［摘要］本文采用中国地级市的数据，对公共服务绩效与公民幸福感之间的相关关系进行实证分析。研究发现，公共服务绩效与公民幸福感显著正相关，表明政府提供的公共服务数量与质量是决定公民幸福与否的重要因素，而改进公共服务绩效是提升公民幸福水平的关键策略。研究还发现城市规模和居民经济收入同公民幸福感显著正相关，说明规模较大且经济发展水平较高的城市的公民幸福水平较高。论文对研究结果的意义和启示进行了讨论，并指出了未来研究方向。
［关键词］ 公共服务绩效；政府绩效；公民幸福感；地级市
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）02-0104-06
公民幸福是社会进步的重要结果表现，也是政府治理的主要价值追求。［1］伴随着经济发展水平的日益提升，以GDP为核心的经济社会评价指标体系已难以适应发展需要，越来越多的国家和地区开始将眼光转向公民幸福。［2］虽然改革开放以来的30多年中国在经济增长维度取得了举世瞩目的成绩，但公民幸福感却未能随之有效提升，以至于学者们将其命名为新的“中国之谜”。［3］2012年联合国发表的《世界幸福报告》指出，中国大陆在全球156个国家和地区中排名第112位，公民的幸福水平很不理想，而如何提高公民的幸福感亦成为各级政府治理的关键任务。［4］在国家和社会的大力倡导下，衡量和提升公民幸福水平日益成为中国各级政府的重要课题，“幸福江阴”、“幸福广东”等口号的提出即是其典型代表。对中国城市的调查显示，各地公民的幸福感差距较大，而经济收入并非其主要决定因素。［5］为什么有些地区的公民幸福感较高，而另一些地区的公民则感到不幸福？政府在其中扮演着怎样的角色？这是本文期望研究和回答的问题。
一、研究述评与假设
（一）研究述评
围绕公民幸福的影响因素主要分为两类研究，一类研究关注公民个人层面的因素，如性别、年龄、就业、收入、宗教信仰等，另一类研究则考察社会层面的因素，如经济政策、社会稳定、政治制度等。［6］目前关于中国幸福感的研究也大体类似，主要从上述两个层面进行分析，特别是以个人层面的研究居多。［7］传统研究通常认为公民幸福是公民个人特征的函数，如个人的性别、年龄、工作稳定、社交网络、办公室关系、薪酬、相比经济收入、工作时间、精神状态、身体健康、家庭稳定、婚姻状况、工作保障等。［8］但公民的幸福状态并非真空存在的，越来越多的研究开始将公民幸福的根源归结为社会制度和政府作为，一些学者甚至提出将“幸福最大化”作为政府的施政目标。［9］
经济学者们研究了收入、失业、通货膨胀、制度因素（如民主参政）等对公民幸福的影响，但目前有关政府制度对公民幸福的影响研究主要集中在直接民主制和联邦制，而对其他重要政策和制度缺乏研究。［10］最近的两项跨国研究发现，国家治理质量和政府绩效是决定公民幸福水平的重要因素［11］，而政治自由度和政府腐败等对公民幸福也同样至关重要。［12］对于中国这样的大国来说，国内各地区、各层级的差异堪比国家间和地区间差异，而深入国家内部考察地方政府绩效对公民幸福感的影响，就显得至为重要。政府绩效对公民幸福感的影响是否在地方政府层面也同样存在？政府绩效究竟如何影响公民幸福感？这些问题尚未得到实证检验。
本研究采用中国地级市的经验数据，旨在对公共服务绩效与公民幸福感之间的相关关系进行实证分析，解释政府作为与公民福利之间的逻辑关系，并为公共服务绩效与公民幸福感的关系研究提供新的实证证据。
（二）理论阐述与假设提出
公民的幸福与否并非单纯的私人问题，而是关乎国家治理和社会进步的大问题，因为当多数人不幸福时，社会的系统性问题便日益凸显。［13］“无论对一个已逝年份的评判，还是对新的一年的期盼，以人的幸福感作为标尺，明显优于其他的指标”。［14］2009年，法国总统萨科齐发起、诺贝尔经济学奖得主Stiglitz领导的“经济绩效与社会进步测量委员会”发布报告指出，“我们的测量体系将其重点从测量经济生产向测量人民幸福的时机已经成熟”。［15］也因此，许多国家和地区都开始将公民幸福作为国家追求的终极目标。南亚国家不丹早在1970年代就开始引入“国民幸福总值”（gross national happiness，GNH），构建了善治与民主化、稳定公平的经济社会发展、环境保护以及文化保持等四大支柱指导下的72项具体指标，用其取代GDP对国家治理和社会发展的指导作用，在公民幸福培育方面取得了瞩目成就。近些年来，美国、英国、法国、澳大利亚等国家都在积极探索将幸福指数纳入政治目标。［16］我国的许多地方政府（如江苏江阴、四川遂宁、广东等）也建立了幸福指数并将其纳入政府绩效评估体系，推动政府官员建立“幸福观”。
