基金项目：国家哲学社会科学重大项目“推进国家治理体系现代化研究”(编号：14ZDA011)
作者：项显生，北京大学博士后，北京100871
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.06.06
[摘要]政府购买公共服务作为一种新的国家治理模式，在国内外都得到了实践探索。但是，作为政府购买公共服务源头性和核心的边界问题却无定论。西方国家对政府购买公共服务边界一般不作确定式规定，其边界随着国家要解决的问题而发生变化。我国政府购买公共服务边界虽有规定，但仍存在指导思想异位、界定范围不清、操作性不强、立法层次太低和地域性差异考虑不周等问题，因此，必须以民生性、公共性、权力制约性和可操作性为识别因素，并通过科学立法来界定其边界问题。
[关键词]公共服务;政府购买;公共物品
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)06-0038-08
边界问题是政府购买公共服务实现制度设计价值的关键，因为如果政府购买范围过宽，必将加大或超出国家财政负担，进而影响国家的整体发展，最终会损害民众的利益;反之，如果购买范围过窄，则不能满足民众的正当需求，那么，构建和推行政府购买公共服务制度就没有现实意义。因此，国内外学界和实务界都十分重视政府购买公共服务边界问题研究，并取得了一定成果。尽管如此，政府购买公共服务边界研究成果与科学清晰界定边界的要求之间尚有差距。有鉴于此，本文从界定“公共服务”内涵入手，分析国内外政府购买公共服务边界现状，针对我国政府购买公共服务边界存在的问题，提出我国政府购买公共服务边界的界定要素以及立法界定边界的相关对策建议。
一、政府购买公共服务边界的概述
政府购买公共服务边界问题，也就是政府购买公共服务的范围问题，即哪些公共服务是政府可以购买的，哪些是不可以的，哪些是既可购买也可不购买的问题。实际上，只有清楚确定购买公共服务的边界，政府才能进行正确购买，否则就会“失之毫厘，谬以千里”。因此，边界问题是政府购买公共服务的源头性问题和核心问题。
(一)“公共服务”界说
近年来，“公共服务”逐步成为热门词汇，但学者对其内涵理解却没有共识性结论。西方国家传统理论中，一直用“公共物品”的概念来诠释“公共服务”，用公共物品的特性来推导公共服务的特性，认为只要将公共物品研究透彻，就能很好地界定公共服务的内涵。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中归纳了公共物品在消费中的“非排他性、非竞争性”特征，这个归纳成为西方关于公共物品理论的经典定义。布坎南在其《俱乐部的经济理论》一书中进一步提出准公共物品理论，将那些不能同时满足萨缪尔森所提出的那两个条件，但能满足其中一个条件的物品归为准公共物品，并认为“现实财政制度中由公共融资的物品和服务，绝少表现出这里的纯公共性。甚至最能体现纯公共性的经典案例——国防——也不例外”。[1]
我国学者对公共服务内涵的亦有所研究，并提出了“公共物品说”、“公共利益说”、“人权事务说”、“政府职责说”、“公共行为说”和“福利说”等学说主张。
公共物品说。有学者在研究公共服务内涵时，以研究公共物品作为逻辑起点，认为公共服务即属公共物品范畴。如：“公共服务属于公共产品的范畴，是一种非竞争性的和非排他性的社会服务。”[2]
公共利益说。即以公共利益作为界定公共服务的依据，认为公共利益是公共服务的核心价值，公共服务只有与公共利益相联系才能符合其自然形态。如 “公共服务可以界定为，以实现公共利益最大化为目标，提供各种需要物品(有形物品和无形物品)的活动。也就是说，公共服务并不受物品属性的限制，当为了公共利益的需要时，任何物品都可以作为公共服务提供的内容。”[3]
人权事务说。有学者从政治学的角度，“将国家事务划分为主权事务和人权事务，将政府行为划分为主权行为和人权行为。主权行为是统治行为，最极端的形式是实施管制;人权行为是维护行为，最基本的形式是提供服务。”从而认为“实现普遍人权是公共服务的价值基础，公共服务是维护基本人权的活动，区别于行使国家主权的活动。”[4]该学说将主权事务直接排除在公共服务之外。而另一些学者则认为，“依据公共服务的功能，可以将公共服务分为维护性公共服务，经济性公共服务和社会性公共服务。维护性公共服务是公共服务的最为基本的方面。维护性公共服务又称“主权性公共服务”，是保证国家机器的存在和正常动作的公共服务，如政府的一般行政管理、执行法律、国家安全和秩序的维护等”。[5]
