doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.08.20
*本文系国家社科基金青年项目“基于信息的适应性政府应急决策机制研究”（项目编号：11CGL090）和国家自然科学基金“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划重点支持项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”（项目编号：91224009）的阶段性成果。

        ［摘要］应急决策是应急管理的核心，是一个多主体、多阶段、多层级的适应性动态演进过程。信息不对称是突发事件情景下决策者通常所面临的重大挑战。本文构建了一个“信息源－信息渠道”解释框架，把信息源和信息渠道看作是两个相互独立的变量，共同决定着应急决策行为。只有信息源清晰、信息渠道畅通并且两者恰当匹配时，决策者才能快速高效地进行决策，迅捷有序地采取有效的应急措施。文章通过对2003年“非典”疫情及2008年汶川地震、襄汾溃坝三个应急决策“失败”案例的比较研究，证实了“信息源－信息渠道”解释框架的解释力和说服力。
        ［关键词］应急决策;信息源;信息渠道
        ［中图分类号］C94；D035［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）08-0106-06

        一、引言
        应急决策是应急管理的核心，是危机领导力五大关键任务之一，是衡量应急管理能力的关键性指标。［1］突发事件本质上是一种特殊的非常规决策场景。按照“情景－冲击－应对”的逻辑，在突如其来的冲击情景下，管理者需要尽快认清和把握突发事件情景及其演变规律，基于情景依赖进行实时的非程序化决策，尽快对事态做出准确判断，果断采取各种应急处置措施，以有效控制事态。［2］尤其是，现代社会所面临的突发事件，除了具有紧急性、高度不确定性和严重的危害性外，通常还具有很强的综合性、扩散性、传染性等特征，更需要决策者在尽可能短的时间内采取正确决策，以削弱和控制事件传播和危害的范围。
        应急决策的效果是指突发事件发生后采取某项或一系列决策行为所带来的结果，可用决策质量与决策时间两个指标来衡量（图1）——前者指决策过程中所采取的各种措施产生的实际效果，后者指从事件爆发到最终进行正确决策、采取有效措施耗费的时间。［3］决策质量用“决策质差”来衡量，即事件发生后决策者第一时间采取措施的“实际决策点”与理论上应采取有效措施的“理论决策点”之间的差距；决策时间用“决策时滞”来衡量，即突发事件爆发的“事件发生点”与最终采取有效措施的“正确决策点”之间的时间差。“决策时滞”和“决策质差”两个指标共同影响决策者面对突发事件时能否以及在多短时间内做出有效决策，据此可将突发事件发生后的应急决策分为四种情形：一是满意型（决策时滞短、决策质差小），即决策者在最短时间内做出正确决策，及时有效地采取各项应对措施，在较短时间内控制事态发展；二是弥补型（决策时滞长、决策质差小），即决策者未及时作出反应，决策时间较长，处置不够果断，但能在经历较长时间延误后作出正确决策，在一定程度上弥补了决策滞后所导致的各种损失；三是抵消型（决策时滞短、决策质差大），即决策者虽然在很短时间内就采取措施，但这些措施效果有限，未能有效地控制事态发展，致使事件继续升级扩大；四是失效型（决策时滞长、决策质差大），即决策者在长时间内未采取有效措施，延误了控制事态的各种“良机”，导致事态恶化甚至失控。［4］在这四类决策情形中，满意型是最佳情形，也是决策者追求的目标；失效型是最糟情形，也是决策者应尽量避免的。［5］
        图1应急决策的“决策时滞”和“决策质差”示意图