幸福研究的主要目的就是衡量各辖区的公民幸福水平，识别幸福的关键影响因素，并制定有针对性的公共政策提升公民的幸福感。［17］传统观点认为公民幸福是个人和家庭因素的结果，社会环境的影响微乎其微。［18］但越来越多的研究发现，社会环境对个人幸福的影响不仅非常重要，而且会潜移默化地通过影响个人和家庭的行为选择而最终影响公民幸福水平。［19］例如，如果政府提供的公共事业能够达到低廉的使用价格、高质量的服务水准以及普及性的平等享有，那么公民为其个人幸福而付出的经济和社会成本将得到最大程度的降低，其个人幸福程度也将会得到极大程度地提升。［20］
中国等东亚国家是典型的国家主导型发展模式，政府在经济增长和社会发展中扮演至关重要的角色。政府这只“有形大手”深入社会的各个角落，触及每个人的生活，无微不至地影响着整个社会的动态。因此，政府的表现如何常常在很大程度上决定着辖区公民的幸福水平。2009年《福布斯》杂志公布的全球“税负痛苦指数”排行榜将中国列第二，认为中国的高税负成为企业和公民痛苦的主要来源。国家的税收行为同公民幸福息息相关，税负过高而公共服务欠缺可能导致公民不幸福乃至痛苦。［21］因此，政府对经济社会发展的主导性和支配性地位使政府作为同公民幸福感的关联性在中国等东亚国家的表现可能更为明显。2010年《中国青年报》对2633人的网络调查显示，95.7%的人觉得民众的“幸福指数”与当地政府的作为有关系，其中68.7%的人表示“有很大关系”；89.3%的人期待将“幸福指数”纳入地方政府考核体系，其中56.6%的人表示“高度期待”。［22］由此可见，政府作为同公民幸福与否息息相关，某种程度上甚至起着决定性的作用。
政府的作为可以综合表现为政府绩效，对于公民来说主要是公共服务绩效，即政府向公民提供的各类公共服务的产出数量、质量和效果等的一个综合概念。对130多个国家的实证研究发现，国家治理质量是决定公民幸福水平的重要因素。［23］联合国委托的一项大型研究也显示，衡量国家治理治理的政治自由度和政府腐败对公民幸福具有显著影响。［24］不仅国家层面的研究发现了政府绩效对公民幸福水平的关键作用，来自城市层面的实证分析也揭示了二者的正相关关系。最近广东省统计局对该省21个地级市的调查发现，公共服务供给情况是影响公民幸福水平的重要因素，而改善公共服务质量是提升公民幸福水平的关键举措。［25］基于上述讨论，我们认为公共服务绩效对公民幸福水平具有正向影响，并提出如下研究假设。
H1：公共服务绩效与公民幸福感正相关。
二、数据与方法
（一）样本选取与数据来源
由于数据可获得性的制约，目前有关公民幸福的大量研究都集中在国家层面，而对地方政府的关注不够。对于中国这样的大国来说，国内各地区、各层级的差异堪比国家间和地区间差异，而深入国家内部考察地方政府绩效对公民幸福感的影响，就显得至为重要。为了填补已有研究的不足，我们采用中国地级市层面的经验数据进行实证分析。我们的数据包括2010年中国283个地级市的截面数据，地级市之间的较大差异为本研究的开展提供了解释空间。
本研究的数据主要来自《中国城市统计年鉴》和相关研究报告。衡量公民幸福水平的数据来自2011年的《中国城市竞争力报告》，它首次调查并公布了中国地级市层面的公民幸福水平数据。其他变量均来自2010年的《中国城市统计年鉴》。
（二）变量测量
1.因变量
公民幸福与否一般通过直接询问公民个人对其生活的满意程度加以衡量。这既是一个简单直接的测量方式，也是一个十分有效的方法，因为最了解公民幸福程度的恰恰是公民个人。［25］虽然经济学者一直以来都对主观调查数据持谨慎乃至怀疑的态度，但越来越多的研究发现主观幸福感同客观幸福指征（如生理健康、心理愉悦等）之间的紧密关系，表明其对公民幸福水平的衡量是可靠的。［26］将科学抽样的公民个人主观幸福感数据加总到地区和国家层面，就可以作为衡量某个国家和地区公民幸福水平的指标。“国民幸福指数”（GNH）的构造就是采用这种方法，将随机抽样的一定比例的公民对幸福感的回答加总为国家层面的公民幸福指数。［27］
目前中国的多数公民幸福感调查都是在个别城市进行的，主要考察公民个人层面的幸福感及其影响因素［28］，难以用于本文的研究。［29］中央电视台联合国家统计局、中国邮政集团公司完成的《经济生活大调查》只公布了省一级的公民幸福感数据，尚未公开地级市层面的数据。［30］《瞭望东方周刊》仅对中国市长协会提供的中国城市综合竞争力排名前50名的城市进行调查，而且只公布“中国十大最具幸福感城市”名单，并未公开具体评价细节和数据。［31］
本文对地级市公民幸福水平的衡量数据来自2011年的《中国城市竞争力报告》主持的全国城市公民幸福感问卷调查。［32］该调查委托专业市场调查机构完成，通过各地统计局对城市居民进行抽样入户调查，每个城市抽取50位居民进行调查，并加总平均为城市公民幸福指数。该指数的取值范围为0~1，值越大表明幸福感越高。该调查是目前可以获得的针对中国地级市层面公民幸福水平的唯一数据来源，而《中国城市竞争力报告》连续10年对中国城市的系统调查和研究可以确保其数据的可信度。因此，我们认为该调查可以作为衡量各地级市公民幸福感的指标。