政府职责说。有学者认为公共服务是政府的一项职责。如：“公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中承担的职责。”[6]
公共行为说。该学说强调公共服务就是政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，以提供各种物质形态或非物质形态的公共物品为载体，以维护与促进公平为宗旨，以发展和维护公共利益为目标的公共行为的总称。[7]
福利说。即将公共服务当作是一项福利。如：“公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值(如权利、慈善和正义)，通过公共政策回应社会需求，使最大多数人得到最大的福利。”[8]
上述各种学说是基于不同的理论和视角对公共服务的内涵做出不同的解释。它反映了人们的认识过程，不能简单地认为孰对孰错。但是，可以肯定的是每种学说既有合理一面也存在缺陷。“公共物品说”虽能揭示公共服务的某些特征和价值，但是从表面上看“物品”和“服务”本身就是两种不同的形态，公共物品本身不能代替公共服务;从深层次分析，公共服务包含一定的价值判断因素，而公共物品缺乏价值判断因素。“公共利益说”描述了公共服务的本质特征之一，却不能反映公共服务的内涵，且何谓“公共利益”本身难以界定。“人权事务说”将主权事务直接排除在公共服务之外也不符合实际。主权事务是国家为民众提供安全社会环境的基础，因此，主权事务也应是国家提供的公共服务内容。“政府职责说”将公共服务界定为政府的职责，这揭示了公共服务静态的一面，却未能反映其动态一面，因为“职责”只是政府合法存在的固化内容。“公共行为说”和“福利说”虽分别从公共服务的动态特征和使用效果角度来论述，但缺乏系统性和整体性。由此可见，界定“公共服务”内涵确属不易。有的学者在不同时期对其内涵的界定也不同，如柏良泽学者，即是上述“人权事务说”的代表，同时又认可“公共利益”界定方法，认为只有从“公共利益”出发才能达到理想的理论彼岸。“公共物品不受物品性质的限制，当社会情势或生存状态关系公共利益时，任何物品都可以作为公共服务的内容被政府提供。”[9]本文从公法的角度来界定公共服务，即公共服务是指政府为了满足特定时期特定区域不特定多数民众的普遍需求而动用公共资源来提供的服务。政府购买公共服务是政府提供公共服务方式之一，体现了政府职能的转变，实际上是指政府通过公开招标等形式利用公共财政资金向非政府组织和个人购买民众所需的公共服务的一种政府治理模式。
(二)域外政府购买公共服务边界考察
从历史上看，政府公共服务角色是随着政府职能转变而不断变化的。[10]政府角色的变化直接影响购买服务边界。在资本主义初期，西方国家奉行自由主义经济政策，认为没有公共服务是市场不能涉及的，关键看制度安排的可能性与政府选择。这就导致了市场机制在西方国家公共服务供给中发挥了重要作用，而政府只是发挥“守夜人”角色。随着20世纪经济大危机的爆发，该政策显然无法适应时代需要，因此，倡导国家干预的凯恩斯主义逐渐兴起。国家干预政策虽能避免自由主义经济的盲目性，但是也带来不少问题，政府在公共服务领域的角色和服务成效也受到影响。主要表现为在国家干预主义政策下，公共服务的提供和生产都被政府包揽，然而政府提供能力和水平却深受日益窘迫的财政压力和政府管理水平的制约，无法向民众提供品种丰富、高效的公共服务。民众对此深为不满，由此引出产生许多社会问题。在此背景下，20世纪80年代以来，西方国家纷纷进行行政改革，转变政府职能。政府购买公共服务就是改革措施之一。
在此背景下，理论上所有能够量化且符合公共利益的公共服务都是购买的。因此，西方国家对公共服务的购买边界一般不作确定式规定，即不作一般具体的规定，而是仅作笼统、抽象、普适性的规定。在确定哪些公共服务需要由政府提供时，一般都是由公共服务管理部门通过民主程序并采取一事一议方式加以确定。以美国为例，美国的公共服务，除防务之类的属于联邦管辖之外，大部分属于各州的地方性事务，由各州管辖。各州都设立了公共服务管理委员会专门负责公共服务管理。这些公共服务管理委员会都以特定的方式对外公布本州提供哪些公共服务。
事实上，在实践中，似乎并没有什么公共服务是不能购买的，关键在于条件是否合适、是否有利于节约开支并提高服务满意率。但是，这不意味着西方国家政府购买公共服务是没有范围限定和边界要求的。实际上，这些国家的政府购买公共服务还是具有基本原则和执行标准的，只是由于各国国情不同而面临的现实问题不同，对购买公共服务边界界定有不同抉择。有的国家迫切要解决的是财政问题，因此其边界设定时主要围绕节约财政资金。如美国“20世纪70年代，美国政府的财政赤字使得政府提供公共服务的能力不断降低，与此相反的是民众对公共服务需求不断提高。政府财政危机是根本原因。”[11]有的国家面临的是公共服务量少质差问题，因此，其边界设定主要围绕丰富公共服务的品种上。