        对不同的突发事件，政府应急决策经常表现出很强的差异化特征。对有些突发事件，政府能在较短时间内做出有效决策，积极主动地采取各项应对措施，果断加以处置，在较短时间内以较快速度控制事态蔓延，应急决策过程表现出满意型决策的特征。［6］相反，对有些突发事件，政府决策通常表现出弥补型决策甚至失效型决策的特点，应急决策过程呈明显的撞击式被动反应模式，突出表现为反应迟钝，决策迟缓，响应时间过长，延误各种战机，最终导致触发事件升级扩大甚至引发各种连锁反应，小问题升级为性质严重的突发事件，或小范围的突发事件演化为区域性、全国性乃至跨国性、全球性的突发事件。为什么对不同的突发事件，政府的应急决策行为表现出不同特征，导致产生不同后果？面对同样类型的突发事件，为什么不同国家和地区的决策者的应急决策模式存在重大差异？除了突发事件自身的特性，还存在哪些重要因素会影响决策者的认知和行为选择？在政府对各级各类突发事件进行认知决策的过程中，究竟哪些是最重要的影响因素，这些因素又是如何起作用的？
        二、应急决策：多主体、多阶段、多层级的动态演进过程
        随着气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、严重自然灾害等区域性和全球性重大挑战日益增多，越来越多的突发事件具有跨地区、跨部门、跨时空等“跨界”（transboundary）传播的特点。［7］这使得应急决策也成为一个多主体、多阶段、多层级的动态演进过程。
        在主体上，应急决策既涉及政府体系内的不同地区和不同部门，又涉及政府体系外的其他各类组织，需要集中和动员国家与社会的各种力量与资源，建立强有力的应急指挥体系，实现跨地区、跨部门甚至跨国合作互助。［8］同时，需要健全全社会有序参与机制，实现从中央到地方政府有效协同并实现与社会基础单位有机融合，形成“强政府”与“强社会”共赢状态。［9］在阶段上，由于突发事件本身具有不断变化、动态演进的生命周期特征，其发展过程及结果难以预测与掌握，需要决策者采取动态视角观察事态发展变化情况，发现新的问题并寻找相应的应对战略，应急决策呈现为一个动态演进的过程而非终极状态。［10］突发事件动态演进的态势，构成了决策者进行研判和应急处置的各种动态可变情景。这些情景往往成为评估应急资源需求，对应急资源进行布局、配置和调度的依据，是对突发事件发生时或发生后有关情形的一种假设，由此构成决策者所面对的突发事件“事前－事发－事中－事后”各阶段的状态。按照时间规律，情景可分为过去情景、当前情景、未来情景或初始情景、中间情景、结束情景三类。［11］在层级上，很多突发事件尤其是各种重特大突发事件的应急决策，通常遵循由事发现场到后方、由低层到高层的多层级动态演进过程。根据国家高层领导和官僚组织的介入程度两个指标，应急决策可分为地方主导型、官僚主导型、政治主导型三类。［12］大多数的情况是，突发事件首先发生在地方，由地方负责处置，属于地方性事务；随着事态不断发展，决策的层级不断提高，直至上升到由国家最高层领导，事件性质也由“地方性事务”升级为“国家性事务”。例如，在烈性传染病防控方面，当一个地方的疫情仅是一个地方性的事件，并不扩散也不构成对其他地区民众生命安全的威胁，则此类疫情所涉仅仅是“地方的公共卫生”。除非当地方性的疫情突破地理的藩篱，形成为跨地方的疫情或直接形成对于国家安全的威胁时，“地方的公共卫生”才有可能进入中央政府的视野，转化为“国家的公共卫生”。［13］在“命令－控制”集权模式的多层级应急决策链中，决策权通常属于位于决策链后端的上层，而位于决策链前端的中层和下层更多的承担执行、操作、反馈等职能。
