功绩制就是一种建立在科学原则基础上的人事制度。所以，1883年的文官制度改革实际上是在科学取向中实现了功绩制的合理化设计，至于伦理取向，却在文官制度改革进入政治议程的同时而迷失了方向，即便是在舆论再起波澜的时候，也因为无法转化为制度安排而仅仅表现为一种话语，至多反映在一些作为个人的行为上。公共行政的研究可以说是作为1883年文官制度改革的产物出现的，在科学取向与伦理取向的问题上，它也反映了文官制度改革的这一以伦理为始和以科学为终的特点。可见，如果说文官制度改革为公共行政提供了科学建构与伦理建构这样两种可能的话，那么，随着改革的成果定型之后，伦理建构也就逐渐淡出了人们的视野，从而使科学建构成了公共行政研究者的关注重心。
在1887年发表的《行政之研究》中，威尔逊替伊顿所说的“行政科学”做了原则性的论证。不过，我们也看到，在这篇文章中，威尔逊对“公共行政”的概念并未给予充分的关注，只是一笔带过，那就是仅仅指出“公共行政是公法的细述和进行系统执行的活动”。［5］从该文的整体情况看，在科学与伦理之间，威尔逊明白无误地偏向了科学，在他看来，文官制度改革已经完成了伦理或道德的课题，接下来的工作就是专心致志于科学建构。他说，“文官制度改革只是对接下来的改革的一个道德上的准备。通过建立公职作为一种公共职责的尊严，它净化了官场生活的道德氛围；通过机构的非党派化，它开辟了对其进行企业化管理的道路；通过端正其动机，它使其得以改进其工作方法。”［6］所以，威尔逊对公共行政所取的是科学建构的态度，所呼吁的是行政科学研究，尽管他并不否认公共行政中存在着伦理和道德的问题，却没有表达任何希望把伦理方面的研究纳入到行政科学中来的意向。关于这一问题，也许有着更古老的学术情结在其中作梗。我们知道，在亚里士多德那里，政治学与伦理学之间有着千丝万缕的联系，当威尔逊试图把行政科学作为一门独立的学科来加以建构的时候，首先确立的就是政治—行政二分的原则。也就是说，威尔逊试图把“行政科学”从“政治科学”中独立出来，就刚刚完成其政治学方面的学位论文写作这一背景而言，他必然深深地体会到了政治学与伦理学的密切关系，在要求把行政科学与政治学区别开来的努力中，必然会对伦理学作出排斥。所以，威尔逊所确立的公共行政传统就是“纯净的”科学取向。
根据费富纳（John M. Pfiffner）的看法，虽然19世纪的行政机构中谈不上有什么道德，但其更为严重的问题则是不科学。在当时的美国，“工业革命刚刚萌芽，乡村式的生活方式仍然支配着城市。一支专业的警察队伍直到世纪中期才出现，政府工程师们只是那些自学成才的检测员。参与公共行政的唯一一个具有一定规模的专业群体是由训练不足的律师组成的，因为现代法学院也才刚刚兴起。18世纪自由放任理论的影响倾向于限制政府的职能与活动。对官僚制的恐惧，连同普通人对于公共服务能力的态度，共同阻碍了将专家型行政官员和技术人员引入公共行政。”［7］不过，“到了20世纪初，工业革命已经造就出了一个新社会，这个社会以专门的任务为基础而进行劳动分工。这一无情的发展趋势对政府也产生了影响——使那种认为普通人也能胜任所有政府工作的观念破灭了。逐渐地，公共机构不得不引进可以单独应对现代行政之复杂性的专家。结果，专业和技术人员被吸纳到了公共机构之中；有组织的群体对更有效（同时成本更低）的运作施加了更大的压力；而且，毫无疑问，城市居民的都市智慧也与日俱增——正是这些以及与之相关的许多条件共同创造了新公共行政（new public administration）。”［8］
在费富纳看来，新公共行政就是科学行政，虽然它并不断言自己已经达到了科学的水准，却明确地坚持以科学原则甚至科学精神为行为取向。“前文对一种公共行政技艺与技术的提及并不是要建立这样一种印象，即我们已经计算出了一个对所有行政问题都具有数学精确性的不会出错的答案。决不是这样——新公共行政的当代先驱们对于其专门技术过程的进展通常是非常谦逊的。更好的人事官员对于其测试远远称不上满意。交通专家并没有做出多少有助于解决城市交通问题的基本事实研究，犯罪学家也远远不能确定如何与罪犯打交道。然而，在所有这些领域中，实验都迈着往日无法想像的坚定步伐前进。新公共行政的主旨就是实验与研究，一种昂贵而浪费的行政程序并不因为混杂了感性的爱国主义情感或拥有一张牛车时代的通行证而神圣不可侵犯。行政机构与实践必须公开接受专业而经验丰富的观察员对它作了的细微无遗的检验、观测和审查。正是这种科学的方法而不是经验法则，构成了新公共行政的方法论特征。”［9］