实际考察显示，西方国家政府购买公共服务边界主要有“政府职能重要性标准” 和“民生标准”等界定标尺。“政府职能重要性标准”是指界定政府购买公共服务边界主要看该项服务是否为政府重要的本质核心职能，如果是，则不能购买，否则即可购买。如在美国，判断是否可以向社会组织购买公共服务的标准在于，该项职能是否属于“本质性政府职能”。除本质性政府职能外，政府均可以购买社会组织的服务。按照美国联邦采购局第92号政策令函的解释，所谓的本质性政府职能“乃是指政府的某职能与公共利益密切相关，应由政府公务员自行执行者”。具体内容包括刑事侦查、公诉及司法职能控制(仲裁及其他替代性纠纷解决除外)、外交事务、军队指挥、联邦公务员指挥管理、情报、及反情报活动的指挥及控制、选任公务员的决定等19项内容。[12] “民生标准”即依据公共服务与民生密切程度来判定，如果密切就购买，否则就不购买。如法国就将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度。[13]目前，虽然不同国家基于需要解决的问题的不同而设定不同的购买边界，但是，政府购买的公共服务越来越多却是不争的事实。在西方新公共管理运动向自由市场回归的影响下，西方国家绝大部分公共产品的提供都已交由市场运行，即使如国防、货币等纯公共产品还是由政府提供，而准公共产品几乎都交由市场运行并递送，并且把公共服务的筹资和递送分离开来。[14]即使我们一向视为国家机器标志的监狱，在美国也可以向市场购买。监管服务在美国已经形成为一种产业，全美有31个州及联邦政府与私人监狱签订了代管犯人协议，全国的私人监狱共有185个，容纳了28.5万的囚犯。[15]因此，西方国家政府购买公共服务边界内涵实际上是动态的而并非是静态的，它随着国家要解决的问题而发生变化。
(三)我国政府购买公共服务边界的理论探讨
近年来，我国学界对政府购买公共服务的边界问题也开展了相应研究。只是由于边界问题属于政府购买公共服务这一大政策下的进一步具体问题，所以，相关研究成果还不多见。已有的研究成果一般都是研究其它问题时顺带的“副产品”。有学者在讨论我国服务型政府的大背景下，谈到了公共服务概念，从而涉及到政府购买公共服务的范围问题，如“公共服务是社会福利最大化的公共产品，隐含着的价值判断，就是什么东西应该由政府提供或者部分提供”。[16]有的学者在专门研究公共服的概念时述及了政府购买公共服务的范围，如 “因此不要认为,政府的责任只是提供像国防一类的纯公共物品;像农村贫困群体的政策倾斜、鳏寡孤独的看护和生活维持，其实也是政府的责任”。[17]
在购买边界识别因素和标准上，我国学者也进行了相关研究，如有学者认为应根据公共服务的性质来决定政府是否购买。对于“异质性”的公共服务，如国防、外交、政策、环境等应直接由公共部门提供和生产，而对于“同质性”的公共物品，如市政基础设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门、非政府部门来承担。[18]也有学者将购买的服务分为“硬服务”和“软服务”，并认为“理论上讲，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度、因而具备收费条件的公共产品或公共服务，就可以由市场生产、政府购买。”[19]另有学者将政府购买公共服务的范围进行分类，即禁止性购买范围、确定性购买范围和裁量性购买范围。顾名思义，禁止性购买范围即规定政府不能购买的情形;确定性购买范围规定政府必须购买国家确定的公共服务而没有自由裁量权;裁量性购买范围是指政府可以根据具体情况裁量决定购买的公共服务。[20]在实践中，我国政府购买公共服务边界并没有统一的标准，具体下文论述。而我国香港地区则提出了“公共服务重要性标准”，即以服务本身的重要程度来划分，重要核心的服务政府不可以购买，其他都可以购买。目前，香港政府将公共服务分为三种类型：核心服务、辅助服务和商业服务。明确除了政府的核心服务外，辅助服务和商业服务均可通过政府购买的方式由社会组织提供。[21]
二、我国政府购买公共服务边界界定现状及其问题
二十世纪九十年代以来，我国政府购买公共服务呈现逐步展开的发展趋势。各地制定了不少工作规范，提出了不同的界定标准和要求，但是，其成效并不明显，在实践中，仍存在诸多的不足。
(一)我国政府购买公共服务边界现状