        在多主体、多阶段、多层级的应急决策动态演进过程中，不同级别的组织机构和决策者承担不同职责。“从层级来看，应急决策指挥包括战略决策、战役指挥、战术行动三个层级”，要“合理区分战略决策、战役指挥、战术行动三个层级，建立专业化的决策处置程序”。［14］可以把突发事件情景下的应急决策链简化为第一响应人员和应急决策者两类（图2）——前者主要为那些承担战术行动和战役指挥职责的人员，即在突发事件发生后的第一时间、第一现场承担先期处置（采取包括实施紧急疏散和救援行动，组织开展自救互救；紧急调配行政区域内的应急资源用于应急处置；向社会发出避险警告或预警信息等措施）和信息报告等任务的人员；后者主要为那些承担战略决策的人员，即实际承担决策指挥权的上级人员。从信息与决策的关系角度而言，第一响应人员和应急决策者之间形成“上报－决策－下达”链条：作为信息发送者的第一响应人员在双层决策链中发挥下级（下层）的角色，主要承担信息收集、分析、研判、上报的职责；作为信息接收者的上级应急决策者在双层决策链中发挥上级（上层）的角色，主要职责是根据第一响应人员所上报的信息进行研判和决策，并向第一响应人员下达应急处置指令或赶赴突发事件现场进行指挥。因此，突发事件发生后应急决策的核心任务，是下层第一响应人员及时、准确地收集、研判各种事态信息，迅速、准确、全面地向上级决策者上报这些信息，上级决策者以接收的这些信息为基础做出优质高效的决策。
        图2  多主体、多阶段、多层级的应急决策动态演进过程
        三、“信息源－信息渠道”：一个应急决策解释框架
        信息是决策的基础和依据，也是决策的先导和前提。信息的完备程度是影响决策者行为选择的关键变量之一，信息不对称是突发事件情景下决策者面临的基本约束条件。应急决策过程实质上可看作是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。突发事件发生后，决策者最为重要的工作是依据既定的信息对问题进行界定，从而在准确研判的基础上迅捷有效采取各种应急处置措施。在传播学上，信息传播过程可简单地描述为：信源→信道→信宿。其中，“信源”是信息的发布者，即上载者；“信宿”是信息的接收者，即最终用户。［15］信息传递过程中可能产生各种噪音，即信息传递中的干扰。噪音将对信息的发送与接受产生影响，使两者的信息意义发生改变。“信息源－信息渠道”解释框架认为，在应急决策过程中，信息的完备程度同时受到信息源是否清晰和信息渠道是否畅通的影响。
        （一）信息源与信息渠道
        信息源（有时简称为“信源”）是指信息的来源。在突发事件情景下，信息源主要体现为突发事件本身的属性、特征和内容，即突发事件发生后所呈现的事态本身的状态是否清晰无误，为事发地的第一响应人员所了解和把握。突发事件的信息源（有时也称作“灾情”）包括自然属性和社会属性两个方面：自然属性主要是指事件的大小、频率、持续时间、区域范围、起始速度、空间扩散、时间间隔重现期等特征参数，社会属性主要是指突发事件造成或可能造成的损失和社会经济影响。信息源可用“清晰程度”这个指标来进行测度并进行不同信息源状态之间的比较。如果突发事件发生后，发生原因、发展变化过程、造成的后果、所需采取的应急处置措施等有关情况非常清楚，第一响应人员完全了解和掌握，则把信息源的状态界定为“完全清晰”。反之，如果各方面的事态信息杂乱无章、非常混乱，第一响应人员完全不了解和掌握，则把信息源的状态界定为“完全模糊”。