费富纳的描述是可信的，在文官制度改革后，公共行政的确走上了科学化的方向。此前，人们对政府及其行政过程的关注，更多地放在了道德评判方面，特别是在政党分肥制的条件下，行政官员对党派的忠诚比其能力和工作效率更为重要。而且，一个合乎逻辑的推定也是，只要行政机构能够贯彻政治意志，在民主的环境下也就充分地迎合了公众意愿，就能够在公共服务方面有着优异的表现。文官制度改革改变了这一点，特别是专业化的分工，证明了行政效率可以来源于科学的分工和协作，因而，朝着科学化的方向发展了。也就是说，在20世纪初，文官制度改革放弃了公共行政道德化的追求，选择了科学化的道路，从而使科学行政成了公共行政的“正典”。但是，也正是由于伦理取向从此开始逐渐地淡出了人们的视野，从而种下了此后近百年来争论的种子，总有一些怀疑“正典”的人重提伦理的话题。到了20世纪后期，对公共行政“正典”的反叛逐渐汇成一种话语，从而形成了公共行政学科今天的学术时尚。
二、在政治与行政之间
在《行政之研究》中，威尔逊根据文官制度改革的实践归纳出了一种理论研究的叙事原则，这就是政治与行政的二分。在威尔逊与他的许多同代人看来，只有与政治相分离，才能使行政成为一个独立的实践领域和研究领域；也只有摆脱了政治的不确定性，才能使公共行政的运行和研究获得科学内涵。作为拥有一个三权分立宪政体制的国家公民，美国学者很快就接受了政治—行政二分这一新的分权方案，并在这一方案的基础上完成了公共行政的学科建构。与美国相比，在拥有议会主权传统的英国，这一挑战议会主权地位的分权方案则遭到了学者与官员们的拒绝。所以，围绕政治—行政二分的问题，英语学界内部发生了分化，形成了关于公共行政的两种不同理解。尽管美国文官制度改革在很大程度上是以英国为样板的，但当美国学者把从文官制度改革之中提炼出来的政治—行政二分原则奉为行政的“护身符”时，英国学者却拒绝接受。因而，英国与美国在公共行政的实践与学术建构上，走上了不同的道路。
1916年，英属印度学者巴内杰亚（Pramathanath Banerjea）出版了《古代印度的公共行政》（Public Administration in Ancient India）一书，该书以印度古典著作为基础，分析了古印度的行政体系及其运行，这本书的主要史料依据是一部被人们冠为印度《君主论》的《治国安邦术》（Arthasastra）（季羡林译）。在巴内杰亚看来，“在专门处理公共行政这一主题的作品中，最重要的是考底利耶的《治国安邦术》。从字面来看，‘Arthasastra’意味着现世福祉的科学，区别于《道经》（Dharmasastra），‘Dharmasastra’通常是指关于道德或精神福祉的科学。这部作品所及的仅仅是政治（Politics），是把公共行政（Public Administration）作为促进人民福祉的主要手段来看待的。”［10］从巴内杰亚的这番描述中可以看出，他把公共行政看作为一种泛历史性的行政模式了，而且，他也没有把行政与政治区分开来。对于具有非分析思维传统国家的学者而言，这一点是非常普遍的，他们并不知道西方国家的学者在使用“公共行政”一词时是有所专指的，即专指一种在近代生成的行政模式，而且，其成熟形态是与政治之间有着明确边界的。其实，在20世纪初期，对“公共行政”的典范式理解也仅仅存在于美国，即便是同样使用英语的英国学者，其中也很少有人能够真正把握“公共行政”一词的准确含义。所以，巴内杰亚泛化“公共行政”一词的内涵也就不难理解了。