1994年深圳罗湖区在环境卫生领域中首先引入购买公共服务，嗣后，我国政府购买公共服务在北京、上海、天津、浙江、江苏、山东、湖北、湖南、河南、四川、重庆等省市陆续展开。与此同时，中央与地方的相关规定不断出台。
在这些规范性文件中，大多对政府购买公共服务边界都有所规定。分析这些规定和文件可见，我国对政府购买公共服务边界的界定，主要有三种方式：概括式、列举式和概括认定式。概括式是指用抽象的条件和要求对政府购买公共服务的边界进行界定。概括式又可以分为“职能配置式”和“实现可能式”两种。“职能配置式”即主要根据政府职能配置来设定购买边界，如广东深圳市《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》规定：“政府转移职能或委托事项的范围是：我市机构改革中，政府各相关部门‘三定方案’明确不再承担和不直接办理的工作事项。”“实现可能式”是指根据公共服务的实现可能性来界定购买边界，如江苏无锡市就规定由购买的条件来决定需由政府购买的公共服务事项。列举式是指详细列出可以购买的公共服务，如浙江宁波市的《政府服务外包暂行办法》在其第八条中规定：培训教育、政府法律顾问事务、居家养老等社会公共服务、后勤服务等为购买事项。成都也对政府购买的范围进行了列举，主要有公共卫生、社会保障服务、公共就业服务、公共文化服务、法律服务和养老服务等。概括认定式即在规定购买边界概括条件的基础上，确定一个政府部门或机构按照一定程序来认定政府购买公共服务项目的模式，如上海浦东新区《关于政府购买公共服务的实施意见》(试行)中规定了认定条件和认定程序。
不管是概括式、列举式或概括认定式，从本质上讲只是制定规范采用的技术不同而已，各有利弊。概括式通过 “抽象条件”能囊括政府想购买的公共服务，但操作性不强，随意性大，实践中容易发生偏差。列举式虽能较明确规定政府购买公共服务的范围，但无法涵盖所有购买对象。概括认定式表面上看既有实体条件规定，又有程序控制是较为科学的界定模式，但是 “统一认定”又容易变成以长官意志来决定一切，结果公共服务供给领域的改革又会成为换汤不换药的“烂尾工程”。
(二)我国政府购买公共服务边界界定的问题
我国虽对政府购买公共服务边界进行了规定，但是仍存在指导思想异位、界定范围不清、操作性不强、立法层次太低和地域性差异考虑不周等问题。
一是指导思想异位。政府购买公共服务是政府转变职能更好地服务民众的行政改革措施。它的出发点和落脚点在于民众的需要是否得到满足。因此，政府的服务应从人民群众的切身利益出发，以群众的需要为前提，而不能以政府的需要为前提来强加于被服务者。[22]只有民众的需要切实得到了满足，才能实现该制度的价值。这就要求公共服务边界的界定应采用“自下而上”方式。但是，从我国上述规定来看，我国政府在确定购买范围时一般都是采取“自上而下”方式予以确定的，以政府需要为主的指导思想仍未改变，因此其民意基础相对模糊。虽然李克强总理在2013年7月31日召开的国务院常务会议提出，要在充分了解人民的公共服务需求的基础上推进政府购买公共服务改革。但是，在公共服务购买民意表达渠道尚不通畅的情况下，要真正了解民众的公共服务需求仍是面临的现实难题。实践中，政府要购买的公共服务只是由政府的某个部门决定，并没有征求民众意见。如上海浦东《关于政府购买公共服务的实施意见〈试行〉》规定，政府购买的公共服务由政府部门提出最终由“浦东新区政府购买公共服务审定委员会”确定。无锡市也规定，购买公共服务事项的确定权在政府的“市公共财政体制改革办公室”。无疑，购买公共服务的决定权在政府原本无可厚非，只是购买过程中如果没有民众参与，往往容易导致政府购买公共服务指导思想异位，政策错位，购买的公共服务并非民众所需而是政府所需。
二是购买范围界定不清。政府购买公共服务将政府公共服务的提供和生产职能分离，但是，这种分离并非意味着政府提供公共服务的职能减少，更不是政府公共服务角色的消失，因为政府仍承担购买政策和标准的制定、项目规划、过程监督、成交评估及政策纠正等功能。但是，在实践中，我国政府购买公共服务时，无论是规范制定还是自行探索，由于缺乏明确的购买边界，不同地方政府存在着非常悬殊的理解和做法，致使购买公共服务边界呈现很大的随意性。有的地方为了求创新增政绩中头彩，在根本未明白政府购买公共服务内涵的情况下，匆忙开展政府购买活动;有的地方则视为例行公事，政府实际上并不真正关心购买项目所产生的实际社会经济效果。这就导致政府常常购买民众不需要的公共服务，而民众急需的公共服务政府却未购买。如民众需要的是公共卫生服务，政府却购买公共文化服务;民众急需公共文化服务，地方政府却购买公共卫生服务。