2.自变量
作为一个多维构念，公共服务绩效的概念化和操作化历来是一个难题。不同地区、层级和职能的政府千姿百态，其绩效表现也难以衡量和比较。［33］政府提供的公共服务种类繁多（如教育、健康、安全等），不同领域的公共服务需要综合考量，否则可能影响评价精确度和公允度。围绕政府的多重利益相关者（如公民、企业、监管部门、政府自身等）对政府绩效的不同立场和评判进一步使这一问题复杂化，政府内外、主观感知和客观评价的差异也进一步凸显。［34］值得注意的是，多数研究都开始倾向于采用客观绩效指标衡量，因为它与主观绩效指标的相关关系较强，而且可靠性和可重复性更高。［35］因此，我们也采用客观指标衡量中国地级市的公共服务绩效。
Andrews等对英国地方政府公共服务绩效的测量采用教育、社会服务、住房、交通安全、公共安全等领域的29项政府支出和效果指标。他们首先对各个绩效指标进行正向化和标准化，然后在各个服务领域对下属指标加总平均，最后将所有服务领域的绩效均值加总平均，从而获得综合公共服务绩效指数。他们没有采用因子分析或简单加总平均等方法，因为这样可以避免不同服务领域因为测量指标的数量不同而导致权重偏差。［36］世界银行对中国120个城市政府绩效的评价主要依据经济福利、医疗卫生、教育和环境等方面的9个指标，并将各指标正常值的平均值作为衡量城市构建和谐社会的依据。［37］对中国各省份公共服务绩效的评价采用多达165项客观指标和数据包络线法（DEA）进行衡量，并分为8个公共服务领域。［38］
由于中国属于发展中国家，社会发展尚处在社会主义初级阶段，公共服务的提供还难以像欧美高福利国家那样面面俱到和高标准，因此公共服务绩效评价更应强调基本公共服务。基本公共服务均等化也是从这个角度出发设计的，主要包括教育、医疗、社会保障、环境保护等领域，而未涉及文化和休闲等高级公共服务领域。［39］参考已有研究并结合我国的实际情况，我们从公共教育、医疗卫生、环境保护、公共交通等方面对地级市公共服务绩效进行衡量，具体包括以下10个指标（见表1）。
公共教育领域主要包括两类3个指标，一类是人均政府教育支出，将政府预算教育支出除以年末人口总数获得。另一类是生师比，包括义务教育阶段的小学和普通中学两项指标，指学校专任教师数与在校学生数的比值，具体为每百名学生有教师的数量。
医疗卫生领域包括2项指标，分别是每万人有医院、卫生院床位数和每万人有医生数，均是反映城市居民可获得的医疗卫生服务数量。
环境保护领域包括3个指标，分别是：城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率和人均绿地面积。前两者是衡量城市政府在环境污染治理中的作用，而最后一个指标则反映了城市政府改善环境质量的努力。
公共交通领域包括2项指标，即每万人拥有公共汽车和人均城市道路面积，都是体现城市居民可以享受的公共交通服务水平。
我们将上述各个指标分别进行标准化（取Z值），通过无量纲化使各个指标具有可比性和可加性。其计算公式为：Xi=xi-xσ(x)。式中：Xi是该指标标准化后的数据，为原始
（表1，略）
数据，为该指标原始数据的平均值，为该项指标原始数据的标准差。每项指数经过标准化处理后，其均值为0，方差为1。由于所有指标都是其值越大，表明公共服务绩效越高，因此不需要进行正向化处理。参照已有研究，为避免权重设置不当导致估计偏误，我们采用等权重加总方式进行处理。［40］首先，将4个领域的公共服务绩效指标分别取均值。然后，将4个领域的公共服务绩效均值加总平均，获得地级市公共服务绩效指数。
3.控制变量
参照已有研究，我们控制了可能影响公民幸福水平的其他变量。
城市规模是决定城市功能的重要因素，但其具有双面性。一方面，城市面积的不断扩张和城市人口的不断涌入往往导致“大城市病”出现，影响生活质量和公民幸福感；另一方面，大城市的基础设施和公共服务又较好，为公民幸福生活提供了基础条件。［41］为此，我们控制了城市人口总数，将其作为城市规模的衡量指标，具体采用年末总人口计算。
经济收入是决定公民幸福感的主要因素，也是幸福感研究最多的变量之一。［42］由于缺少直接衡量经济收入的指标，为此我们采用在岗职工平均工资作为代理变量对其加以衡量。就业状况对公民幸福感的影响很大，而失业率是影响公民幸福感的重要因素。［43］为此我们采用城镇登记失业率加以控制，其计算采用年末城镇登记失业人数占年末城镇从业人员与登记失业人员总数的比重。最后，结合中国的实际情况，我们还控制了城市的行政级别。虽然同属于地级市，但副省级城市（计划单列市）和省会城市享有的行政权限却不同于一般地级市。［44］这种差异也可能对城市质量及公民感知产生影响，因此需要加以控制。我们以地级市为参照组，分别对15个副省级城市和27个省会城市构造了2个虚拟变量。