        导致信息源模糊的情形，包括突发事件本身信息模糊（客观模糊，S1）、事发现场第一响应人员或上级应急决策者研判不准或故意瞒报（主观模糊，S2）两类。导致客观模糊的情形具体又分为以下两类：一是突发事件规模巨大（罕见巨灾），给事发地造成特别重大的冲击和破坏，导致大量人员伤亡、经济损失、环境破坏和社会影响，并可能不断引发一系列次生、衍生事件，各种情况错综复杂，瞬息万变，突发事件信息在第一时间、第一现场不为或难于为第一响应人员所把握；二是突发事件为过去不曾发生或很少发生的新的事件，不为人们所认知、了解和熟悉，事发现场的第一响应人员和上级应急决策者无章可循，无经验可依，客观上对事件认识不足。导致主观模糊的情形具体又分为以下两类：一是事发现场的第一响应人员因能力所限，对突发事件的认识和研判不准确、不及时、不全面，所做出的判断与事件本身的实际情况存在较大偏差，从而导致信息源模糊（无意导致的主观模糊）；二是事发现场的第一响应人员主观上故意迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件信息，导致信息源模糊（有意导致的主观模糊）。
        信息渠道（有时简称为“信道”）是指信息源与接收者的中介。信源必须通过信道才能传递给信宿。信息渠道通常包括有力的传递工具、多样化的传递通道和专业化的信息人员等各种硬件和软件要素。在由上级决策者和事发地第一响应人员构成的简化的双层应急决策架构中，可把信息渠道简化为从事发地第一响应人员把事态信息上报、传递给上级部门和决策者的通道。决策者要对所发生的突发事件及时、准确做出研判并采取有效的应急处置措施，除了信息源本身清晰完整外，还必须有健全、畅通的信息渠道，将这些信息源及时传达给决策者，为决策者进行决策提供科学依据。信息渠道可用“畅通程度”这个指标来进行测量并进行不同信息传递情形之间的比较。如果突发事件发生后，信息工作人员和信息传递的设施设备、工具手段、技术支撑等完好无损，事发地第一响应人员做出与实际情况完全相符的科学研判，及时、准确、客观上报事态信息，则把信息渠道的状态界定为“完全畅通”。反之，如果信息传递的软硬件设备、工作人员等遭到严重破坏和惨重损失，或事发地第一响应人员故意不报、迟报、谎报、瞒报、漏报事态信息，则把信息渠道的状态界定为“完全不畅”。
        突发事件发生后导致信息渠道不畅的情形分为两大类：一是信息传递的通讯工具、技术手段遭受破坏无法发挥应有的作用或信息传递人员受冲击遭损失无法承担信息上报职责（信息传递的软硬件受损，C1）；二是突发事件信息渠道杂乱或多个不同的信息渠道之间相互冲突（信息渠道杂乱，C2）。导致信息传递的软硬件受损的情况具体又分为以下两类：一是通讯工具和技术设备可能遭破坏（设备受损）。突发事件发生后第一时间、第一现场很多通讯工具遭到冲击和破坏，在事发现场的信息人员无法及时通过信息传递工具和技术，将事发现场的信息及时、全面、准确地向上级决策者报告。二是事发地的信息人员受冲击（人员受阻）。突发事件尤其是重特大突发事件发生后，有时会造成重大人员伤亡。更极端的情况是，身处事发现场的承担信息收集、研判和上报的信息人员自身也可能遭到摧毁。
        （二）基于信息源和信息渠道的应急决策情形
        根据信息源是否清晰、信息渠道是否畅通，突发事件情景下的应急决策情景分为如下四类（见表1）：一是信息源模糊且信息渠道不畅。这是突发事件发生后决策者面临的最为棘手的情景。在这种情境下，决策者在突发事件发生后同时面临信息源和信息渠道“双受阻”、“双失灵”的现象，不仅突发事件本身的核心信息模糊，决策者知之甚少，而且信息渠道被打断，现场信息无法及时传递上报给上级决策者。二是信息源清晰但信息渠道不畅。突发事件发生后，事件本身的核心信息清晰，即突发事件发生的状态、发生的原因、发展变化的过程、造成的后果、所需采取的应急处置措施等方面都具有相对的确定性，为事发现场人员所熟悉和了解。不过，信息的传递渠道被打断，缺乏有效的传递工具，导致现场人员无法及时将所掌握的事态信息上报给上级决策者。三是信息源模糊但信息渠道畅通。突发事件发生后，虽然信息传递渠道保持完整畅通，信息传递工具未遭到破坏，但事件本身的核心信息模糊，不为决策者所熟悉和了解，故决策者仍无法及时有效做出正确决策。四是信息源清晰且信息渠道畅通。这是突发事件发生后决策者面临的最简单、难度系数最低的情景，也是大部分一般性、常规性突发事件发生后的情景。在这种情境下，决策者在突发事件发生后同时面临信息源和信息渠道“双顺畅”的现象：事件本身的核心信息清晰，信息传递渠道完整。 