在一些贫困地区还常常会出现“一会儿李书记送书，一会儿张书记送戏”看似温馨实则无用的滑稽画面。因为对于食不果腹的贫困地区民众来说，首要解决的是基本生活服务，而不是更高层次的精神需求。更有甚者，将政府购买公共服务当作政府推卸责任的方式，充当“甩手掌柜”，逃避自身责任，把本应是政府履行的职责通过购买的方式交由承接对象去做。如广州市某区受政府购买居家养老服务的启发，决定向专业公关公司购买居民的拆迁、安置等与政府部门、施工单位进行沟通，向群众宣传政府的方针、政策等服务。虽然该区有关负责人表示，将会引入在业界最好的专业公关公司，而且政府与专业公关公司之间也会签订相关条款，会有相应的监督机制，不可能把钱花出去就不管了。[23]但是，拆迁安置、向民众说明政府政策这些本身就是政府应有的职责，是不可以购买的，政府部门不承担这些责任，就是推卸责任。
三是现有规定操作性不强。政府购买公共服务是实践性和操作性很强的工作。但是我国现有的规范操作性却很不强。在这其中，首先的问题是过于抽象。如广东深圳市规定“政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项”，哪些是社会或市场自行办理的职能和工作事项没有明确，且“社会”和“市场”二者间关系如何，边界在哪里，本身就是存在争议的问题。其次，设定的项目内涵外延不明确。如成都市《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》提出“社会保障服务”，并对该服务作了界定，即在试点的基础上逐步推进政府出资购买社会保障服务工作，将部分社会保障业务办理交由社会保险机构承办，相关政府职能部门实施监督，探索“管办分离”的社会保障供给模式。实际上，该项规定的主要内容涉及社会保障服务的政策要求，并没有对其内涵进行明确界定，从而缺乏可操作性。
四是立法层次太低，购买边界不统一。从上述相关规定和文件内容中可以看出，当前，我国设定的政府购买公共服务边界，主要体现在各地制定的规范性文件中。这些文件大多只是县(区)级政府制定的，如上海浦东区、静安区等;最高也只是设区市政府，如四川成都市、浙江宁波市等。规范制定主体层级低下，其制定规范技术是否科学姑且不论，但其权威性显然存在疑问，由此也容易导致规范“刚性”不足和政府 “慵懒”，不愿积极实行购买活动。同时，由于规范制定主体层级低，也导致各地对购买公共服务边界存在宽窄不同的界定，如公共卫生服务等基本公共服务项目，不同地方就有不同规定，成都的相关规定有这方面的规定，而宁波则没有。另外，有的地方将维持政府自身需要的服务也纳入政府购买公共服务的范畴。如宁波市《政府服务外包暂行办法》总则第一条就明确指出制定本法的目的在于“创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府”。然而却在办法的第八条范围设定时将“政府法律顾问事务;公务活动的组织服务;后勤服务”等不是公共服务的内容，也纳入政府购买的范畴。这些规定，显然有违政府向社会组织公共服务的基本精神。
五是对地域差异性重视不够。我国幅员辽阔、人口众多，地区之间发展极不平衡，东西部和城乡之间差别很大，民众对于公共服务的需求差异也很大。我国政府虽然已把购买公共服务提升到国家层面，但是，就其边界而言，目前仍处于探索阶段。在实践中存在的购买公共服务的最低保障、均等化以及地域差异性等，还需要假以时日予以解决。
三、政府购买公共服务边界识别要素
从上可知，不管是域外还是我国实践，不管学界还是实务界，对政府购买公共服务的边界，都有不同界定观点和方法。但是，不管哪种观点和方法都无法全面科学富有实效地确定政府购买公共服务的购买界限。尽管如此，这些观点方法还是为我们研究公共服务购买边界提供了许多借鉴和启示。笔者认为，一般而言，虽然影响边界界定的因素很多，但是，政府向社会组织购买公共服务的最主要的影响因素还是在于其民生性、公共性、权力制约性和可操作性等。因此，政府购买公共服务边界也应以民生性、公共性、权力制约性和可操作性等作为识别因素。
(一)民生性因素
政府购买公共服务的终极目的是为了满足民众不断增长的公共服务的需求。这个需求就是民生问题，也就是人的基本生存条件要求以及对高质量生活的追求。如果购买的公共服务达不到这个标准，不仅不符合政府购买公共服务的制度追求，而且是种空滥用权力的行为。因此，设定公共服务购买边界时，必须要考虑所买内容是否是公众基本生存需要，是否是为了人民群众更好的发展需要。在这一点上，我国政府购买公共服务的目的与西方国家的政府迥然不同。西方发达国家政府购买社会公共服务的初衷是为了应对福利国家危机，减少财政支出，提高服务效率。目前，中国正面临着日益增长的社会公共服务的需求，政府购买行为并不是为了要削减开支，恰恰相反，在政府将继续加大对社会公共服务的前提下，其目的是要转换政府职能，整合优势资源，满足社会需求。[24]所以，在实践中，最关键的是促进政府购买民众需要的公共服务，而不是仅仅单从财政负担的角度出发考虑购买公共服务问题。