1918年，戴（John Percival Day，中文通常将此人名翻译成“珀西瓦尔日”）出版了《苏格兰高地与群岛地区的公共行政》（Public administration in the Highlands and Islands of Scotland）一书，他在书中讨论了英国革命所建立的公共行政体系在边远地区的适用性问题。戴认为，“对个体行动进行国家控制的需要在迫切性上可能会随着人口密度的不同而有所不同。在人口密集的地方，一些社会工作组织是必不可少的；而在那些居民稀少且彼此分散的国家中，任何公共行政体系（system of public administration）的建立都显得难度极高、花费极多而效用又极低。今天，诸如阿拉伯等地区的游牧部落，仅有风俗而没有法律，除了父系酋长以外，也没有任何行政权威。另一方面，世界上那些大城市则早在公元前就建立起了一种相当精细的公共行政体系。”［11］根据戴的观点，英国的公共行政体系是在工业革命和资产阶级革命后建立起来的，如果将这一适用于现代城市和工业国家的行政体系强行塞给人口稀少的边远地区的话，就会表现出不适应性，甚至会崩溃。“正如我们将会指出的，赫布里底群岛的政府有时几乎完全陷于瘫痪，地方当局甚至无力举债筹资，地区议员也离职了，以至于中央当局不得不指派官员来接管政府。这些困难也不完全只存在于过去，在许多济贫区，济贫率从未像今天这般之高。至少从第一印象来看，这样的公共行政体系即使在勉强的意义上也既不适当，又不适宜。”［12］我们从戴的这些论述中也看到，作为一个有着英国教育背景的学者，他对“公共行政”所作出的也是一种泛历史性的理解，没有意识到政治与行政之间是否有一个明确边界的问题。这实际上也正是英国语境下的公共行政概念与美国语境下的公共行政概念的区别所在。由于美国立国之后就建立起了三权分立的宪政框架，美国学者很容易接受政治—行政二分的观念，而对于拥有议会主权政制结构的英国而言，学者们虽然也承认行政与政党政治之间应当保持距离，却无法接受一般意义上的政治—行政二分原则。
当然，对于这个问题，还可以作出另一种解释，那就是，美国没有自己的古代史，美国人一睁开眼睛就看到了现代公共行政，所以，美国学者不会对公共行政作出泛历史主义的理解。然而，一旦美国学者把视线投向那些拥有古老行政文明的国家后，这一点就变得复杂了。比如，一部由美国学者写作的关于中国古代盐政的书《中国盐业的官办专营》（Public Administration of Salt in China）就使用了Public Administration的概念。［13］这说明，在美国学术界，由于没有可以比较和区分的不同行政模式，因而学者们在理论素养上也缺乏相关的训练，也不真正了解古代历史中的行政与公共行政是分属于不同的行政模式的。或者说，他们往往把与政治相分离的行政看作是一种理所当然的行政模式，认为所有国家、所有地区的所有历史阶段中的行政，都可以被无异义地看作是现代公共行政。与之相反，而在那些有着古老行政文明的国家和地区中，学者们则把那种与政治纠结在一起的行政看作是公共行政。所以，虽然都在使用“公共行政”这一概念，而不同语境下的学者们赋予这一概念的内涵，却大相径庭。
1922年，英国成立了当时最为重要的一个公共行政职业团体——皇家公共行政学院，并于次年创办了第一份以公共行政为名的重要学术杂志——《Public Administration》，阅读发表于该刊上的文章，我们可以更清晰地识别出英国公共行政研究的特点。比如，在当时的美国，由于古德诺的著作已经得以流行，学者们普遍认同了政策制定与政策执行是由不同的部门做出的，也就是说，政策是不能等同于行政的，行政仅仅是执行政策的活动，而在英国，霍尔（Sir Adair Hore）的观点却是，“与政府有关的政策和事务（policy and business）是同等地不可分离。政策包括许多事情。它将包含一种积极的创新，也将包括手段——即制定或应用一项规制或程序的原则，最后，它还将包含一个特定行政部门的精神、倾向或偏见，不论是被形容为严厉的或宽松的、慷慨的或吝啬的、体谅的或是相反的——简言之，展示给公众的是部门行政的正面事务。