表1  基于“信息源－信息渠道”的应急决策情景分类

        “信息源－信息渠道”解释框架从知识分布和信息传递的角度描述了多主体、多阶段、多层级应急决策中信息的稀缺性、分散性、有限性等特征，强调突发事件情境下信息的准确获取与有效传递对决策的重要作用。［16］它把信息源和信息渠道看作是影响上级应急决策者行为的两个相互独立的变量，用这两个变量来解释决策者的决策行为，通过考察突发事件发生后这两个变量的实际情形及其相互匹配程度，来探讨应急决策背后的影响因素。“信息源－信息渠道”解释框架的核心观点是，在突发事件发生后多主体、多阶段、多层级的应急决策动态演进过程中，只有信息源清晰、信息渠道畅通并且两者恰当匹配（“双畅通、互匹配”），才能出现应急决策的“机会之窗”，此事信息才能及时、准确、全面地被基层人员收集和研判，并被迅捷上报、传递到上级决策者手中；上级决策者以所接报的信息为基础，及时、准确地对事态进行准确研判，快速高效进行应急决策，采取有效的应急处置措施。
        “信息源－信息渠道”解释框架试图描述和解释如下三个问题。第一，突发事件发生后，事件信息是如何分布的，对第一时间、第一现场的第一响应人员是否清晰无误，是否存在事件本身信息模糊（S1，客观模糊）以及第一响应人员研判不准或故意瞒报（S2，主观模糊）的情形？第二，突发事件发生后，事态信息是怎样被选择、编辑、传递和提供的？信息能否及时、准确、规范地上报给上级决策者？是否存在因通信联络的软硬件等工具和人员遭破坏（C1，软硬件受损）或不同的信息渠道混乱冲突（C2，渠道杂乱）所导致的信息传递不畅的情形？第三，信息源和信息渠道两个因素对上级应急决策者的认知决策过程有何影响？能否出现信息源清晰、信息渠道畅通并且两者恰当匹配（“双畅通、互匹配”）的“机会之窗”，从而使得上级决策者及时、准确、全面地获悉信息，做出准确研判和有效决策？
        四、案例比较研究：三起事件的“失败”应急决策行为
        根据基于“质量－时间”的应急决策效果分类，2003年我国部分地方暴发的“非典”疫情、2008年发生的四川汶川特大地震和山西省临汾市襄汾县“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故三个案例都属于典型的应急决策“失败”案例（表2）。就决策过程而言，在三个案例中，上级有关部门和决策者对事态的认识、判断和决策都经历了一个由“抵消型”向“弥补型”逐步演变的曲线上升过程。在事件发生后的第一时间，决策者的对事态的认知判断及应急决策的过程和结果都表现为“抵消型”：因未能及时对所发生的突发事件事态做出科学认识、准确研判和有效决策，决策者在事件发生后的第一时间所采取的应急处置措施与实际事态所要求应采取的措施之间存在较大差距，决策质差过大导致事态未能及时得到有效控制，甚至引发事态的逐步升级、扩大和失控。不过，在经历事件发生早期一定时间的决策延误和决策时滞后，决策者对事态的认知决策过程和结果逐步表现为“弥补型”，决策者逐渐认识和了解到事态的基本情况，逐步做出科学的决策安排，采取有效的应急处置措施，决策质差逐步得到缩小，事态逐步得到控制和缓解。 

表2  三个“失败”案例的决策时滞和决策质差比较

        不过，从应急决策的具体过程和结果来看，三个应急决策的“失败”案例在决策时滞和决策质差两个方面也存在不同的特点，属于不同的应急决策情形（见表3）。  

表3  三个典型“失败”案例的应急决策情形比较

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