正因为如此，作为政府职能转变的路径和公共服务提供的新机制，政府购买公共服务必须优先考虑民生。在制度设计中，政府购买的公共服务首先要供给经济功能、社会功能相对薄弱的儿童青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关困难群体，为其构成一道重要的民生保障底线。其次，要让社会大众都能平等享受社会发展所带来的成果，实现社会公平的价值追求。第三，紧跟时代发展的潮流，让民众能自由享受到自身发展的所需社会成果。
(二)公共性因素
公共性是政府重要的属性，也是政府作为组织形态区别于私人组织的重要特征。虽然随着社会的发展和公民参与程度的提高，政府与私人组织之间在公共领域的公共性特征逐步模糊，但是政府的存在就意味着其公共特性的存在。因为政府是基于人民的授权或委托而行使权力的，因此，政府的政治理念、执政伦理、政策制定、决策执行都必须基于公共性建立和实施。作为政府职能转变的措施之一的政府购买公共服务，必然要将公共性作为其边界设定的重要标准。
政府购买公共服务中的公共性体现在以下三个方面：一是从政府购买动机上看，政府购买的公共服务必须出于政府之所以存在而履行为民服务的职能要求，不是出于部门利益、地方利益或者政府工作人员个人的利益。二是从公共服务的消费对象上看，必须要满足民众的公共需求。政府购买的公共服务不是针对个别人、个别地区的需求，而是根据一定时期的人们为了生存或更好的享受发展机会而提出来。因此，政府购买公共服务的边界的设定必须以其消费对象的普遍性和代表性来实现，而不是基于个案的利益。三是从经费的支付角度上看，必须符合公共财政的要求。购买的公共服务是政府为了满足不特定主体的公共需求，因此其相应的开支也应从公共财政中进行支付。如果政府购买的公共服务不能列入公共财政，而是由民众自愿捐款或是以自我付费的形式来承担，那么，或者是政府购买公共服务制度设计并不合适，或者是这种服务不是政府应该购买的服务，而是可以通过民间市场来运行的服务。
(三)权力制约性因素
作为政府职能之一，政府购买公共服务必须受到国家权力制约，即公共服务购买不能超越国家权力的范围。这是因为：(1)国家权力具有强制性，可以保障购买公共服务在实践得以实现;(2)国家权力具有问责性，可以始终对公共利益负责，对购买的公共服务负有最终的责任;(3)国家权力具有立法功能，可以通过立法的形式保证购买公共服务有法理依据。因此，政府购买公共服务的边界深受国家权力因素的制约。首先，受管辖范围影响。国家权力总是有其特定范围的，它只能在自己特定的行政区划范围内发生效力。目前，在跨区域的经济行政协调机制还不健全的情况下，公共服务购买活动只能在本行政边界范围内进行，并服务于本区域自身。其次，受权力执掌者的思维观念影响。目前，我国正处于社会转轨时期，将公共服务的提供从地方政府或者政府部门垄断经营中解放出来，还需要一个过程。这个过程中，掌权者是否能够及时转变思维，树立公共服务意识，在相当程度上制约着政府购买公共服务的推进。第三，受财政实力影响。政府购买公共服务可以缓解政府财政压力，因此，一般来说，在财政压力吃紧时，掌权者推动公共服务购买的动机相对强烈;而在财政较宽裕时，政府购买的范围会相对广泛。
(四)可操作性因素
可操作性是指一项决策或部署能够在实践中付诸实行，并体现其应有的价值和功能。从其词性上看，它是与“抽象性”相对应的一个概念范畴。但在政府购买公共服务中，可操作性是指购买公共服务的内容必须是在现实中可以购买并能够满足民众对公共服务需求的特性。具体而言，一是购买的公共服务是存在的，也就是说，人们提出的公共服务的需求，在现实社会中是存在的，是可以购买得到的。如果需要购买的公共服务不存在或者存在但是近期政府无条件购买，那么此种公共服务的需求由于不具操作性而没有现实意义。二是购买的公共服务必须是可量化的。政府购买公共服务引入了合同、招标等市场竞争因素。这就要求政府购买的公共服务是可以具体化的，可以用金钱来衡量的。如果不能体现为数量上的具体化，就不能在实际生活中进行购买交易。那么政府就无法通过购买的形式来为民众提供政府本应提供的公共服务。公共服务的生产者也就无法通过购买的手段参加到政府购买公共服务的过程中来。因此，能否量化是政府购买公共服务在数量上的必然要求。三是购买的公共服务是可评估的。政府购买公共服务最终要向公共服务的生产者支付费用。虽然，政府可以根据合同的规定来支付费用，但是政府在支付费用之前必须要对购买的公共服务进行评估，并根据评估的情况来确定是否支付费用以及支付多少费用。因此，购买的公共服务必须要具有可评估性，也就是说，政府可以通过建立相应的工作制度，确定相应的工作人员，可以对购买的公共服务作出较为科学、合理的评估。