（三）假设检验方法
本研究的数据类型为截面数据，因变量为连续变量，因此普通最小二乘法（OLS）估计可以胜任研究假设的检验要求。为了避免模型估计的异质性风险，我们在回归分析中采用经调整的稳健性标准误进行估计。
三、结果与讨论
（一）描述性统计分析
表2报告主要变量的描述性统计分析结果。公民幸福感的取值介于0.75~1.00之间，其变异较低，标准差仅为0.04，可能影响其被解释的空间。与之相比，公共服务绩效的差异较大，提示在公共服务绩效之外还有其他因素对公民幸福感的影响较大。
（表2，略）
（二）相关分析
表3报告了主要变量的相关性统计分析结果。分析显示，公共服务绩效与公民幸福感之间存在较强的相关关系（r = 0.15，p < 0.05），因此研究假设获得了初步支持。
为了形象地展示公共服务绩效与公民幸福感之间的关系，我们绘制了二者的散点图及线性回归拟合线（图1），从中可以发现二者的正相关关系较强。
各自变量之间的相关关系较弱，均小于0.60。回归分析前的检验显示，所有自变量的变异膨胀因子（VIF）均小于2.00，远低于一般公认的判别标准（10.00），因此不存在多重共线性风险。
图1公共服务绩效与公民幸福感的散点图
注：N=282。拉萨数据缺失。图中曲线采用线性拟合方式获得。
（三）假设检验
我们通过回归分析对本文的研究假设进行检验（如表3所示）。首先对控制变量进行回归分析，然后代入核心自变量公共服务绩效进行分析。
从模型1到模型2的变化可以看出，公共服务绩效的代入显著提高了模型的解释力，表明它对公民幸福感的影响是至关重要的。整体来说，虽然F值通过了统计显著性检验，但模型的R2不高，说明模型的总体解释力较低。究其原因，可能是各城市的公民幸福感差异较低，仅为0.04，说明其解释空间不足。正是因为如此，模型能够通过统计显著性检验已经说明公共服务绩效及其他控制变量的解释力较高。
模型2中的回归分析结果显示，公共服务绩效同公民幸福感正相关（β= 0.00311）且通过了5%的统计显著性水平。即城市的公共服务绩效每提升1个点，公民幸福水平就可以提高约0.3%。虽然该效应的绝对值较小，但考虑到公民幸福感的取值范围介于0-1之间，且其标准差较低（0.04），这一提升仍然是显著可观的。
（表3，略）
分析发现，城市的人口总数同公民幸福感显著正相关（β= 0.0110，ρ < 0.001），表明规模较大的城市的公民幸福水平较高。这一结果与“大城市病”的预期相反，而支持大城市有益说，即大城市优越的基础设施和发展机会可能是公民幸福感的重要源泉。［45］
在模型1中，城市职工平均工资同公民幸福感显著正相关（β = 0.0293，ρ < 0.05），表明居民经济收入较高的城市的公民幸福水平较高。但在模型2，其效应将为不显著，说明公共服务绩效在一定程度上降低了其对公民幸福感的影响。这一结果说明，当公民经济收入难以达到幸福需求时，公共服务绩效的提升可能是改善其生活幸福状况的重要因素。
最后，城市的行政级别总体来说对公民幸福感的影响较弱，仅有副省级城市虚拟变量在模型2中对公民幸福感产生了显著负向影响。
四、结论
随着单纯经济增长的负面效应逐渐凸显，以GDP为中心的经济增长模式越来越难以适应社会发展的需要，“幸福最大化”日益成为政府施政的主要目标。［46］将公民幸福感作为政府追求的主要愿景，通过多种举措提升公民的幸福水平，得到了越来越多国家的共识。［47］中央和地方各级政府也越来越重视民生工程和公民幸福，许多地方提出“幸福江阴”、“幸福广东”之类的口号，尝试将公民幸福相关的指标纳入政绩考核体系中，期望通过官员政绩观的“指挥棒”变化改变地方政府的“发展观”、“幸福观”。为公民提供更好的公共服务是公共管理研究的道德目的，即发现影响公共服务绩效的组织与管理因素，并提出改善公共服务的对策建议。［48］本文的研究结果显示，公共服务绩效对公民幸福水平具有显著正向影响，而提升公共服务绩效的伦理基础也因此得以进一步强化。
2012年7月11日，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号），作为“‘十二五’乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件”，也是我国第一部全国性的公共服务规划，《规划》认为“建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化”是“全面建设服务型政府的内在要求”。由此可见，如何大力建设服务型政府，提升公众的满意度和幸福感，成为“十八大”以后中国政府面临的最重要的课题之一。本文的研究发现初步证实了公共服务提供的水平同公民幸福观的显著正相关关系，为这一政策提供了初步的经验证据，也为未来行政管理体制改革和基本公共服务体系建设明确了方向。