在政策的所有这些方面中，负责任的文官都因为其对行政机器之事务的首要责任而理所当然地、显然也是必然地卷入了其中。”［14］根据霍尔的意见，文官的角色应当是一种合乎宪法的积极的咨询者，只有当他在有关政策和事务的所有问题上都主动给出自己能够想到的所有建议时，才能满足宪法（尽管英国并没有成文宪法）对他的要求。“我已经把负责任的文官职位称作为合乎宪法的咨询者（constitutional adviser）。当然，在这方面，他的职位不同于作为国王之合宪咨询者的大臣的职位。大臣的职位是由某些宪法约束所保障的。当他的建议未被采纳时，他必须辞职，否则，如果国王坚持忽略他那些深察民意的咨询者们的建议，议会最终就可能拒绝提供支持。负责任的文官则不受这样的限制。无论他的建议是积极的还是消极的，大臣都没有接受它的特定义务。……只有当他代表了一个议会制度下的公共行政的连续统中的三大本质要素——国王在议会中，大臣在对国王和议会负责的前提下执掌政府，以及作为政府专业部门的文官制度——之一时，负责任的文官在政策问题上的咨询能力才是合乎宪法的。”［15］从这里的论述看，英国学者所理解的“公共行政”是以议会主权为前提的，因而，在他们的眼中，既不存在政治—行政二分原则下的公共行政，也不可能产生美国式的那种把自己视为一般管理者（general manager）甚至市政经理（city manager）的行政官员。
在英国学者中，芬纳往往被认为是对公共行政这一学科的形成产生过重要影响的一位，那么，芬纳笔下的公共行政又得到了怎样的理解呢？在一篇考察《国富论》发表以前的国家活动的文章里，芬纳指出，“认为国家活动与公共行政是新鲜事物的观点是一种普遍的错觉。事实上，自由放任只是一种地方性的和暂时性的权宜手段，是国家控制的长久与持续历史的一个显著例外。”［16］通过回顾路德以来的整个自由主义思想传统，芬纳得出的结论是，“总之，不管所有这些思想家彼此如何不同，他们共同鼓励了某种明确的思想观念，其主要特征首先是这样一种信念，即认为更多的个体自由与更少的国家活动是对社会有益的；其次，在个体理性指引下而不受权威干预的人，将通过其本性的展现而达到完善的状态。这种信念的第二部分被我们称为进步原则。这些信念自产生以来就经历了奇怪的兴衰，但它们仍然在名义上支配着今天的社会和治国策略。我们要问的是，它们对国家活动的发展产生了什么影响？在不同的时期与不同的地方，它们有着不同的影响，但它们首要的普遍影响则是鼓励破坏专制政府的实践和理论运动，而它们更持久的影响则是增加了国家活动，带来了公共行政与文官制度的发展。有一点是清楚的：正如路德的教义旨在瓦解教会的等级制，并把每个个人都变成他自己的牧师，新的国家原则也旨在瓦解官员的——实际的与潜在的——等级制，并把每个个人都变成他自己的文官。但好景不长：距《国富论》发表不到半个世纪，工厂与济贫法监察员就在英国——所有现有国家中最为个体化的一个——建立了起来。”［17］可见，在芬纳眼中，尽管自由主义一直在鼓吹自由放任，但在现实中，近代历史则是一段国家活动不断增强的历史，其结果就是公共行政与文官制度的发展。从芬纳的表述看，公共行政是属于但又不等同于国家活动的，同样也是不等同于文官制度的，从他关于国家活动、公共行政与文官制度的排列来看，公共行政应当属于国家活动和文官制度之间的一种行为集，在某种意义上，也可以被理解为以文官制度为主要内容的国家活动。这显然也没有包含政治—行政二分的内容，他的公共行政并不是政治—行政二分意义上的行政。