四、我国政府购买公共服务边界的立法界定
上述识别因素虽提供了政府购买公共服务的边界标准，但这些识别因素都较为抽象，实际操作性较差。当前，我国政府对官员政绩的评价还存在民众评价缺失的问题，由此引发的问题常常体现为：官员的工作主动性不够、责任担当意识不强、工作“等靠”思想严重、工作创新内驱力不足等。政府购买公共服务作为一项新举措实际上可能面临被搁置或者推进不力的风险。如果加上购买边界不清晰、责任划分不明，那么更容易成为官员购买工作推动不力或胡乱购买的借口。为了避免购买边界认知上的模糊与偏差，防止政府公权力的滥用甚至权力寻租，不正当地侵占公共资源，进而影响我国政府购买公共服务的发展，国家必须通过立法的形式来明确购买边界。笔者认为，在借鉴现有的政府购买公共服务边界设定模式以及我国学界研究成果的基础上，结合我国的国情考虑，我国政府购买公共服务边界的立法应该严格遵循法律保留原则、最低限度保障原则、服务供给均等化原则和渐进性原则。
法律保留原则，涉及立法角度界定购买范围大小的问题，就此需要解决两方面问题：一是法律规定要购买的，政府必须购买;二是法律规定不能购买的，政府不得购买。[25]这也就说，国家在立法时要明确规定某些涉及政府本质性职能的公共服务，必须由政府亲自履行，而不能向承接主体购买。按照行政学原理，政府购买公共服务属于非强制行政，政府可以根据实际需要采取较为灵活和主动的行为模式，但是由于民众对公共服务的依赖，因此在立法时采取法律保留就很有必要。法律保留的目的不是为了约束政府行政权，而是为了政府能在法律约束下积极行政，为民众提供更多更好的公共服务。以立法的形式明确哪些是政府应该自己亲自直接履行的职责，哪些是可以通过购买的方式履行职，对于克服政府大包大揽或当“甩手掌柜”，都有积极意义。需要强调指出的是，政府本质性职能是个价值判断的概念，从国家主权角度看，只要涉及国家主权的都是政府本质性职能;从市场的角度看，只要市场或社会不能提供的公共服务都是政府的本质性职能。根据我国现实情况，国防、外交、立法、司法、刑事侦查、核能、情报以及政府内部管理等都属于政府本质性职能。
最低限度保障原则，即立法规定政府购买的公共服务，必须保障民众的最低限度的要求。随着人类社会的不断进步，民众对公共服务质和量会提出越来越高的要求。但是，政府购买公共服务的能力却受制于社会发展程度和水平，特别是受制于财政支付能力。因此，民众的需求和政府供给能力之间必然会产生矛盾。公共服务常常有很强的地域性和阶段性，不同时期不同国家地区的民众急需的公共服务，往往是不同的。因此，政府必须坚持购买民众最低限度需要的公共服务。但是，按照马斯洛理论，人的需求有生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。不管地域性和阶段性差别多大，生理也即是生存要求和安全需求是作为自然人个体的基本需求，因此，政府要购买保障民众生存和安全需求的公共服务。生存需求主要是公民基本生活所需的公共服务服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助等; 安全需求的目标在于保障公民的基本生命财产安全，即安全的生存环境，包括居家、公共、消费安全以及社会稳定等。
服务供给均等化原则，是指立法规定所有享有同样权利的民众都能平等享受政府购买的公共服务，即全体民众享有公共服务的机会均等、受益大体相等, 同时具有较大自由选择权。如果说最低限度保障原则保障的是民众基本的生存权，那么服务供给均等化则是保障全体公民在生存基础上能够享有平等的发展和提高的服务。实施公共服务均等化，可以有效地缩小城乡在享受公共服务方面的差距，并且缓解社会矛盾。[26]但是，由于受国家财政制约以及政府绩效考核指标的影响，我国政府购买的公共服务在城乡之间、不同群体之间仍然需要得到政府进一步重视和公平对待。同时，法律必须保障民众享有均等的公共服务。服务供给均等化包含政府提供最低限度保障的公共服务和义务教育、公共卫生、公共文化、公共交通、公共通信、基本医疗、居住服务、公用设施和环境保护等每个公民基本生存和发展所需要的公共服务。当然，公共服务供给均等并不是贯彻极端平均主义，但是，在此并不排除某一特殊群体(如老少边穷地区居民、下岗职工、特殊疾病者)享受更多的公共服务。