本研究的不足在于如下几个方面。首先，由于公民幸福感的调查样本较小，还难以精确反映各城市公民幸福水平，需要在未来依靠更有代表性的调查数据进行假设验证。其次，我们对公共服务绩效的衡量也受到数据限制，无法像其他国家（如英国）的研究一样涵盖尽可能多的绩效指标，以对公共服务绩效的各个维度进行全面评价。此外，公共服务绩效与公民幸福观之间的关系可能会受到其他因素的调节，如城市规模、经济发展水平、民主化进程等，而这些问题都有待于未来研究的探索，以丰富我们对二者关系的深入认识。最后，由于数据限制，我们未能对公共服务绩效与公民幸福感之间的因果关系进行检验，而只是考察了二者的相关关系，有待于未来研究的进一步澄清。
尽管存在上述不足，本文仍然为公民幸福感的提升得出了若干启示。本研究填补了幸福研究在地方政府层面的研究空白，为进一步澄清政府作为与公民幸福感之间的关系提供了新的证据。目前有关公民幸福感的研究以发达国家居多，围绕政府作为与公民幸福感的关系研究还局限于国家层面，而本文的实证结果为该领域的研究提供了新的证据支持。本研究的政策启示在于，公共服务绩效是公民幸福水平的重要影响因素，加强政府在公共服务领域的财政投入和重视程度，提升公共服务的数量、质量和可及性等，是政府改善公民幸福感的重要途径。特别是当经济收入对公民幸福感的作用达到一定程度时，政府提供和改善公共服务可能是进一步提升公民幸福水平的关键机制。
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(作者：西北工业大学人文与经法学院讲师，西安710072；新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院研究员，新加坡639798)
Public Service Performance and Citizen’s Happiness: An Empirical Study of Chinese Prefecture-level Cities
Ma Liang
［Abstract］Using data on Chinese prefecture-level cities, the paper empirically examines the relationship between public service performance and citizens’ happiness. It finds that public service performance is positively and significantly associated with citizens’ happiness, implying that government service quality and quantity are the key determinants of citizens’ happiness and improving public service performance is the primary approach to make citizens happier. It also finds that urban size and citizens’ income are positively and significantly associated with citizens’ happiness. The paper discusses the implications and contributions of the study, and presents future research avenues.
［Key words］public service performance， government performance， citizens’ happiness， prefecture-level cities
［Author］Ma Liang is Lecturer at School of Humanities, Economics, and Law, Northwestern Polytechnical University, Xi'an 710072 and Research Fellow at Nanyang Centre for Public Administration, Nanyang Technological University, Singapore 639798