通过上述的考察，可以认为，是否把公共行政看作是政治—行政二分意义上的行政，构成了英美两国公共行政研究的根本性区别。尽管美国学者在很长一段时期内一直把英国文官制度和英国皇家公共行政学院作为美国公共行政学习的榜样，而在实际上，由于并不承认政治—行政二分的原则，英国的公共行政研究一直缺乏完整的实践经验和独立的学科意识，而是在既有的政制结构和政治学框架中去开展公共行政研究的。这就是迪莫克（Marshall E. Dimock）所指出的，“英国的公共行政概念与美国有着显著的不同。一般来讲，英国大学是通过历史和哲学切入行政问题的，很少触及美国研究者所强调的描述性和实际性的方面。不过，英国公共行政学院努力在英国和美国的观点间实现一种和解。在某些方面，英国的传统学术途径有似于威尔逊所倡导的方向，二者的区别在于，我们的普林斯顿教授是在向前探索，而大多数英国教师则是在研究过去。”［18］威尔逊之后，由于接受了政治—行政二分原则，美国的公共行政研究很快地与科学管理运动结合到了一起，并在“市政经理制”（city manager plan）的推广中找到了与实践结合的途径，从而获得了持久的现实推动力，掀起了一场声势浩大的政府研究运动，最终促成了这一学科在美国的形成。而英国则长期陶醉于其历史上的政治发展过程中，在政治活动的历史中寻找“公共行政”，或者说，在政治的视角中去理解“公共行政”的概念。这一点，在诸多与英国一样有着政治历史传统的国家中，学者们也自然而然地秉承了英国学者对公共行政的理解，反而是美国学者由于没有历史包袱而对公共行政做出了现代性的理解。
在美国，公共行政学科的形成在很大程度上得到了科学管理运动的推动，也正是这一点，使美国学者在政治—行政二分的方向上产生了矫枉过正的问题，即完全忽略了公共行政的公共性质。我们知道，科学管理运动所持有的是一种“一般管理”或者说“一般行政”的视角，它并不包含公共行政概念的内涵，而且，就科学管理理论的生成而言，是直接来源于私人部门的管理经验，或者说，是对私人部门中的管理所作出的规定。所以，泰勒和法约尔等人并没有去思考公共行政的问题。然而，当科学管理理论对公共行政的研究产生了影响后，美国的公共行政研究者却在另一种意义上失去了学科独立意识，直接地指认科学管理理论就是公共行政学说，认为泰勒和法约尔所研究的就是公共行政。比如，怀特就这样写道：“在1923年大会上，一个以人事问题为主题的议程的设立标志着在欧洲研究者中，曾经主要占据着他们精力的行政法正在部分让位于被法约尔称为‘la doctrine administrative’（行政理论）——也就是公共行政——的东西。”［19］这说明，美国学者在政治—行政二分的道路上走得太远了，从而把公共行政混同于一般管理了，结果也就使他们与英国学者间的距离拉得更大了。当然，我们必须承认，科学管理运动对公共行政学科的成长产生了非常重要的影响，使这个学科的科学化追求落到了实处，充实了这个学科关于实践方法和技术方面的内容。但是，当美国的公共行政研究者混淆了科学管理理论与公共行政学科的界限后，却造成了公共行政公共性的迷失。所以，如果说英国学者用政治的襁褓包裹着公共行政这一新生婴儿的话，那么美国的公共行政研究者却在政治—行政二分的原则下用科学管理置换了公共行政的内容，保留下来的仅仅是公共行政的空壳。
三、私人行政的参照系
兰卡斯特（Lane W. Lancaster）认为，不能仅仅把公共行政等同于公共机构中的行政，他以美国的司法实践为例去对公共行政的概念作出解释：“在联邦管辖之下，依赖私人专家以制定标准早已获得了一个稳固的合法基础。”［20］如果说威尔逊认为公共行政是对公法的阐述与执行的话，那么，当私人也参与到了公法的制定中来，或者，参与到可以被视为公法的标准和程序的制定中来，公共行政不就超出公共机构的行政范畴了吗？兰卡斯特是这样去证明他的观点的，“由于所要讨论的材料过于广泛，以至于许多案例都没有被本文作者发现，所以本文对这些法条的回顾不作决定性的断言。但它已经提供了足够多的证据，以表明不仅我们公共行政中的多数行动都要以所谓私人协会的态度为条件，而且，事实上它的很大一部分都是由那些组织实际完成的。有鉴于这一事实，任何对公共行政基于‘公共’与‘私人’机构之区分而进行的描述，都必然是不切实际的。社会的运行事实上是一种合作的工作，而不是完全由‘公共’机构去完成的。