渐进性原则是指立法机关在立法时要本着实事求是、先易后难的原则设定特定时期政府购买的公共服务。由于我国各地情况各异，国家很难同步推进，立法只能采取先易后难的做法，稳步推进政府购买公共服务。从目前来看，在环卫保洁、园林绿化、道路维护、医疗卫生、养老、文化娱乐、公民权益维护、就业培训、就业指导和服务、社区服务等市场化程度较高且争议不大的领域可以全面推开，其他领域则视情推进。
综上，笔者认为，我国在具体立法时可以按三个层次来界定政府公共服务的边界，即禁止性购买、强制性购买和裁量性购买。禁止性购买的公共服务主要指国防、外交、立法、司法、刑事侦查、核能、情报以及政府内部管理等政府根本性职能，这些职能不可以采取政府购买的方式。强制性购买的公共服务主要指环卫保洁、园林绿化、道路维护、医疗卫生、养老、文化娱乐、公民权益维护、就业培训、就业指导和服务、社区服务等职能，这些职能必须采用政府购买服务的方式供给，如果以其它方式提供的上述公共服务，政府一律不予经费保障。裁量性购买的公共服务主要指政府对于是否采取购买的方式来提供公共服务享有自由裁量权，即政府对部分性质难以界定的公共服务，可做出购买还是不予购买决定，如义务教育、殡葬服务等公共服务，可由政府视情决定是否购买。
政府购买公共服务的边界问题，既是理论问题，也是实践问题。中外学界一直对其展开积极探讨，并且形成多种观点。这种状况，显示了政府购买公共服务的边界的复杂性，这种复杂性既源于人们对公共服务内涵和政府职能的不同理论认识，也根源于不同的政府治理和经济理论，还根源于特定国家特定时期实际财政状况和民情。尽管如此，这并不意味着界定政府购买公共服务边界毫无规律可循，这里的关键在于，政府需要切实紧密结合国情政情和社情民意，正确恰当界定购买公共服务的边界。而政府购买公共服务作为我国深化政府和社会治理改革、建设服务型政府的重要路径，应以民众所需为导向、以社会经济发展水平为支撑，找准切入点，积极稳妥推进。
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Study of Boundary Issues in Government Purchasing Public Services in China
Xiang Xiansheng
[Abstract]As a new social governance model, government purchasing public services has been studied at home and abroad. However, there is still no agreement on the fundamental and essential problem, that is, the boundary issues. Generally speaking, western countries have not specifically defined the boundaries but just changing with the solutions of various problems. In spite of the fact that the boundaries have been stipulated in our country, there still exist some problems such as misplaced guiding thought, unclear defining scope, weak feasibility, low legislation and inconsiderate regional differences. Hence, the definition of boundaries should be legalized scientifically and take account of identifying elements such as people's livelihood, publicity, power restriction and operability.
[Keywords]public service，government purchase，public goods
[Author]Xiang Xiansheng is Postdoctoral of Peking University. Beijing 100871
(原文载于《中国行政管理》2015年第6期)