如果我们在使用公共行政概念时头脑中所持有的是绝对命令和无条件服从的观念，那么，对任何一个国家行政体制的真实观察都不能证实这一点，决不是官员群体居于一方，顺从的公众居于另一方，真实景象恰恰是这样一种状况：无助的共同体向那些胜任且通过成为官员而承担起社会责任的人求助，而且，这种责任并不因承担它的官员地位而有所增加。”［21］从兰卡斯特的论证风格看，他可能是一个说话爱激动的人，所以，在表述上显得有些极端。其实，他只是要证明公共行政不仅存在于公共机构中，也存在于私人部门中，而且，即使是公共机构中的公共行政，也根源于私人部门的要求，是来自于社会中的各种各样的因素，正是这些赋予了公共行政以应有的内涵，而不是由公共机构中的官员去对公共行政作出定义。
与上述怀特混同科学管理与公共行政的情况不同，兰卡斯特代表了美国学者中的另一种公共行政解释视角，那就是不从学科的角度去认识公共行政，而是直接地从现实需要和现实经验出发去理解公共行政。这些学者一般说来属于那种学术素养不深却又爱写作和爱发表意见的人，在所有的国家和所有的历史阶段中，这个人群都构成了学者中的绝大多数，只是在历史上不会有什么大的影响，后人往往并不知道这个人群的存在，而在当时，他们却可能是有着很大影响力的，他们的意见往往能够得到更多的人接受，而且，往往对国家和政府有着直接的影响力。一般说来，反而那些在后人中能够产生持久影响的学者，在其生活的时代都是不被人承认的。所以，在兰卡斯特的论述中，我们发现他没有能够理解公共行政与私人行政之间的区别，而是在宽泛的意义上把公共行政看成维护社会运行的必要工作，认为公共行政是公共机构与私人机构都参与到这一过程之中的行动。这在今天，可能会被认为是要求行政体系开放性的积极意见，而在当时，则是缺乏学科意识的表现。因为，在公共行政学科尚未完全确立起来的情况下，表达公共行政开放性的意见，实际上是不利于公共行政的学科建构的。即使在今天，在要求公共行政的开放性已经成为主流意见的时候，关于公共行政与私人行政的区别也是不可否认的。
温格特（Egbert S. Wengert）对模糊公共行政与私人行政的区别问题表达了反对意见，在他看来，“低估或忽视公共和企业行政问题之差别的趋势不是毫无争议的。虽然就某些目的而言这一趋势是好的，我们并不是说同样的技术不可以被同时应用于政府和企业，但是，在技术所要达到目的的问题上，显然，将企业实践作为衡量政府方法之标尺的做法，是需要得到斟酌的。这是因为，私人企业的目的是不同于民主国家的，而手段必须根据目的而加以确定。”［22］根据温格特的看法，人们之所以会把公共行政与企业行政混同起来，首先是因为接受了政治—行政二分的原则，也就是说，由于“政治与行政之间经常被划上了一条鲜明的界线。即使在二者间的联系得到了正式承认的地方，人们在研究行政活动时也只是抱着一种迟疑的意愿来讨论国家的目的或目标。公共行政的目的经常被认为是存在于行政官员视野之外的。由于他只关心手段，由于他认为关注和研究行政赖以存在的目的会对他的工作造成事实上的侵犯，甚至会影响到他的职能的履行。所以，当提出了把行政作为一门科学来认识的建议后，关于行政目的的考虑也变得不可能了。”［23］可见，正是由于接受了政治—行政二分原则，接受了行政仅仅作为手段的定位，人们才会在手段的意义上混同公共行政与企业行政。
根据科学管理的一般看法，行政或者说管理的目的就是效率，正是这一点构成了公共行政与私人行政的共同出发点。但是，如果不是从科学管理的角度出发，即使在同样的效率追求中，公共行政与私人行政也是不一样的。对此，雷明顿（G. C. Remington）表达了这样一种看法，“在私人企业中，有效的管理可以帮助企业不断地赢取利润，而不论管理的具体内容是否符合公认的方法。那些能够回报不断增多的利润的管理者将被称作一位有效的管理者，即使他的方法破坏了效率专家所制定的所有规则，也没有遵循公认的做法。他获得了结果，而结果就是利润，这些就是私人企业所看重的东西。如果发生了损失，支配方——无论是董事会还是企业主——将询问缺乏盈利的原因，并通过‘解雇’某些人和雇佣其他人以及变更方法和设备来试图将该企业变得有利可图。但是，在公共行政中，这种在私人企业中检测管理有效性的简单方法却是不适用的。公共行政的效率可以通过结果而进行衡量，但这些结果要在社会福利中进行寻找，最终通过人民整体的福祉而得到表达。”［24］平尼（Harvey Pinney）也表达了基本相同的意见：“诸如教育、文字、警察、健康和许多其他行政部门的效率不能通过工程或经济（价格）的方式而得到衡量。我们永远必须考虑公众的满意，考虑那些无法估计的统计数字（如犯罪控制），以及教育成就等看不见的东西。公共行政的‘服务’性质，结合文官工作的职位稳定性和在公共雇员中得到实际体现的较大的公众比例，使得对行政部门的评价必须考虑其运行对其职员以及其职员和外部公众之间关系的影响。公共行政中的社会核算是一种成果核算，需要同等地考虑工程效率、成本经济和那些看不见的公众满意与不满意等。”［25］
关于公共行政与私人行政的区别，表达出最为激烈主张的却是来自奥地利学派的米塞斯（Ludwig von Mises），他在用英语写成的《官僚制》中指出，“公共行政的目标不能用金钱的方式来进行衡量，也不能通过会计方法来进行监督。……公共行政中不存在关于劳动成果的市场价格。因此，公共机构的运行必须依据那些完全不同于盈利动机下的原则。”［26］在米塞斯看来，“普通公民将官僚机构的运行与营利系统的工作进行比较，因为他对后者更为熟悉。然后他发现官僚机构的管理是浪费、无效、迟钝，并被繁文缛节包裹着。……然而，这样的批评是不合理的。他们误解了公共行政所独有的特征。他们没有意识到政府和追求盈利的私人企业之间的根本性差异。被他们视为行政机构管理方式之缺陷与缺点的东西，实际上却是必要的财富。官僚机构不是追求利润的企业，它不适用于任何经济计算，它必须解决企业管理所不知道的问题。通过依照私人企业的模式对其进行重塑的办法去改进它的管理是不可能的。将政府与以市场为条件的企业运行进行比较来作出判断而衡量政府部门的效率，是非常错误的做法。”［27］米塞斯认为，“就公共行政具有强制性和作为政府机构的强制性处置方式而言，必然具有形式主义和官僚主义的特征。没有任何改革能够去除政府官僚机构的官僚主义特征。抱怨它们的迟钝与怠惰是无益的。普通官僚职员在勤勉、仔细和刻苦工作的问题上，通常都低于私人企业中的普通职员，这是一个事实，对之感到悲伤是徒劳的。”［28］在这里，基于自由主义的立场和出于限制国家干预的目的，米塞斯明确地将公共行政与官僚制联系了起来，指出了官僚主义是公共行政的一个不可避免的后果，并对政府官僚主义的表现作出了深刻的揭露。不过，当米塞斯这样做的时候，实际上也确认了公共行政中的官僚主义所具有的独特价值，明确了公共行政的非利润导向和非营利性质。
从历史线索来看，我们发现，在公共行政作为一门学科而出现的早期，学者们往往分不清公共行政与私人行政的区别，到了第二次世界大战后，这种区别才成为共识，甚至成为一种常识。也正是在这一背景下，米塞斯才能明确地谈论这种区别。现在，在谈论私人行政的时候，学术界一般不再使用“行政”的概念，而是更多地使用“管理”一词，在使用“行政”一词的时候，所指的基本上就是公共行政，除非在对前近代行政模式的考察中，才需要作出必要的定义。即使新公共管理运动试图重新打破行政与管理的界限，试图把私人部门的管理经验引入到公共部门时，所使用的也是“管理”一词，而不是使用“公共行政”的概念。这说明，新公共管理也是承认公共行政与私人管理的不同的，只不过他们希望对公共行政加以改造，试图用私人管理去取代公共行政。
通过上述的比较考察，我们可以清晰地看到，对于“公共行政”的概念需要在三个维度中去加以把握，或者说，我们今天所使用的“公共行政”概念，是在三重区分中获得的。在科学与伦理之间，公共行政实际上是放弃了伦理价值，走上了科学化的道路；而在政治与行政的关系问题上，公共行政是建立在政治—行政二分原则之下的；同样，在公共行政与私人行政之间，也是有着原则性区别的。对于我国学者来说，关于公共行政与私人行政的区别基本上是清楚的，而在公共行政的科学特征和伦理属性方面，显露出了一定的困惑；至于行政与政治的关系，往往是搞不清楚的。这说明，中国学者需要在公共行政的概念方面做一些基础性的工作，如果省略了这方面的工作，我们的诸多讨论就会陷入莫衷一是、自说自话的困境之中。因为，当我们所使用的概念包含着歧义时，对话就很难进行。●行
［参考文献］
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（作者：张康之，南京大学服务型政府研究所所长、教授、博士生导师，南京210093；张乾友，中国人民大学公共管理学院博士生，北京100872）
The Concept of Public Administration in a Three-Dimensional Perspective
Zhang Kangzhi Zhang Qianyou
［Abstract］The concept of public administration was defined principally in triple relations. First, public administration was positioning in the relationship between science and ethics, in order to determine whether government in social governance should be based on scientific ideas or ethical concepts. On this issue, public administration scholars of the generation period basically held that, both the construction of governmental system and the conduct of social governing activities should be based on the ideas of science. Second, public administration attained relative independence in the relationship between politics and administration, it took on formal publicness by setting the characteristic of political value free in the separation of administration from politics. Third, public administration was defined in the distinction of privateness and publicness, which meant it was the management of public sector, being different from the management of private sector.
［Key words］public administration, science, ethics, politics-administration dichotomy, private administration
［Authors］Zhang Kangzhi is Director of Institute of Service-oriented Government, and Professor at School of Government, Nanjing University, Nanjing 210093; Zhang Qianyou is Doctoral Candidate at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China. Beijing 100872
